體育強(qiáng)國背景下體育法治發(fā)展的問題及路徑選擇研究

王輝

摘要：文章采用文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法等方法，在體育強(qiáng)國背景下，強(qiáng)調(diào)體育法治建設(shè)的必要性，分析體育法治發(fā)展的問題，包括公共體育服務(wù)的立法、體育社會組織改革發(fā)展和管理的立法、青少年學(xué)校體育的立法、體育活動與賽事監(jiān)管的立法、運(yùn)動員權(quán)益保障的立法、體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)問題的立法等問題。提出提升體育法治發(fā)展的路徑，包括提升體育行政部門法治能力、推進(jìn)體育社團(tuán)組織實(shí)體的規(guī)范治理、拓寬體育案件裁決的司法體系、構(gòu)建專門體育仲裁的機(jī)構(gòu)模式、爭奪體育法學(xué)領(lǐng)域的話語權(quán)等。旨在為體育法治建設(shè)，以及體育事業(yè)改革與發(fā)展提供理論建議，助力“健康中國”與“小康中國”戰(zhàn)略實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：體育法治 發(fā)展 問題 路徑選擇

1前言

體育強(qiáng)國是我國體育發(fā)展的過去與現(xiàn)在定性比較的概念，建設(shè)體育強(qiáng)國就是要全面增強(qiáng)我國體育的綜合實(shí)力、發(fā)展水平與社會影響力，使之達(dá)到體育現(xiàn)代化的更高水平，而體育法治建設(shè)既是建設(shè)體育強(qiáng)國的基本內(nèi)容，又是建設(shè)體育強(qiáng)國的重要保障。當(dāng)前，我國處于改革發(fā)展的攻堅期和深水區(qū)，現(xiàn)代治理與法治建設(shè)成為了重點(diǎn)內(nèi)容。從黨的十八大以來到黨的十八屆四中全會把“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”作為全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，體現(xiàn)出了依法治國的重要性與迫切性。體育法治如何在小康體育建成中展現(xiàn)價值，并非只是這樣的邏輯推演，而是需要實(shí)實(shí)在在地面對諸多困難和挑戰(zhàn)。

2現(xiàn)階段體育法治建設(shè)的必要性

“十三五”屬于體育事業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，是實(shí)現(xiàn)小康社會的重要節(jié)點(diǎn)，而體育法治是新時期體育事業(yè)發(fā)展的重要保障。那么，隨著新周期《全民健身計劃》《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的出臺，體育法治建設(shè)的高度顯然提升，已將依法治體更加突出地作為獨(dú)立的指導(dǎo)原則?？v觀我國體育改革的發(fā)展歷程，體育法治的建設(shè)工作一直處于滯后狀態(tài)，面臨困境與挑戰(zhàn)。在實(shí)際體育工作中，體育者善于參與、組織、策劃活動賽事，但是不善于謀劃、規(guī)劃體育長期發(fā)展，自然顯現(xiàn)出法治亂象，而體育行業(yè)處于狹隘的組織壟斷狀態(tài)。因此我們需要明白，其一，全民健康離不開體育，健康體育離不開法治；其二，體育行業(yè)發(fā)展靠規(guī)范，規(guī)范的源頭在法治；其三，小康社會和小康體育應(yīng)該是相輔相成，體育法治則擔(dān)當(dāng)重任。那么，從近年來政策法規(guī)相關(guān)文件的制定到頒布，頒布到修改調(diào)整，法律程序已是常規(guī)動作。如今《體育法》頒布已有20多年，關(guān)注的問題越來越多、責(zé)任越來越大，其目的是為了規(guī)范體育行業(yè)。繼2010年后，2017年總局成立了《體育法》研究小組，并將體育法的修改列為了常規(guī)工作，國務(wù)院也在多年的年度立法計劃中，將修改《體育法》列人修法調(diào)研的一檔內(nèi)容。隨著修改《體育法》工作的逐步推進(jìn)，總局政策法規(guī)司的相關(guān)工作開始突破研究層面，但是，相對修改法律需要的程序化規(guī)范，還存在距離。所以，體育相關(guān)部門和司法機(jī)構(gòu)共同治理體育法治建設(shè)工作，對于現(xiàn)階段體育法治建設(shè)是有必要的。

3體育法治發(fā)展的問題分析

自2011年以來，立法已經(jīng)成為建設(shè)中國特色社會主義法治體系成為工作重點(diǎn)，而立法的主要任務(wù)是完善法律體系，并積極發(fā)揮它的引領(lǐng)和監(jiān)督作用。體育法治在這樣的大背景之下還存在較多空缺。那么，在完善體育立法的同時進(jìn)一步健全，修法的過程中不斷清理廢止無效法，而目前體育法治建設(shè)過程中的體育立法主要存在6個方面內(nèi)容。

