水利項(xiàng)目PPP模式合約選擇的政策建議

李云濤

(遼寧潤(rùn)中供水有限責(zé)任公司,遼寧 沈陽 110000)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的文件提出,要通過多渠道的籌資資金發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]。結(jié)合當(dāng)前國(guó)家在投資領(lǐng)域著力推廣PPP模式,同時(shí)PPP模式投資渠道的也表現(xiàn)出無以倫比的優(yōu)勢(shì),該模式必將在水利項(xiàng)目融資中發(fā)揮越來越重要的作用[2]。根據(jù)相關(guān)理論,不同的合約選擇會(huì)對(duì)PPP模式的效率和風(fēng)險(xiǎn)防控產(chǎn)生明顯影響。從國(guó)際視角總結(jié)PPP模式合約選擇的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),對(duì)探索我國(guó)水利項(xiàng)目在不同情況下最優(yōu)的PPP模式合約選擇選擇具有重要意義。

1 PPP模式合約選擇現(xiàn)狀

2015年4月,國(guó)家水利部、發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)的實(shí)施意見》。意見進(jìn)一步指出社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)的重要意義,明確要求重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)一律向社會(huì)資本開放。對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的新建水利工程項(xiàng)目,要建立健全社會(huì)資本與政府合作的機(jī)制,政府要鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種方式參與水利工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。在一系列政策的有效推動(dòng)下,水利項(xiàng)目PPP模式逐步在工程建設(shè)項(xiàng)目中得到落實(shí)。當(dāng)前我國(guó)水利項(xiàng)目PPP模式采用的合約形式主要是利潤(rùn)分成合約,也就是通過賦予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式,強(qiáng)化水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的政府與私人部門的合作,以達(dá)到提高PPP項(xiàng)目效益的目的。

根據(jù)水利項(xiàng)目的不同盈利性質(zhì),將水利項(xiàng)目劃分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)公益性和公益性三類[3]。就當(dāng)前情況而言,我國(guó)的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目大多采取利潤(rùn)分成合約,主要表現(xiàn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類的BOT模式。例如,在福建省福清供水項(xiàng)目中,福清市政府與中閩水務(wù)集團(tuán)簽署《合作框架協(xié)議書》聯(lián)合成立項(xiàng)目組,并按45%和55%的出資比例成立PPP項(xiàng)目公司。供水項(xiàng)目的主要收益來源是使用者付費(fèi)以及政府的政策性補(bǔ)貼,項(xiàng)目收益按照雙方的投資比例分配。項(xiàng)目公司以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式獲得50年的經(jīng)營(yíng)權(quán),期滿后項(xiàng)目所有權(quán)歸福清市政府。

我國(guó)的公益性水利項(xiàng)目一般由政府單獨(dú)投資建設(shè),主要采用外包類的拆分模式,也就是項(xiàng)目的水利設(shè)施建設(shè)與維護(hù)是相互分離[4]。例如,我國(guó)的大多數(shù)農(nóng)村水利建設(shè)工程,其工程建設(shè)單獨(dú)招標(biāo),而專設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)工程維護(hù)。究其原因,公益性水利項(xiàng)目主要是政府投資,具有顯著的非營(yíng)利性特征,很難運(yùn)用PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本。目前,有些地方政府通過將項(xiàng)目附近的土地贈(zèng)與企業(yè),以改善本地的投資環(huán)境?？傊?我國(guó)的公益性水利項(xiàng)目PPP模式的合約類型主要是成本加合約的拆分模式,尚有進(jìn)一步的改進(jìn)的空間。

2 PPP模式合約選擇的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 英國(guó)PPP模式的合約選擇

實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)資金的最大價(jià)值是英國(guó)PPP模式秉承的核心理念?；谶@一理念,英國(guó)PPP主要采取PFI模式,也就是政府通過招標(biāo)建設(shè)大型水利項(xiàng)目,由獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng),在特許期限結(jié)束后,項(xiàng)目所有權(quán)歸政府所有。

PFI模式屬于外包類捆綁模式,適用于成本加合約,但是與成本加合約并不完全相同。在這種模式下,私人企業(yè)不僅可以通過政府的項(xiàng)目支付獲得收益,還可以通過自營(yíng)獲得收入。此外,在這一模式下,私人企業(yè)主要承擔(dān)的是需求風(fēng)險(xiǎn),而項(xiàng)目的最終所有權(quán)歸政府所有[5]。

