撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索與實(shí)踐

(1.東華理工大學(xué)，江西 撫州 344000；2.撫州市發(fā)改委生態(tài)辦，江西 撫州 344000)

撫州市作為江西省生態(tài)文明先行示范市，為做好撫河流域的生態(tài)補(bǔ)償工作，讓保護(hù)者受益，使優(yōu)質(zhì)水資源效益得到體現(xiàn)，形成保護(hù)水資源的共識。2017年印發(fā)實(shí)施了《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》，全市開展水資源生態(tài)補(bǔ)償。撫州的水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐是流域生態(tài)補(bǔ)償制度的一個探索，不論是對我國流域生態(tài)補(bǔ)償理論還是對撫州本地、南昌及長江中下游水生態(tài)穩(wěn)定和飲用水安全都有重要的意義。

1 撫州市水資源概況

撫州市地處江西省東部，東與福建省建寧、光澤接壤，南與寧都、石城交界，西與永豐、新干相連，北臨鄱陽湖，與南昌、鷹潭毗鄰。土地總面積1.88萬km2，占全省總面積的11.26%。撫州市東、南、西3面環(huán)山，北鄰鄱陽湖盆地。武夷山脈蜿蜒東南，峰嶺逶迤，地勢陡峻，雩山山脈綿延西南，東北、中南部丘陵地區(qū)崗地分布，地勢南高北低，漸次向鄱陽湖平原地區(qū)傾斜。撫州屬中亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候區(qū)，四季分明，雨量充沛。全市年平均降水量322億m3，多年年平均降水量在1700mm左右。

撫州市境內(nèi)河流水系發(fā)達(dá)，河道密布，水資源豐富。全市河流分撫河、信江、贛江三大水系，流域面積在10km2以上的大小河流有470條。其中撫河在撫州市境內(nèi)流域面積1.56萬km2，占全市土地總面積的82.95%；信江、贛江部分支流約占17.05%。撫河是江西省第二大河流，發(fā)源于廣昌縣驛前鎮(zhèn)血木嶺，自南向北流經(jīng)廣昌、南豐、南城、金溪、臨川、豐城、進(jìn)賢、南昌等縣(區(qū))，向西經(jīng)南昌縣荏港改道由青嵐湖入鄱陽湖，主河道長350km，其中流經(jīng)撫州境內(nèi)276km。

2 撫州市開展水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x

水資源是一種重要的生態(tài)資源，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的命脈，水環(huán)境惡化和水資源短缺將嚴(yán)重影響人民的生活質(zhì)量和制約經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

水資源跟其他資源一樣，在開發(fā)過程中也存在外部性，即水資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本和生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益，由于這些成本及效益沒有在生產(chǎn)或經(jīng)營活動中得到很好地體現(xiàn)，從而導(dǎo)致了一方面是破壞生態(tài)環(huán)境沒有得到應(yīng)有的懲罰，另一方面是保護(hù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)效益被他人無償享用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境所喪失的發(fā)展機(jī)會等沒有得到補(bǔ)償。國際上有環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(Payments for Environmental Services,簡稱PES)制度來糾正生態(tài)資源開發(fā)利用中的外部性而引起的不公平。這種環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(PES)在我國稱為生態(tài)補(bǔ)償。因此，水資源生態(tài)補(bǔ)償是解決水資源開發(fā)利用過程中的外部性，讓保護(hù)水資源的人受益，使因保護(hù)水資源而喪失發(fā)展機(jī)會的人或地區(qū)得到補(bǔ)償，從而調(diào)動各方保護(hù)水資源的積極性的一個重要手段，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.1 豐富和完善江西省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

2017年，江西——廣東東江跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)正式啟動，國家及兩省對東江源頭補(bǔ)償資金將達(dá)5億元，中央財政安排4億元獎補(bǔ)資金。2016年，江西省下發(fā)《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法》(試行)，在全省100個縣市區(qū)全面推廣流域生態(tài)補(bǔ)償，鄱陽湖、長江九江段、東江流域以及贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河流全部納入補(bǔ)償范圍。2016—2018年，江西省3年流域生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模超過75億元。另外，為探索流域生態(tài)補(bǔ)償，2012—2014年江西省在萍鄉(xiāng)、新余和宜春3市之間開展了袁河流域水資源跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。撫州市在江西省五大水系之一的撫河流域內(nèi)全境開展生態(tài)補(bǔ)償是流域生態(tài)補(bǔ)償制度的一個探索，有助于豐富和完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐。