3.1公共體育服務(wù)的立法問題

公共體育服務(wù)屬于群眾體育發(fā)展的保護(hù)傘，它是保障群眾體育可持續(xù)發(fā)展的職能所在，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型變化，公共體育服務(wù)與群眾日益需求存在矛盾，而公共體育服務(wù)立法日趨重要。如《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2016年全國人大常委會又開始審議的《公共文化服務(wù)保障法（草案）》都強(qiáng)調(diào)了公共體育服務(wù)的重要性。而從《公共文化服務(wù)保障法》的審議內(nèi)容分析，公共體育服務(wù)需求與供給立法方面應(yīng)該要做到配套性與操作性立法相結(jié)合，并且專門針對公共體育服務(wù)進(jìn)行專門立法，因此，公共體育服務(wù)的立法還需進(jìn)一步具體化、分類化、實(shí)效化，以保障人民群眾享受體育活動的基本權(quán)益。

3.2體育社會組織改革發(fā)展和管理的立法問題

在十八屆二、三中全會提出社會組織改革的任務(wù)和時間期限之后，于2015年7月，國辦印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。而“十三五”期間，體育社會組織作為龐大的系統(tǒng)組織，其改革將會更大程度和范圍展開，這也是大勢所趨，那么，就要求相應(yīng)的立法工作必須跟得上。為此，總局必須盡早拿出體育社會組織改革發(fā)展的宏觀與微觀方案，務(wù)實(shí)頂層設(shè)計，從中華體育總會與中國奧委會著重入手，并拿出整體性、系統(tǒng)性、具體性的改革建議。同時，根據(jù)國家法治發(fā)展的總體方案，以及相關(guān)立法法，一步一步對體育社團(tuán)、體育民辦非企業(yè)單位、基層草根社會體育組織等進(jìn)行行業(yè)規(guī)范，并制定出長期發(fā)展方案。所以，體育社會組織改革發(fā)展與管理的立法工作關(guān)系，整個體育行業(yè)的有序發(fā)展，目前問題比較突出，有待進(jìn)一步深究與討論。

3.3青少年學(xué)校體育的立法問題

近年來，為掌握與解決青少年體質(zhì)下降和學(xué)校體育下滑問題，國家頒布了——系列規(guī)范性文件，其中包括國務(wù)院及相關(guān)部委的規(guī)章和規(guī)范性文件，如2007年的《黨中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》、2012年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的若干意見》、2016年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》等。從以上文件的頒布與出臺可以看出，認(rèn)識上與措施上已經(jīng)形成系統(tǒng)，那么，配套的制度、措施、執(zhí)行手段就需要進(jìn)一步與立法規(guī)范性相結(jié)合，所以，青少年學(xué)校體育問題的當(dāng)務(wù)之急就是立法問題，并考慮責(zé)任風(fēng)險、責(zé)任權(quán)益等問題。

3.4體育活動與賽事監(jiān)管的立法問題

隨著體育強(qiáng)國目標(biāo)的提出，各類體育活動與競賽日趨豐富，而發(fā)展過程中表現(xiàn)出的專業(yè)技術(shù)、社會協(xié)調(diào)與秩序、風(fēng)險防范等現(xiàn)狀，必須依靠行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管，于是總局相繼出臺了相關(guān)體育活動與競賽審批文件。而將相關(guān)文件與實(shí)際情況結(jié)合分析，被取消的群眾性商業(yè)賽事如何辦與管、納入行政許可和內(nèi)部審批的賽事之后又如何規(guī)范等問題悠然而來，這些問題都需要明確的權(quán)限劃分和程序化管理。另外，隨著高危性體育項目的不斷轉(zhuǎn)型升級，營利性與非營利性安全保障權(quán)利責(zé)任不一的矛盾凸顯等。所以，體育事業(yè)發(fā)展過程中的體育活動與賽事監(jiān)管問題都需要明確且具體的立法規(guī)范和保障。