2.2 香港PPP模式的合約選擇

我國(guó)香港地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式較為成熟,早在上世紀(jì)九十年代就開始在大型水利項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中運(yùn)作PPP模式,具有豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。香港的PPP模式通常通過政府的某個(gè)主要公共部門購買的形式進(jìn)行招標(biāo),然后和中標(biāo)的私營(yíng)企業(yè)共同組建專門的項(xiàng)目公司,負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的全過程運(yùn)作,在10～30年的特許合同期滿之后進(jìn)行項(xiàng)目移交[6]。

從香港政府的PPP運(yùn)營(yíng)模式來看,其主要采取基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的BOT捆綁模式,為利潤(rùn)分成的合約類型,也就是通過政府與私人企業(yè)共同出資進(jìn)行水利工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),以發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),并按照比例分配收益。

為了鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)積極參與水利項(xiàng)目PPP模式,香港政府制定了一系列的政策措施：一是要進(jìn)行項(xiàng)目的前期調(diào)研和評(píng)估,保證項(xiàng)目利益的合理分配；二是加強(qiáng)項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)安排,PPP模式中所涉及的政府財(cái)政支持,必須有政府的相關(guān)管理部門批準(zhǔn)；三是由政府機(jī)構(gòu)人員和相關(guān)專家組成監(jiān)督小組,負(fù)責(zé)對(duì)水利工程PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督,確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量[7]。

2.3 澳大利亞水務(wù)PPP模式的合約選擇

澳大利亞水利工程的PPP模式為典型的外包類捆綁模式,屬于成本加成合約的合約類型性,也就是政府對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)進(jìn)行購買,并支付相關(guān)費(fèi)用。例如,澳大利亞水務(wù)局和泰晤士水務(wù)集團(tuán)簽署合作協(xié)議,共同組建聯(lián)合水務(wù)公司,通過BOOT模式為巴特瑞特市及周邊居民點(diǎn)提供生活用水服務(wù),合同期限為25年。在收益分配方面,泰晤士水務(wù)集團(tuán)作為私營(yíng)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)供水設(shè)備的采購、安裝、運(yùn)營(yíng)和管理,在這種合作模式下,政府主要購買的是泰晤士水務(wù)集團(tuán)的供水服務(wù),而并非是固定資產(chǎn),因此該私營(yíng)公司的主要收益來源于合作方支付的服務(wù)年費(fèi)。在雙方的合同期滿之后,聯(lián)合水務(wù)公司會(huì)將供水系統(tǒng)及相關(guān)設(shè)備的所有權(quán)移交給水務(wù)局。在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面,水務(wù)局和泰晤士水務(wù)集團(tuán)共同承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)。其中泰晤士水務(wù)集團(tuán)必須按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)供水,如果水質(zhì)不達(dá)標(biāo),必須支付巨額罰款。因此,私營(yíng)機(jī)構(gòu)往往會(huì)盡最大努力,在合約期內(nèi)提供良好的服務(wù)。

2.4 PPP模式合約選擇的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)啟示

PPP模式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)較早,經(jīng)過多年發(fā)展形成了穩(wěn)定的模式,其中有益經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)在水利建設(shè)領(lǐng)域推行PPP模式時(shí)進(jìn)行借鑒。具體而言,水利項(xiàng)目PPP模式合約選擇的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以帶給我們?nèi)缦聠⑹尽?/p>

第一、按照水利項(xiàng)目的不同類別選擇合約類型,有助于PPP模式最大價(jià)值的發(fā)揮,提高水利項(xiàng)目本身的效率。一般來說,經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)公益性水利PPP項(xiàng)目適合利潤(rùn)分成合約的捆綁模式,在西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般會(huì)采用基于特許經(jīng)營(yíng)的BOT模式；公益性水利PPP項(xiàng)目適合采用成本加成合約的捆綁模式。第二、發(fā)展水利項(xiàng)目PPP模式需必要的法律保障,不僅需要確定水利項(xiàng)目PPP模式的法律地位,還要構(gòu)建完善的PPP模式運(yùn)行規(guī)章制度,特別是消除保證金、保險(xiǎn)、項(xiàng)目審批等領(lǐng)域不利于PPP模式發(fā)展的相關(guān)規(guī)定。第三、合作雙方要遵守契約,完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP模式的一個(gè)主要優(yōu)勢(shì)在于發(fā)揮資源的天然優(yōu)勢(shì),使最有風(fēng)險(xiǎn)控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。在水利項(xiàng)目PPP模式下,私營(yíng)企業(yè)應(yīng)該更多的承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn),而政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)政治、政策和法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)[8]。第四、保障收益。建立合理的報(bào)酬機(jī)制。合理的回報(bào)是刺激私人部門參與水利PPP項(xiàng)目的原動(dòng)力。在公益性PPP項(xiàng)目中,政府不僅要對(duì)私人部門的成本進(jìn)行補(bǔ)償,還要建立風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬機(jī)制,刺激私人部門的參與積極性。

