陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)保護(hù)有關(guān)問題探討

宋志林，魏永斌

（1.陜西省渭河綜合治理辦公室，陜西 西安 710004；2.陜西省江河水庫管理局，陜西 西安 710016）

渭河是黃河的最大支流，是中華文明的主要發(fā)祥地之一。渭河干流全長818 km，在陜境內(nèi)512 km，灌溉了1400多萬畝良田，養(yǎng)育了全省64%的人口，承載著全省65%的生產(chǎn)總值，是陜西人民的“母親河”[1]?！笆濉逼陂g舉全省之力啟動實(shí)施了渭河綜合整治，先后籌集資金215億元，統(tǒng)籌實(shí)施了堤防建設(shè)、灘面治理、水量調(diào)度、綠化治污等一系列重大工程，從根本上改變了渭河的面貌，基本實(shí)現(xiàn)了“洪暢、堤固、水清、岸綠、景美”的目標(biāo)[2]。2016年初，在渭河綜合整治的基礎(chǔ)上，省政府專題研究了“十三五”渭河綜合治理工作，決定沿渭河兩側(cè)劃定一定區(qū)域，設(shè)立渭河生態(tài)區(qū)。重構(gòu)生態(tài)自愈機(jī)制，彰顯流域文化，發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》，結(jié)合渭河綜合整治實(shí)際，分析生態(tài)區(qū)存在問題，提出了渭河生態(tài)保護(hù)措施和規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制，對渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)工作具有一定的指導(dǎo)意義。

1 總體布局及任務(wù)目標(biāo)

開展渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)，構(gòu)建關(guān)中腹地帶狀水生態(tài)區(qū)，形成涵養(yǎng)水源、改善氣候、削減霧霾的“綠肺”，這是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記視察陜西時，作出“加強(qiáng)以渭河、漢江、丹江綜合治理為重點(diǎn)的重大生態(tài)工程建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”重要指示的具體行動。渭河生態(tài)區(qū)范圍縱向西起陜甘省界、東至潼關(guān)渭河入黃口，橫向邊界沿兩岸堤防向外側(cè)按城市核心區(qū)200 m、城區(qū)段1000 m、農(nóng)村段1500 m控制，規(guī)劃總面積約1000 km2。

渭河生態(tài)區(qū)以“一河、兩堤、兩帶、六區(qū)”為總體布局，統(tǒng)籌兼顧左右岸、上下游關(guān)系，實(shí)施灘面整治、河道疏浚、水污染治理、生態(tài)修復(fù)及濕地建設(shè)、水量保障、水生物保護(hù)、河湖連通、綜合開發(fā)利用、管理設(shè)施等工程項(xiàng)目[2]。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，以系統(tǒng)化思維推進(jìn)山水林田湖草一體化治理與保護(hù)，重點(diǎn)實(shí)施10大生態(tài)建設(shè)工程和4大開發(fā)利用項(xiàng)目。生態(tài)建設(shè)工程包括河道疏浚、蓄滯利用、河灘地整治、退耕還濕地、水污染監(jiān)測斷面及生態(tài)治污濕地、生態(tài)水量保障監(jiān)測斷面、文化水面景觀、水生物保護(hù)增殖放流棲息地建設(shè)共計320處45萬畝，以及健全信息化體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；開發(fā)利用項(xiàng)目包括生態(tài)農(nóng)業(yè)休閑觀光、濱水休閑游憩、濱水綜合產(chǎn)業(yè)、綜合集散服務(wù)中心共計183處47萬畝。規(guī)劃估算總投資約189億元。推進(jìn)沿河地區(qū)在特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域加快發(fā)展，形成流域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)渭河“生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、歷史文化相連、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完備”的特色生態(tài)區(qū)目標(biāo)。

