菏澤市區(qū)域用水總量精準(zhǔn)管控的難點(diǎn)及對(duì)策

(菏澤市水資源管理委員會(huì)辦公室，山東 菏澤 274000)

國家提出要實(shí)行以用水總量控制管理為主要內(nèi)容的最嚴(yán)格水資源管理制度，從制度上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。實(shí)行區(qū)域用水總量精準(zhǔn)控制管理，對(duì)于解決好區(qū)域水資源供需矛盾，提升水資源的利用效率和承載能力，保障區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，改善生存和生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。

1 菏澤市近年來用水總量控制管理情況

菏澤市地處山東省西南部，處在魯、蘇、豫、皖4省的結(jié)合部，總面積12238.62km2，下轄2區(qū)7縣，分別是牡丹區(qū)、定陶區(qū)、曹縣、成武縣、單縣、巨野縣、鄆城縣、鄄城縣和東明縣。該市水資源主要由3部分組成：?當(dāng)?shù)亟涤晷纬傻漠?dāng)?shù)厮Y源，其中地表水6.21億m3，地下水16.7億m3，扣除重復(fù)計(jì)算量后總量為20.61億m3，折合人均當(dāng)?shù)厮Y源量僅為243m3，不足全國平均水平的1/8，低于山東省平均水平；?調(diào)引的黃河客水水源，山東省每年分配該市引黃水量指標(biāo)為9.31億m3；?通過南水北調(diào)工程?hào)|線可調(diào)引長江水0.75億m3。山東省下達(dá)菏澤市的年度用水總量指標(biāo)為24.75億m3，根據(jù)近年來的統(tǒng)計(jì)，年度區(qū)域用水總量已經(jīng)接近山東省下達(dá)的用水總量控制指標(biāo)上限，水資源供需矛盾十分突出。

自2011年中央《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度管理的意見》頒布實(shí)施以來，山東省菏澤市及所屬縣區(qū)深入貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，實(shí)行“三條紅線”管理，狠抓水資源論證、取水許可、水資源節(jié)約保護(hù)、水資源有償使用等方面工作，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度持續(xù)向縱深推進(jìn)，用水總量管理工作取得明顯成效。

a.政府主導(dǎo)，部門參與，以最嚴(yán)格水資源管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式。地方政府作為最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體，積極發(fā)揮政府部門的聯(lián)動(dòng)作用，形成工作合力，將落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手，切實(shí)做到以水定產(chǎn),以水定城,量水而行,促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

b.完善管理制度體系，從制度上堵塞工作漏洞。完善水資源管理體制機(jī)制，強(qiáng)化政府服務(wù)職能，不斷完善工作制度和工作流程，重點(diǎn)在取水論證許可、節(jié)約保護(hù)、有償使用、雨污分流等薄弱環(huán)節(jié)加大立法力度，健全了水資源管理法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)水資源管理的法治化和規(guī)范化。

c.量化考核，落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)水資源工作的重視和支持。

自2013年實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核以來，在菏澤市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過多部門多年不懈努力，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的配套制度逐步完善，各項(xiàng)管理的措施不斷得到落實(shí)和加強(qiáng)，用水總量持續(xù)增長的勢(shì)頭得以有效遏制。菏澤市2013—2017年用水總量分別為23.43億m3、22.85億m3、22.12億m3、22.91億m3、20.69億m3，用水總量一直控制在省下達(dá)的用水總量指標(biāo)24.75億m3以內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展基本不增加水的消耗，用水總量控制管理的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。

2 全市用水總量控制存在的問題及難點(diǎn)

2.1 社會(huì)對(duì)水資源緊缺形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，用水總量控制的參與意識(shí)薄弱

由于近年來未經(jīng)歷干旱年份，且目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用水仍靠大量開采深層地下水，新建的平原水庫大部分未正常啟用或遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)供水量，一定程度上掩蓋了菏澤市嚴(yán)重缺水的現(xiàn)實(shí)。不少群眾認(rèn)為該市引黃條件較好，水資源豐富，對(duì)該市極度缺水的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，甚至政府部門的有些外宣手冊(cè)上仍采用“水資源豐富”的不切實(shí)際描述。