2.2 保障撫州臨近地區(qū)及長江中下游水生態(tài)穩(wěn)定和飲用水安全

撫河是江西省第二大河，全長350km，流經(jīng)撫州市的11個縣(區(qū))和南昌市的南昌縣、進(jìn)賢縣以及宜春地區(qū)的豐城市，是撫州市中心城區(qū)和沿河縣(區(qū))主要飲用水源，也是南昌市的備用水源。撫河流域生態(tài)環(huán)境不僅關(guān)系到江西省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也關(guān)系到長江中下游水生態(tài)穩(wěn)定和人民飲用水安全。通過水資源生態(tài)補(bǔ)償調(diào)動各縣(區(qū))保護(hù)水資源的積極性，從而維護(hù)撫河一河清水，對保障撫州、南昌以及江西下游水生態(tài)穩(wěn)定和飲用水安全有著重要意義。

2.3 鞏固撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理工程成效

從撫州來看，通過在全境內(nèi)實(shí)行水資源生態(tài)補(bǔ)償，提高大家保護(hù)水資源積極性，可鞏固撫河流域生態(tài)保護(hù)和綜合治理工程成效。秉承綠色生態(tài)是撫州最大的財富這一理念，2015年撫州啟動了體量最大工程——撫河流域生態(tài)保護(hù)與綜合治理這個“龍頭工程”。隨著2016年底撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理一期工程的開工，撫河流域生態(tài)環(huán)境得到大大改善。工程結(jié)束后，水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施有助于充分發(fā)揮工程效果，繼續(xù)保持撫河流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)良性發(fā)展。

3 撫州市開展水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

3.1 頒布水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法

2017年撫州印發(fā)《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》，在全市所轄11個縣(區(qū))內(nèi)全面實(shí)施，以縣(區(qū))主要河流出入境斷面水質(zhì)為考核對象，以縣(區(qū))行政區(qū)劃單位計算、考核和分配轉(zhuǎn)移支付資金。

3.1.1 資金籌集

《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》規(guī)定水資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源主要由以下4部分組成：?市級財政將水資源生態(tài)補(bǔ)償金列入年度財政預(yù)算；?各縣(區(qū))級財政籌集部分資金；?社會捐贈；?其他。具體籌集數(shù)額視財力情況逐年增加，并探索建立起科學(xué)合理的資金籌集方案。

2017年，首期籌集全市撫河流域水資源生態(tài)補(bǔ)償資金500萬元，具體如下：?市財政2017年新增安排專項(xiàng)預(yù)算資金135萬元；?各縣(區(qū))按照省級主體功能區(qū)劃分為三檔籌集縣(區(qū))水資源生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)(臨川區(qū))40萬元、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)(東鄉(xiāng)區(qū)、南城縣、崇仁縣、樂安縣、金溪縣)各35萬元、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)(南豐縣、黎川縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣)各30萬元，共計 365萬元。

3.1.2 考核內(nèi)容

《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》規(guī)定以《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)為依據(jù)，從各縣(區(qū))界斷面水Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率和縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比2個方面進(jìn)行考核?？h(區(qū))界斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A和縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比考核得分B在縣(區(qū))水質(zhì)考核分?jǐn)?shù)Q中各占50%。

縣(區(qū))界斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A由出境斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A1和出入境斷面水質(zhì)變化合格率考核得分A2兩個因素得出；縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比考核得分B由出境斷面水質(zhì)與管理目標(biāo)水質(zhì)限值對比變化值B1、出境斷面水質(zhì)與去年同期斷面水質(zhì)對比變化值B2和出境斷面水質(zhì)與入境斷面水質(zhì)變化值B3三項(xiàng)變化因素得出。

3.1.3 補(bǔ)償資金分配計算公式

a.縣(區(qū))水資源生態(tài)補(bǔ)償款K=水資源生態(tài)補(bǔ)償款基數(shù)M×縣(區(qū))水質(zhì)考核分?jǐn)?shù)Q。

b.水資源生態(tài)補(bǔ)償款基數(shù)M=當(dāng)年市水資源生態(tài)補(bǔ)償款總額÷各縣(區(qū))水質(zhì)考核得分Q總和。

c.縣(區(qū))水質(zhì)考核分?jǐn)?shù)Q=A×50%+B×50%。

d.有入境斷面的縣(區(qū))界斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A=A1×80%+A2×20%；無入境斷面的縣(區(qū))界斷面水達(dá)標(biāo)率考核得分A=A1。

e.有入境斷面的縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比考核得分B=100×(1-B1+B2+B3÷3)；無入境斷面的縣(區(qū))界斷面水質(zhì)對比考核得分B=100×(1-B1+B2÷2)。

若發(fā)生重大水環(huán)境污染事件，污染所影響的相關(guān)測評指標(biāo)在污染期間不參與評估。對事件負(fù)有責(zé)任的縣(區(qū))實(shí)行一票否決，不分配當(dāng)年水資源生態(tài)補(bǔ)償金，其水質(zhì)考核得分Q不計入水資源生態(tài)補(bǔ)償款基數(shù)M的計算公式之中。對出現(xiàn)劣五類水的縣(區(qū))實(shí)行一票否決，不分配當(dāng)年水資源生態(tài)補(bǔ)償金，其水質(zhì)考核得分Q不計入水資源生態(tài)補(bǔ)償款基數(shù)M的計算公式之中。