3.5運(yùn)動員權(quán)益保障的立法問題

運(yùn)動員是體育事業(yè)發(fā)展過程中承擔(dān)重要責(zé)任的特殊社會群體，在為國爭光的思維與體制下，很多運(yùn)動員的健康成長與發(fā)展受到影響，那么，近10年來國家對運(yùn)動員的權(quán)益保障問題越來越重視，同時，相關(guān)部委和國務(wù)院辦公廳出臺了系列運(yùn)動員權(quán)益保障文件。從文件中對運(yùn)動員權(quán)益保障立法的關(guān)注重點(diǎn)分析，主要集中在對運(yùn)動員工作權(quán)益和獨(dú)立人格的尊重和保障問題，如受社會關(guān)注的轉(zhuǎn)會、選拔、待遇、自主簽約等方面，以及規(guī)避陰陽合同、暗箱操作等不法行為的侵害；對運(yùn)動員的補(bǔ)償性保障，并從根本上解決運(yùn)動員接受教育全面發(fā)展問題，如目前勞動法對招用未成年運(yùn)動員的特殊規(guī)定，以及受教育權(quán)的矛盾和對抗等。所以，運(yùn)動員權(quán)益保障的立法問題是保障運(yùn)動員健康成長的必經(jīng)之舉。

3.6體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)問題的立法問題

隨著46號文件的出臺，體育產(chǎn)業(yè)、體育市場和體育消費(fèi)呈現(xiàn)快速發(fā)展景象，那么，一般的經(jīng)濟(jì)和商事法律的規(guī)范與調(diào)整是否適合體育特殊性問題值得思考，更需要進(jìn)行體育專門的立法探討和規(guī)范。如職業(yè)體育問題，職業(yè)俱樂部擁有法人代表，歸屬于法人治理，但存在與一般企業(yè)不同，職業(yè)體育聯(lián)賽的組織架構(gòu)關(guān)系復(fù)雜，存在大量體育賽事冠名贊助、商業(yè)開發(fā)、行業(yè)運(yùn)作等現(xiàn)象，所以無法用一般的程序性法律規(guī)范，因此，需要專門性體育規(guī)范程度較高的相應(yīng)法律文件。再如，體育賽事轉(zhuǎn)播的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，當(dāng)賽事進(jìn)行時，不可能只有一家媒體或贊助商進(jìn)行賽事的報道與宣傳，那么，涉及多方利益權(quán)責(zé)分配問題，常常有爭議發(fā)生，而現(xiàn)行的法律保護(hù)依據(jù)也存在不足。所以，迫切需要深入探究體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)問題的專門立法，并與國際接軌，形成立法支撐。

4我國體育法治發(fā)展的路徑選擇

4.1提升體育行政部門法治能力

在現(xiàn)行體制下體育工作的主導(dǎo)在于體育行政部門，那么要實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新行政管理方式”和“依法全面履行政府職能”的要求，需要從放管結(jié)合、為與不為的角度進(jìn)行法治思考，所以，提升體育行政部門法治能力，需要著重考慮以下四點(diǎn)：第一，日常事務(wù)具體化與程序化，減少成本高效率低的情況，集中精力進(jìn)行宏觀調(diào)控和頂層設(shè)計，針對實(shí)際情況擬定計劃，不斷實(shí)現(xiàn)政策法規(guī)的實(shí)用性；第二，厘清體育部門的權(quán)力職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，積極作為，并針對體育法律法規(guī)、規(guī)范性文件貫徹落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查，做好以政府出面或部門聯(lián)合或獨(dú)立開展的體育執(zhí)法督促檢查工作；第三，轉(zhuǎn)變體育行政方式，擴(kuò)大體育行政指導(dǎo)和服務(wù)范圍，制定清晰的工作標(biāo)準(zhǔn)、活動指南和指導(dǎo)服務(wù)，發(fā)揮主體的引領(lǐng)和保障作用；第四，落實(shí)違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，以及做好對上下級之間權(quán)力濫用或不作為情況依法問責(zé)和法律追究，敢于與體育違法行為作斗爭，充分發(fā)揮法律的強(qiáng)制效力和處罰功能，增強(qiáng)管理人員的法制意識和法治精神。

4.2推進(jìn)體育社團(tuán)組織實(shí)體的規(guī)范治理

體育社團(tuán)組織已經(jīng)成為體育發(fā)展的主要載體，而面對當(dāng)前全面深化體育改革的進(jìn)程中，體育社團(tuán)改革如何與行政脫鉤，并且獨(dú)立運(yùn)行發(fā)展成為體育活動和賽事前臺、聯(lián)絡(luò)和組織群眾性參與的絕對力量，這是關(guān)乎體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的重要一步，也是體育改革和法治建設(shè)的重要著力點(diǎn)。所以，推進(jìn)體育社團(tuán)組織實(shí)體化治理，應(yīng)該堅持邊扶持邊治理的原則，構(gòu)建和完善體育社團(tuán)的相關(guān)法律制度；把握民主法治的基準(zhǔn)線，搭建頂層設(shè)計、規(guī)章制度、管理秩序的平臺，清晰產(chǎn)權(quán)與財權(quán)的制度關(guān)系，剖析體育社團(tuán)組織與成員之間的權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系，保護(hù)合法權(quán)益，健全體育社團(tuán)組織的權(quán)利制衡機(jī)制，推進(jìn)體育社團(tuán)組織實(shí)體的規(guī)范治理，保障體育社團(tuán)依法運(yùn)行和健康有序發(fā)展。