2.2 用水總量管理未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，依法治水能力較弱

對(duì)各類、各行業(yè)用水實(shí)現(xiàn)有效管控是實(shí)現(xiàn)用水總量控制管理的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前部分地方政府和有關(guān)部門未深刻理解水資源保障、水生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的相互依存關(guān)系，部分地區(qū)還存在一些與最嚴(yán)格水資源管理不相協(xié)調(diào)、不相適應(yīng)的政策和文件規(guī)定，不同縣區(qū)、不同部門對(duì)推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的認(rèn)識(shí)不均衡，導(dǎo)致在管理制度落實(shí)、管理成效方面差別較大，用水總量管理未實(shí)現(xiàn)縱到底、橫到邊的全覆蓋。

2.3 水資源調(diào)配管理體系不健全，管控手段乏力

菏澤當(dāng)?shù)厮Y源嚴(yán)重短缺，且時(shí)空分布十分不均，引黃供水是該市的主要客水資源，是工業(yè)和城鎮(zhèn)供水的主要潛在供水水源，也是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)最具調(diào)蓄價(jià)值和橫向優(yōu)化配置的重要水源。目前引黃調(diào)水主要通過全市骨干河道及支流在縣區(qū)間調(diào)水，盡管全市的引黃用水總量指標(biāo)已經(jīng)分配給各個(gè)縣區(qū)，由于目前缺乏相應(yīng)的管理措施和工程措施，各縣區(qū)引黃用水指標(biāo)很難落實(shí)。引水河道上游的沿黃縣區(qū)擁有天然的用水優(yōu)勢(shì)，大水漫灌的現(xiàn)象目前仍普遍存在于東明、牡丹區(qū)、鄄城、鄆城等沿黃縣區(qū)，下游縣區(qū)用水困難，存在著大量旱時(shí)無水可用，不需灌溉時(shí)水才來的現(xiàn)象。特別是隨著菏澤市大量平原水庫的建成啟用，上下游縣區(qū)之間、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)行業(yè)之間爭水矛盾將更激烈。

2.4 區(qū)域用水水量計(jì)量設(shè)施及水價(jià)政策落后，各級(jí)政府及用水單位主動(dòng)節(jié)水的動(dòng)力不足

隨著全市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)，基本上非農(nóng)業(yè)用水都納入了管理，計(jì)量設(shè)施和日常管理相對(duì)規(guī)范。但占全市總用水量80%的農(nóng)業(yè)用水，除引黃灌區(qū)的引黃閘處(黃河河務(wù)部門計(jì)量出閘水量)和各主要引黃河道縣區(qū)分界斷面(市防辦計(jì)量縣區(qū)用水量)有計(jì)量設(shè)施外，各縣區(qū)內(nèi)部、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及用水戶均未有有效計(jì)量。同時(shí)目前的引黃水費(fèi)收取辦法未體現(xiàn)用水總量指標(biāo)的約束作用，超指標(biāo)用水未得到相應(yīng)處置、達(dá)到節(jié)約用水指標(biāo)未得到獎(jiǎng)勵(lì)，各級(jí)政府及用水戶主動(dòng)節(jié)水的意識(shí)不強(qiáng)、動(dòng)力不足。

2.5 農(nóng)業(yè)節(jié)水措施普及率不高，財(cái)政投入力度需進(jìn)一步加大

建立完善的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程體系是推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水最有效的途徑之一，在推進(jìn)水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)等環(huán)節(jié)中，由于財(cái)政資金不足，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉措施普及率不高，政府投入在農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)中的主體地位和主導(dǎo)作用未充分發(fā)揮。

2.6 管理隊(duì)伍及管理措施與當(dāng)前管理要求不相適應(yīng)，水資源管理能力需進(jìn)一步增強(qiáng)

隨著最嚴(yán)格水資源管理制度深入落實(shí)，水資源管理的業(yè)務(wù)內(nèi)容越來越多、管理精度要求越來越高，傳統(tǒng)的管理手段、管理隊(duì)伍人員數(shù)量和專業(yè)結(jié)構(gòu)與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的要求不相適應(yīng)。水資源管理隊(duì)伍普遍存在人員少、年齡偏大、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題；水資源管理方式落后，很多縣區(qū)仍靠管理人員親自到現(xiàn)場(chǎng)的方式開展日常監(jiān)督管理，與當(dāng)前管理對(duì)象點(diǎn)多面廣等實(shí)際情況極不適應(yīng)。