3.1.4 生態(tài)補(bǔ)償資金使用

分配到各縣(區(qū))的水資源生態(tài)補(bǔ)償資金由各縣(區(qū))政府統(tǒng)籌安排，主要用于河道疏浚整治和保潔、生活污水處理設(shè)施管護(hù)、農(nóng)田水利工程管護(hù)等與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的生態(tài)保護(hù)、水環(huán)境治理和民生工程，不得另作他用。

3.1.5 相關(guān)部門職責(zé)分工

為落實(shí)好水資源生態(tài)補(bǔ)償工作，明確相關(guān)單位職責(zé)分工。市生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱市生態(tài)文明辦)要統(tǒng)籌做好指導(dǎo)和協(xié)調(diào)水資源生態(tài)補(bǔ)償工作；市環(huán)保局負(fù)責(zé)相應(yīng)指標(biāo)考核評分，并于每年第一季度將相關(guān)核定數(shù)據(jù)及依據(jù)報送市生態(tài)文明辦，由市生態(tài)文明辦對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核；市財政局負(fù)責(zé)水資源生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集、結(jié)算工作，配合市生態(tài)文明辦核定分配各縣(區(qū))水資源生態(tài)補(bǔ)償資金；各縣(區(qū))政府是地方水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域水環(huán)境保護(hù)，用好水資源生態(tài)補(bǔ)償資金，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反映工作成效。所反映出的水資源質(zhì)量狀況將作為縣(區(qū))政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù)。

3.2 撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況

3.2.1 制定水資源生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測方案

為做好境內(nèi)河流水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測，真實(shí)、準(zhǔn)確地反映縣(區(qū))水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況，市環(huán)保局按照《撫州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法(試行)的通知》要求，制定了《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測方案》。

3.2.2 增設(shè)水質(zhì)考核斷面

撫州市地表水監(jiān)測斷面分為3類，分別為國家考核斷面、省級考核斷面和省級考核縣界斷面。2016年地表水國家考核斷面為4個(其中1個為Ⅱ類，2個Ⅲ類，1個Ⅳ類)，省級考核斷面為8個(除1個水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)為Ⅱ類外，其他斷面水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)均為Ⅲ類)，另有11個省級考核縣界斷面，水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)均為Ⅲ類。2017年地表水監(jiān)測斷面在2016年的基礎(chǔ)上增設(shè)了3個市級考核斷面和3個省級河長辦考核水體水質(zhì)考核斷面。2018年為進(jìn)行水資源生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測工作，由市環(huán)保局牽頭，組織相關(guān)縣(區(qū))共同協(xié)商確定設(shè)立各縣(區(qū))出入境斷面，在2017年的基礎(chǔ)上增設(shè)了6個市級考核斷面。

3.2.3 水質(zhì)監(jiān)測與考核

市環(huán)保局負(fù)責(zé)縣(區(qū))界河流斷面水質(zhì)監(jiān)測工作，監(jiān)測頻次為每月1次。

地表水水質(zhì)監(jiān)測項(xiàng)目根據(jù)國家技術(shù)規(guī)范要求為基本項(xiàng)目24項(xiàng)，分別為：水溫、pH、溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)、總磷、總氮、氨氮、化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、六價鉻、陰離子表面活性劑、揮發(fā)酚、氰化物、硫化物、氟化物、銅、鋅、鉛、鎘、砷、硒、汞、石油類、糞大腸菌群。

國考斷面、省考斷面按國家環(huán)保部及省環(huán)保廳規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，市考斷面一律按《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)中的Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

每年第一季度環(huán)保局將相關(guān)監(jiān)測結(jié)果報送市生態(tài)文明辦，由市生態(tài)文明辦對數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，會同市財政局核定分配各縣(區(qū))水資源生態(tài)補(bǔ)償資金。

4 撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

4.1 守土有責(zé)，保護(hù)者受益

此次水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施范圍為撫州市內(nèi)所有主要河流，包括撫河、撫河主要支流、白塔河和烏江，所涉全市11個縣(區(qū))，以縣(區(qū))為單位計算補(bǔ)償數(shù)額。

踐行“保護(hù)者受益”的原則，以河流水質(zhì)為核心，以各縣(區(qū))交界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)，以水質(zhì)達(dá)國家地表水標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，以水質(zhì)監(jiān)測主要因子監(jiān)測情況具體打分測算各地應(yīng)得生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額，規(guī)范運(yùn)作，公開透明。