4.3拓寬體育案件裁決的司法體系

隨著體育法治建設(shè)的不斷發(fā)展，體育強(qiáng)國離不開體育法治的保障，也就是說體育案件裁決的司法體系會更加的責(zé)任重大。體育事業(yè)在發(fā)展，體育案件頻頻發(fā)生，司法渠道已經(jīng)成為處理或救濟(jì)體育案件中發(fā)生的系列問題的必然解決途徑。拓寬體育案件裁決的司法體系才能夠開闊體育司法案件處理的空間，才能使體育法治體系發(fā)揮更大的作用。如戶外運(yùn)動自助游事故組織者擔(dān)責(zé)、學(xué)校體育傷害事故歸責(zé)等問題，還尚需進(jìn)一步拓寬司法體系；再有與體育相關(guān)的版權(quán)保護(hù)、職業(yè)聯(lián)賽故意傷害界定歸責(zé)等都值得關(guān)注于討論，就目前的司法程序而言，還不足以清晰判斷責(zé)任所在，把握體育行業(yè)特殊規(guī)律和專業(yè)特點(diǎn)，拓寬司法機(jī)關(guān)對體育案件裁決的司法溝通，加強(qiáng)體育相關(guān)專業(yè)專家參與陪審工作或案件處理，能夠幫助體育疑難案例的司法解釋，不斷完善對體育訴訟糾紛的公平、公正審判。

4.4構(gòu)建專門體育仲裁的機(jī)構(gòu)模式

體育仲裁伴隨著《體育法》頒布已經(jīng)成體育法治建設(shè)過程中的焦點(diǎn)問題，法治的實(shí)現(xiàn)需要依靠仲裁，多年來人們對體育仲裁解決體育糾紛的方式還是認(rèn)同的，至少國際體育仲裁的影響力不斷擴(kuò)大。而對于體育仲裁研究領(lǐng)域的基本理論、國際與國外發(fā)展形式、國內(nèi)體育仲裁制度及相關(guān)立法方面，都擁有較為深入的探究，總局曾多次建立體育仲裁制度，但最終都未能付諸實(shí)踐。所以，在當(dāng)前法治中國背景下，社會形勢逐步發(fā)生變化，體育深化改革必將與大環(huán)境相適應(yīng)，構(gòu)建專門體育仲裁機(jī)構(gòu)的事情實(shí)屬應(yīng)然。如以中國奧委會牽頭跨越單項體育仲裁之間，提取體育糾紛案源，構(gòu)建體育仲裁決策體系，引領(lǐng)和示范體育糾紛的處理和責(zé)任判定，最終反饋指導(dǎo)和督促單項體育協(xié)會解決系列糾紛問題。

4.5爭奪體育法學(xué)領(lǐng)域的話語權(quán)

近幾年我國體育法學(xué)研究的發(fā)展取得了一定進(jìn)展和成果。自2005年中國體育法學(xué)研究會成立以來，各類體育相關(guān)的法的研究成果不斷更新，為體育改革實(shí)踐提供了指導(dǎo)性意見。而隨著體育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、足球改革、體育職業(yè)化等體育實(shí)踐改革中的法律問題層出不窮，體育界與法學(xué)界關(guān)注體育法治的隊伍不斷壯大，其探討體育法相關(guān)的活動增加，新媒體平臺及時報道或不斷設(shè)立，足以見證體育法學(xué)領(lǐng)域發(fā)展之迅速。那么，對于各領(lǐng)域市場競爭激烈的情況下，相對于成熟學(xué)科，體育法學(xué)科比較年輕，需要凝聚更多體育法學(xué)研究力量，壯大體育法學(xué)研究的規(guī)模和社會影響力；同時，把握體育改革實(shí)踐中發(fā)生法律事件的主動回應(yīng)權(quán)，扎穩(wěn)體育法學(xué)領(lǐng)域的話語權(quán)根基，為體育強(qiáng)國背景下體育法治的實(shí)現(xiàn)添磚加瓦。