3 我國(guó)水利項(xiàng)目PPP模式合約選擇的政策建議

在推進(jìn)水利項(xiàng)目PPP模式的過程中,合約選擇起到了至關(guān)重要的作用?；谖覈?guó)水利項(xiàng)目PPP模式的發(fā)展和現(xiàn)狀,結(jié)合相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),提出如下幾方面的建議。

3.1 為水利項(xiàng)目PPP合約營(yíng)造良好的政策環(huán)境

政策壁壘是推進(jìn)水利項(xiàng)目PPP模式的重要障礙,各地方政府要重視水利項(xiàng)目PPP模式的重大意義,加大水利項(xiàng)目的改革力度,打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來的市場(chǎng)壁壘,不斷降低水利市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻,促進(jìn)政府與社會(huì)資本的合作[9]。另一方面,要依法加強(qiáng)監(jiān)督,保證水利項(xiàng)目PPP模式的健康發(fā)展。例如,在水利項(xiàng)目PPP模式合作過程中,可以邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的法律專家全程參與,確保水利項(xiàng)目決策與實(shí)施過程的合法性和規(guī)范性。

3.2 合理選擇合作伙伴和合約類型

水利項(xiàng)目PPP合作具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn),政府在選擇合作伙伴時(shí)要注重其綜合能力和專業(yè)能力,積極引入具有良好信譽(yù)和專業(yè)能力的私營(yíng)企業(yè)參與水利項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。由于水利項(xiàng)目在公益屬性上的差異,同時(shí)不同公益屬性的水利項(xiàng)目其外部性影響也不盡相同,PPP項(xiàng)目的合約類型選擇就顯得極為重要。政府應(yīng)該基于實(shí)際情況選擇收益最大、風(fēng)險(xiǎn)最小、社會(huì)效益最顯著的合約類型。

3.3 建立科學(xué)、合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

在水利PPP項(xiàng)目的合約制定中,構(gòu)建科學(xué)合理的回報(bào)機(jī)制,可以增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力,可以保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。對(duì)用戶付費(fèi)、政府監(jiān)管的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)將合作企業(yè)的合理收益和發(fā)展成本納入計(jì)價(jià)范圍,構(gòu)建合理的定價(jià)機(jī)制；對(duì)收費(fèi)不能覆蓋項(xiàng)目成本和收益的準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目,可以通過政府購買服務(wù)的方式提供補(bǔ)貼,保證合作方的收益?？傊?只有保證合作方的合理回報(bào),企業(yè)才愿意和政府合作,承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任[10]。

3.4 強(qiáng)化人才交流、重視宣傳引導(dǎo)

由于PPP模式在我國(guó)尚處于迅速發(fā)展壯大階段,同時(shí)該模式的專業(yè)化程度較高,高層次人才匱乏就成為制約PPP模式發(fā)展的重要瓶頸因素。因此,不僅要加大PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)力度,還要加強(qiáng)與國(guó)外優(yōu)秀PPP專業(yè)人才的交流,才能保證水利項(xiàng)目PPP模式的迅速推廣。此外,要加強(qiáng)水利項(xiàng)目PPP模式的宣傳引導(dǎo)工作：一是在各級(jí)政府的水利部門和發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布國(guó)家促進(jìn)水利項(xiàng)目PPP模式發(fā)展的政策和項(xiàng)目信息,積極做好政策解讀和咨詢服務(wù)；二是通過各種媒體,特別是網(wǎng)絡(luò)新媒體加大宣傳力度,鼓勵(lì)社會(huì)公眾和媒體參與水利PPP項(xiàng)目的監(jiān)督；三是組織相關(guān)人員的PPP模式培訓(xùn),通過相關(guān)知識(shí)和典型案例的學(xué)習(xí),發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用。

4 結(jié)語

PPP模式是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府和私營(yíng)部門合作提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的協(xié)作關(guān)系。隨著我國(guó)水利工程建設(shè)力度的不斷加大,政府部門僅憑一己之力已經(jīng)難以滿足水利建設(shè)的發(fā)展需求。在這一背景下,PPP模式必將成為拓展水利項(xiàng)目融資渠道的重要手段。因此,在水利工程建設(shè)領(lǐng)域,政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用,通過與民間資本的廣泛合作,不斷提高水利項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)效率,促進(jìn)我國(guó)水利事業(yè)的快速、健康發(fā)展。

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