2 建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題

自2015年7月22日，渭河綜合整治主體建成投運(yùn)暨續(xù)建工程啟動以來，按照一張藍(lán)圖干到底的要求，加緊推進(jìn)渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)與管理各項(xiàng)工作。一是以生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)啟動實(shí)施了一批生態(tài)濕地景觀工程，完成了灘面整治和水景觀建設(shè)24萬畝；二是加快推進(jìn)渭河生態(tài)區(qū)管理機(jī)構(gòu)組建和制度建設(shè)，省渭河生態(tài)區(qū)管理委員會已經(jīng)成，省渭河生態(tài)區(qū)管理局組建完成，各市區(qū)正在加緊組建建設(shè)管理機(jī)構(gòu)；三是完善實(shí)施渭河生態(tài)水量調(diào)度，加強(qiáng)寶雞峽水庫和馮家山水庫工程聯(lián)合調(diào)度，建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，寶雞峽渠首開閘放水，保證了渭河干流寶雞段不少于5 m3/s的生態(tài)流量[3]；四是繼續(xù)實(shí)施渭河水變清新三年行動，力爭到2017年底渭河水污染問題得到有效改善；五是渭河第一座一級集散中心建成即將投用，成為渭河有一個新的地標(biāo)性建筑，為生態(tài)區(qū)管理、展示和宣傳渭河文化及治理成效創(chuàng)建了新平臺，也為公眾休閑健身觀光開辟了又一處休憩場所。

當(dāng)然，在渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)推進(jìn)過程中，還存在一些問題。第一，生態(tài)區(qū)建設(shè)詳規(guī)審批進(jìn)度緩慢。2016年9月底省發(fā)改委、省水利廳印發(fā)《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》時明確要求，各地區(qū)抓緊制定轄區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，而且2017年渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書將詳規(guī)編制作為一項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行了安排，至今各市（區(qū)）詳規(guī)尚未批復(fù)。第二，灘面生態(tài)修復(fù)不平衡、不充分。除個別市（區(qū)）統(tǒng)籌上下游、左右岸、城市段與農(nóng)村段同步推進(jìn)外，其余各地的生態(tài)修復(fù)治理進(jìn)度主要集中在城市段，農(nóng)村段治理進(jìn)度緩慢。第三，融資創(chuàng)新力度不夠。各地在資金籌措方面仍然停留在省及地方財政投入上，沒有利用好社會資金和金融資本。第四，生態(tài)區(qū)建設(shè)行為亟待規(guī)范。沿渭河兩岸以農(nóng)家樂、房地產(chǎn)等為主的各類違規(guī)建設(shè)行為蜂擁而至。未批先建、隨意開發(fā)的現(xiàn)象比較突出，甚至個別建設(shè)緊鄰或占壓堤防而建，危及渭河安瀾。進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)區(qū)建設(shè)行為刻不容緩。

3 渭河生態(tài)區(qū)保護(hù)工作思考

3.1 項(xiàng)目準(zhǔn)入

渭河生態(tài)區(qū)涉及多個行業(yè)和市（區(qū)）、縣（市、區(qū)），開展保護(hù)工作難度非常大，涉及問題復(fù)雜，沒有現(xiàn)成的技術(shù)規(guī)范和已成管理經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。需要積極研究生態(tài)保護(hù)對各個行業(yè)的要求，超前介入管理，促進(jìn)規(guī)范有序、合理有度進(jìn)行建設(shè)開發(fā)。首先相關(guān)市（區(qū)）要積極融合其他行業(yè)建設(shè)規(guī)劃，完成詳細(xì)規(guī)劃的編制審批；其次要注重建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的編制審查，完善相關(guān)工作程序；第三要加強(qiáng)生態(tài)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度研究，分級負(fù)責(zé)、提前約束，嚴(yán)格把控生態(tài)區(qū)各類建設(shè)行為不偏離總規(guī)要求。