3 加強(qiáng)用水總量精準(zhǔn)控制管理的措施

近年來，菏澤市高度重視水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)工作，加大水資源管理保護(hù)投入，在水資源管理體制機(jī)制創(chuàng)新、制度措施落實(shí)等方面取得了一定成效，用水總量管理目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。但是，在推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度征程中，上述問題和困難的存在，將導(dǎo)致區(qū)域用水總量控制的管理基礎(chǔ)不牢，用水總量控制的成績不穩(wěn)。按照習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)代水利工作方針，推進(jìn)最嚴(yán)格水資源制度向縱深方面發(fā)展，必須實(shí)施用水總量精準(zhǔn)控制管理。

3.1 明確“紅線”控總量，相關(guān)規(guī)劃及用水項(xiàng)目建設(shè)要“量水而行”

逐級(jí)分解下達(dá)水資源管理控制目標(biāo)。?明確區(qū)域用水總量。根據(jù)山東省下達(dá)菏澤市的年度區(qū)域用水總量、各縣區(qū)的水資源條件、多年形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用水結(jié)構(gòu)特點(diǎn)等，明確了各縣區(qū)用水總量控制指標(biāo)及地表水、地下水、引黃客水等各類不同水源控制指標(biāo)，明確了區(qū)域用水總量上限；?明確行業(yè)用水總量。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃、各行業(yè)用水結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)，明確各行業(yè)用水總量控制指標(biāo)，作為指導(dǎo)一個(gè)時(shí)期區(qū)域水資源配置的約束性指標(biāo)，避免城鎮(zhèn)和工業(yè)用水無限制的侵占農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水；?嚴(yán)格執(zhí)行用水總量控制指標(biāo)。要求縣區(qū)有關(guān)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目用水要依據(jù)用水總量指標(biāo)“量水而行”，對(duì)于達(dá)到或超過用水總量上限的縣區(qū)，實(shí)行取水許可限批。

3.2 規(guī)范許可抓源頭，嚴(yán)格把好新增用水審批關(guān)

嚴(yán)把取用水合理性關(guān)口，不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的高耗能、高污染項(xiàng)目不批準(zhǔn)，不符合國家用水效率指標(biāo)的不批準(zhǔn)，無空余用水總量指標(biāo)來源的不批準(zhǔn)。僅2017年，菏澤市審批的16個(gè)建設(shè)項(xiàng)目、7個(gè)園區(qū)規(guī)劃中，在取水許可論證環(huán)節(jié)就核減不合理用水需求1436.27萬m3，總計(jì)核減水量相當(dāng)于1個(gè)中型水庫的蓄水量。

3.3 引導(dǎo)“計(jì)劃”促節(jié)水，加強(qiáng)用水過程監(jiān)督管理

計(jì)劃用水管理是取水許可審批后，對(duì)用水戶用水過程進(jìn)行監(jiān)督管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)對(duì)用水戶開展計(jì)劃用水管理的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，協(xié)助指導(dǎo)取水戶建立相應(yīng)的用水管理制度、節(jié)水管理機(jī)構(gòu)、科學(xué)地編報(bào)用水計(jì)劃；根據(jù)取水戶上報(bào)的用水計(jì)劃、生產(chǎn)計(jì)劃和行業(yè)用水定額等，從嚴(yán)核定年度及月份用水計(jì)劃；按照 “年計(jì)劃、月調(diào)度、季考核”的要求，全面實(shí)施計(jì)劃用水考核，超過用水計(jì)劃的月份，要及時(shí)提醒取水戶加強(qiáng)節(jié)水管理，季度超計(jì)劃的要依法采取累進(jìn)加價(jià)征收水資源稅(費(fèi))的措施，督促用水單位加強(qiáng)節(jié)水管理。

3.4 借力“稅改”促轉(zhuǎn)型，督促高耗水行業(yè)主動(dòng)開展節(jié)水改造升級(jí)

繼河北省實(shí)施水資源稅改革以后，山東省等9省市又被納入水資源稅改革試點(diǎn)。相較原來的水資源費(fèi)由水行政主管部門一家核定征收，水資源稅由水行政主管部門核定水量、稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收的方式，部門間約束監(jiān)督機(jī)制更強(qiáng)，取水戶違法后果更大，執(zhí)行力度顯著增強(qiáng)。自2017年12月1日菏澤市實(shí)施水資源稅改革以來，華潤(菏澤)電力公司對(duì)用水工藝進(jìn)行技改，主動(dòng)要求加大污水處理回用的比例，每年可節(jié)約水資源稅成本700余萬元，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)用水戶節(jié)水的效果十分顯著。