2018年實(shí)施辦法考核后，依得分高低進(jìn)行補(bǔ)償資金的分配，除個別縣有一個月出現(xiàn)劣V五類而未分配外，高分縣(區(qū))所得補(bǔ)償資金是低分縣(區(qū))的兩倍多，充分體現(xiàn)了保護(hù)者受益原則。

4.2 因地制宜，以水質(zhì)為重點(diǎn)

江西撫州是多雨地區(qū)，水量并不是問題，水質(zhì)才是關(guān)鍵。實(shí)施水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)是通過適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償促進(jìn)撫河流域水質(zhì)保護(hù)。因此，水量并未納入考核范圍。實(shí)踐中也有地方曾提出在補(bǔ)償辦法中考慮水資源基數(shù)以及水域面積作為水資源生態(tài)補(bǔ)償資金分配考核目標(biāo)的建議均未予以采納。在考核目標(biāo)上抓住水質(zhì)控制這一核心，意在使撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)突出。

4.3 縱橫對比，量化水質(zhì)保護(hù)成效

撫州市在按照《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法》(試行)和《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償水環(huán)境質(zhì)量考核辦法》(試行)中要求對各縣(區(qū))出境斷面水和出入境斷面水變化合格率進(jìn)行考核的基礎(chǔ)上，再對水質(zhì)具體情況進(jìn)行細(xì)化打分。通過縣(區(qū))之間水質(zhì)橫向?qū)Ρ?、和同一縣(區(qū))考核年與上年度水質(zhì)縱向?qū)Ρ?，力求科學(xué)準(zhǔn)確地反映各縣(區(qū))水質(zhì)差異和各縣(區(qū))在水質(zhì)管理工作上的成效。具體來說，主要比較了以下幾個指標(biāo)。

a.出境水質(zhì)與入境水質(zhì)比較。

b.當(dāng)年出境水質(zhì)與上年度同期出境水質(zhì)比較，通過這個比較可看出各縣(區(qū))水質(zhì)管理工作是進(jìn)步還是退步。

c.出境水質(zhì)與管理目標(biāo)水質(zhì)限值比較，撫州大部分區(qū)域都能達(dá)到國家Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)，有些地方能達(dá)到II類水標(biāo)準(zhǔn)，通過這一比較能反映當(dāng)?shù)厮c標(biāo)準(zhǔn)的距離，能讓水質(zhì)越好的地方得分越高。

5 撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償存在的主要問題

5.1 水資源生態(tài)補(bǔ)償資金來源及數(shù)量不足

《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》雖然規(guī)定了4種生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，試行第一年即2017年的資金來源只有市財政撥款和各縣(區(qū))籌集專項(xiàng)資金。一方面是資金來源窄，仍全部是政府撥款，尚未找到社會資金等其他渠道資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償方式；另一方面，2017年只有540萬元，資金量太小，在試行過程中各縣(區(qū))普遍認(rèn)為補(bǔ)償資金少，難以起到推動效應(yīng)。

5.2 水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)設(shè)立和取樣規(guī)范化程度欠缺

《撫州市水資源生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》中一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是河流出入境斷面的水質(zhì)監(jiān)測。在實(shí)施辦法施行前撫州市境內(nèi)已經(jīng)設(shè)有國家考核和省考核水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)，但這些監(jiān)測點(diǎn)并不都是在出入境，很多縣(區(qū))主要河流的出入境都沒有水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)，需要上、下游縣(區(qū))共同參與確定監(jiān)測點(diǎn)。目前，各縣(區(qū))水質(zhì)監(jiān)測取樣都是市環(huán)保局工作人員和縣(區(qū))環(huán)保局工作人員分別到監(jiān)測點(diǎn)取水，取水時間比較隨意，導(dǎo)致水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)可能失真。因此，建議有條件的地區(qū)可逐步建設(shè)水質(zhì)自動監(jiān)測站，以保證水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

6 結(jié) 語

生態(tài)補(bǔ)償制度在自然資源保護(hù)中的積極作用已經(jīng)逐步得到認(rèn)識。如何拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、科學(xué)分配補(bǔ)償資金、讓補(bǔ)償資金最高效地起到激勵作用等是各類生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計中共同面臨的問題。江西省撫州市借鑒國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際，在撫州市全境內(nèi)，以撫河流域?yàn)橹?，以出入境斷面為考核依?jù)，從出境水水質(zhì)合格率、出境水水質(zhì)變化情況2個方面計算得分，對各縣(區(qū))水質(zhì)保護(hù)工作進(jìn)行量化考核，并據(jù)此進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償資金分配，形成了一個旨在讓保護(hù)者受益的水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以期本文對撫州水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的介紹能有助于國內(nèi)水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯颗c實(shí)踐推進(jìn)。