3.2 土地利用

初步統(tǒng)計，渭河生態(tài)區(qū)約有耕地80多萬畝，其中河灘內(nèi)有30多萬畝。生態(tài)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目盡管屬于生態(tài)、綠色工程，但是不可避免涉及占用土地甚至耕地情況，在這種情況下，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家土地利用法律法規(guī)，做到合法合規(guī)用地。

3.3 水質(zhì)監(jiān)控

據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過綜合治理，入渭排污口減少了60%以上。近年來，下功夫鐵腕治污，加大沿渭排污口關(guān)停力度，加快建設(shè)垃圾和污水處理廠，堅持寶雞峽渠首向下游補(bǔ)充生態(tài)流量，渭河水質(zhì)得到明顯改善。渭河干流楊凌以上段保持Ⅲ類水質(zhì)，楊凌以下全段基本達(dá)到Ⅳ類水質(zhì)，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)基本變清。但與生態(tài)建設(shè)目標(biāo)尚有差距，尤其是入渭支流治理尚未完全開展，支流上、中游亂排亂放現(xiàn)象仍較嚴(yán)重，治理難度加大[4]。

3.4 現(xiàn)有林地、濕地

渭河生態(tài)區(qū)現(xiàn)有國家級濕地2個，還有多個省級濕地，要加大保護(hù)力度，必須嚴(yán)格遵守濕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，也可將一些生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目依靠現(xiàn)有濕地而建，不僅可以擴(kuò)大濕地保護(hù)成效，更能發(fā)揮生態(tài)修復(fù)效益。渭河生態(tài)區(qū)有林地5萬多畝，生態(tài)建設(shè)不能擅自改變林地使用性質(zhì)和用途，盡可能做好保護(hù)工作，必須使用林地時，應(yīng)辦理有關(guān)使用手續(xù)。

3.5 交通管理

渭河生態(tài)區(qū)除原有各類交通道路外，新建渭河堤防防汛交通道路630 km，主要承擔(dān)防汛搶險交通，兼顧旅游觀光功能，為社會提供了良好的交通條件，逐漸成為兩條橫貫陜西東西的河流觀光交通通道。但承擔(dān)管理職能的水利部門不能承擔(dān)交通管理職責(zé)，存在安全隱患，理順堤頂?shù)缆方煌ü芾眢w制迫在眉睫。

4 對渭河生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃實(shí)施的幾點(diǎn)建議

以一條河為依托，做如此大面積的生態(tài)區(qū)建設(shè)在全國是一個新課題，按照保護(hù)修復(fù)為主的原則，建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)入應(yīng)慎之又慎。在查找國外河流治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合渭河生態(tài)區(qū)實(shí)際，綜合分析，提出以下建議：

4.1 加強(qiáng)基礎(chǔ)保障

一是各級政府要繼續(xù)加大對渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)的支持力度，各項(xiàng)支持和優(yōu)惠政策維持不變，維持穩(wěn)定的財政投入，搭建渭河生態(tài)保護(hù)融資平臺，采用政府購買服務(wù)等方式吸引社會資本投入；二是各級、各行業(yè)涉及渭河生態(tài)區(qū)的公益類項(xiàng)目要融合實(shí)施，保證總體規(guī)劃的順利實(shí)施；三是加快渭河生態(tài)區(qū)管理的立法工作，充分利用河長制平臺，建立政府和社會公眾參與相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行透明化管理，規(guī)范各類建設(shè)行為。