3.5 深化改革強(qiáng)管控，提升涉農(nóng)水資源管理能力

農(nóng)業(yè)用水是決定該市用水總量是否能達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵因素，但同時(shí)農(nóng)業(yè)又是保障民生、國家糧食安全的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。由于農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比低、效益整體較差，灌溉用水分散，無固定取水設(shè)施，大部分農(nóng)業(yè)用水很難納入許可審批和用水計(jì)量管理，是用水總量管理中最難控制的部分。為提升農(nóng)業(yè)水資源管理能力，應(yīng)從以下幾點(diǎn)著手改革。?要推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉取水許可制度的落實(shí)，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水權(quán)宜；?制定更加合理的水量調(diào)度方案、管理辦法和監(jiān)測(cè)計(jì)量手段，充分發(fā)揮工程措施和管理措施，確保全市引黃水資源的合理優(yōu)化配置；?加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，水價(jià)改革內(nèi)容要充分考慮用水總量控制的內(nèi)容，在分配的用水總量指標(biāo)內(nèi)的部分，執(zhí)行基本水價(jià)，超出用水總量指標(biāo)的部分收取超定額累進(jìn)加價(jià)，遏制不合理的用水需求；?加大節(jié)水灌溉工程建設(shè)投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。要按照中央《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》要求，充分發(fā)揮政府投入在水資源建設(shè)中的主體地位和主導(dǎo)作用，建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，不折不扣地落實(shí)好水利財(cái)政投入政策，切實(shí)增強(qiáng)水利事業(yè)自我發(fā)展能力，推動(dòng)全市水利事業(yè)盡快步入良性發(fā)展軌道。

3.6 抓好考核傳壓力，穩(wěn)步推進(jìn)用水總量指標(biāo)的落實(shí)

將年度考核方案作為指導(dǎo)一段時(shí)期督促工作的指導(dǎo)棒，按照考核的要求細(xì)化《最嚴(yán)格水資源管理制度考核實(shí)施方案》，對(duì)區(qū)域用水總量控制管理的相關(guān)制度建設(shè)和措施落實(shí)進(jìn)行量化賦分，更有利于指導(dǎo)督促具體工作的開展。組織水文部門做好全市各縣區(qū)用水總量控制指標(biāo)完成情況的數(shù)據(jù)測(cè)算工作，作為年度考核結(jié)果得分的重要依據(jù)；做好實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度年度考核成果的運(yùn)用，及時(shí)將縣區(qū)考核結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督；按照考核辦法的要求，經(jīng)政府同意后將考核結(jié)果提交干部管理部門，作為考察地方黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)績的重要參考內(nèi)容。

3.7 提高能力強(qiáng)管理，全面提升水資源管理基礎(chǔ)工作

充分利用各種媒體和各種宣傳形式，加強(qiáng)區(qū)域水情的宣傳教育，引導(dǎo)廣大人民群眾主動(dòng)參與節(jié)水、護(hù)水；加強(qiáng)水資源管理有關(guān)政策法規(guī)宣傳，增強(qiáng)全社會(huì)依法管水用水的意識(shí)。不斷加大執(zhí)法力度，依法查處違規(guī)審批、非法取水、不按要求取水等違法行為，確保用水總量控制指標(biāo)落到實(shí)處，真正發(fā)揮好水資源的“硬約束”作用。加快推進(jìn)信息技術(shù)科學(xué)最新成果應(yīng)用于水資源管理，借助信息化計(jì)量設(shè)施、遠(yuǎn)程在線監(jiān)測(cè)、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等手段，實(shí)現(xiàn)“讓信息多跑路，管理人員少跑腿”的在線管理模式，提升水資源管理信息化水平。推進(jìn)水資源行政管理體制改革，本著機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、人員配備與承擔(dān)的水資源管理任務(wù)量相一致的原則，合理配置水資源管理機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)各級(jí)水資源管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)水資源管理力量，以適應(yīng)日益繁重的水資源管理工作。加強(qiáng)管理人員的上崗培訓(xùn)和業(yè)務(wù)知識(shí)更新培訓(xùn)，在管理工作實(shí)踐中全面提升隊(duì)伍整體素質(zhì)和管理水平。