4.2 生態(tài)產(chǎn)品輸出

渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)，是為社會公眾提供一個各種綠色產(chǎn)業(yè)匯集、社會公眾得到美好享受、自然資源得到健康保護(hù)的高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品，既要有各類行業(yè)差異性發(fā)展，又能體現(xiàn)區(qū)域多樣性特色，尤其在建設(shè)過程中應(yīng)處理好各方面關(guān)系。一是處理好建設(shè)與用地的關(guān)系，嚴(yán)格履行用地報批程序，把耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地理念落實(shí)到項(xiàng)目選址、布局、工程設(shè)計、建設(shè)施工等各個環(huán)節(jié)，合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)用地規(guī)模，盡量不占或少占耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。二是處理好建設(shè)與林地、濕地的關(guān)系，開發(fā)利用項(xiàng)目應(yīng)充分調(diào)查了解擬建地區(qū)野生動植物、濕地、林地和生物多樣性保護(hù)管理基礎(chǔ)情況，做好開發(fā)利用與自然資源保護(hù)協(xié)調(diào)推進(jìn)。三是處理好農(nóng)業(yè)與生態(tài)修復(fù)的關(guān)系。強(qiáng)化生態(tài)區(qū)土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，探索生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制，打造生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌，減少農(nóng)業(yè)種植污染[5]。有條件的地方可以探索退耕還河、還草機(jī)制，將水域岸線等水生態(tài)空間的劃定與縣域主體功能區(qū)規(guī)劃銜接起來，作為“三區(qū)三線”空間格局的組成部分保護(hù)管控。

4.3 大數(shù)據(jù)管理體系

摸清渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀，建立地理信息數(shù)據(jù)庫平臺，采集生態(tài)空間數(shù)據(jù)，強(qiáng)化生態(tài)區(qū)與土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、自然資源保護(hù)等規(guī)劃的銜接和空間管理，實(shí)現(xiàn)渭河生態(tài)區(qū)管理“一張圖”。利用大數(shù)據(jù)平臺將各類信息整合，以智能化、智慧化應(yīng)用為核心，面向行政決策、行業(yè)應(yīng)用、公眾服務(wù)，全面承載各類信息資源與應(yīng)用，支撐渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)保護(hù)現(xiàn)代化[4,6]。

4.4 踐行協(xié)同治水

渭河生態(tài)區(qū)位于關(guān)中腹地，建設(shè)與保護(hù)責(zé)任重大，牽涉水利、國土、環(huán)保、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、交通等眾多部門，內(nèi)容豐富、涉及面廣、利益相關(guān)方眾多，需要省級有關(guān)部門和涉及市（區(qū)）、縣（市、區(qū)）政府的共同努力，建立相應(yīng)的政策法規(guī)、體制機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)等，探索實(shí)施部門協(xié)作、區(qū)域合作的管理新模式。

5 結(jié)語

開展渭河生態(tài)區(qū)規(guī)劃與建設(shè)是貫徹落實(shí)黨中央、習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)論述的系列重大工程之一。經(jīng)過“十二五”的綜合整治，渭河生態(tài)環(huán)境有了很大提升，但仍存在項(xiàng)目審批、融資及施工管理等方面的問題。渭河生態(tài)區(qū)縱深治理仍有很大提升空間，需要在生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施、強(qiáng)化基礎(chǔ)保障、建立大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、各部門各區(qū)域協(xié)同治水等方面開展工作。河流生態(tài)建設(shè)與綠色生態(tài)產(chǎn)品輸出的完美結(jié)合，進(jìn)一步探索生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制、打造生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌等創(chuàng)新性前瞻性的建設(shè)理念與模式將會為陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)保護(hù)工作增添亮點(diǎn)。

[1]陜西省水利廳.2016年陜西省水利統(tǒng)計年鑒，2017年.

[2]陜西省水利廳.渭河流域綜合規(guī)劃，2014年.

[3]水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局編.跨流域調(diào)水與區(qū)域水資源置[M].北京：中國水利水電出版，2012年.

[4]汪雅梅，劉鐵龍，李曉春.渭河生態(tài)調(diào)度補(bǔ)償機(jī)制探討[J].陜西水利，2017.

[5]張洪波，顧磊，陳克宇，俞奇駿.渭河生態(tài)水文聯(lián)系變異分區(qū)研究[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)（自然科學(xué)版），2016,44（6）.

[6]狄嘯，魚曉利.陜西省渭河流域水生態(tài)文明建設(shè)探討[J].陜西水利，2017（1）.