全面推進(jìn)水資源稅改革的主要制約因素與推進(jìn)策略

孫亞明

(滄州水利勘測設(shè)計院，河北 滄州 061000)

水是社會發(fā)展和進(jìn)步的基礎(chǔ)性資源，是資源的資源，并憑借其普遍適用性在其他資源開發(fā)方面顯示出重要的價值和作用[1]。當(dāng)前，水資源短缺已經(jīng)成為世界性難題，由其引發(fā)的沖突和爭端可謂比比皆是，水資源問題的有效解決已經(jīng)迫在眉睫。就國內(nèi)而言，2016年5月，財政部和水利部將河北省作為水資源稅改革試點，并于當(dāng)年7月1日正式試點征收水資源稅。施行一年多來，雖然在經(jīng)濟、制度和環(huán)保方面取得了一定成效和經(jīng)驗，但是在全國范圍內(nèi)試行和推進(jìn)仍面臨一定障礙。因此，如何解決這些障礙，對推進(jìn)水資源稅的全面征收，達(dá)到保護(hù)有限水資源的目標(biāo)具有重要意義。

1 我國推進(jìn)水資源稅改革的主要制約因素

水資源稅的征收不僅可以增加國家和地方財政收入，還可以提高全社會的節(jié)水意識，有效抑制水資源的污染和浪費[2]。但是，水資源稅在全國的推進(jìn)還面臨諸多制約因素。

(1)全面推進(jìn)水資源稅的法律障礙

我國推行水資源稅的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)以及《資源稅條例》。其中，《資源稅條例》并未將水資源列入其中，不能作為水資源稅的主要依據(jù)?！端ā冯m然對水資源費進(jìn)行了比較明確的界定，但是并未涉及稅費改革的具體條款，若在全國范圍內(nèi)推行水資源稅，就需要對《水法》中的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，否則勢必造成稅費重復(fù)征收問題，不利于彰顯法律的公平性原則。另外，《水法》中對水資源的界定比較籠統(tǒng)，沒有對地表水和地下水等各類水資源進(jìn)行明確區(qū)分，也給水資源稅的推廣帶來了操作層面的障礙。此外，法律法規(guī)建設(shè)的滯后，致使全社會對水資源問題關(guān)注不足，沒有形成濃厚的水資源保護(hù)的社會氛圍，這也給水資源稅改革和推進(jìn)造成了巨大障礙。

(2)全面推進(jìn)水資源稅的制度障礙

要全面推進(jìn)水資源稅改革，不僅需要法律層面的保障，更需要健全的水資源管理制度的支持。目前，我國的水資源管理制度仍然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，我國的水資源管理體制不健全。水資源不同于其他自然資源，不僅時空分布不均，還具有較強的流動性和不可預(yù)測性，實現(xiàn)流域內(nèi)統(tǒng)一管理是提高水資源配置水平的必然選擇[3]。但是，我國目前尚未建立基于政府職能的流域水資源統(tǒng)一管理機構(gòu)，對資源管理主體的權(quán)責(zé)尚未在法律層面進(jìn)行明確界定。這種政企不分的水權(quán)管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的需求，不利于水資源稅改革的深入進(jìn)行。

其次，我國的水資源市場制度缺位。在社會主義市場經(jīng)濟初步確立的時代背景下，我國尚未建立與市場機制相適應(yīng)的水資源市場制度，我國的水資源市場仍然是以第三方付款為典型特征的資源交易形式，其典型代表就是政府為水價提供補助。顯然，由于市場制度不健全，現(xiàn)行水資源管理機制難以對水市場價格進(jìn)行約束，從而導(dǎo)致水資源價格的扭曲乃至倒掛現(xiàn)象，不利于水資源稅的改革和推進(jìn)。

最后，我國的水利設(shè)施運營權(quán)不明。受長期計劃經(jīng)濟體制的影響，我國的大部分水利設(shè)施均由政府投資興建，其運營模式也具有顯著的計劃經(jīng)濟色彩，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求[4]。其主要表現(xiàn)是部分水利設(shè)施缺乏市場競爭力，導(dǎo)致經(jīng)營不佳、設(shè)備陳舊，嚴(yán)重影響其功能發(fā)揮。在水資源稅改革過程中，政府在水利設(shè)施領(lǐng)域特殊地位方面限制了納稅主體的廣泛性，不利于水資源稅改革的深入推進(jìn)。

(3)全面推進(jìn)水資源稅改革的技術(shù)障礙

目前，水資源稅改革試點地區(qū)雖然取得了一系列經(jīng)驗，但是在全面推進(jìn)方面仍存在一定的技術(shù)障礙，并主要表現(xiàn)在計稅數(shù)量、計稅價格和稅率三個方面：

首先，水資源不同于其他類型的自然資源，其流動性特點決定其難以進(jìn)行簡單的數(shù)量統(tǒng)計，這必然導(dǎo)致在計稅數(shù)量的界定和衡量方面存在困難[5]。因此，計稅依據(jù)數(shù)量難以有效界定和衡量是我國推進(jìn)水資源稅改革的重要技術(shù)性障礙。

其次，水資源價格是水資源稅改革的重要影響因素。由于我國尚處于市場經(jīng)濟深度轉(zhuǎn)型過程中，水資源并未完全市場化，特別是產(chǎn)權(quán)不明、管理機制不健全等問題，都直接導(dǎo)致現(xiàn)階段我國水資源價格界定比較模糊，從而為水資源稅改革造成一定的障礙。

最后，水資源稅率難以有效界定。確定稅率是水資源稅改革的核心和關(guān)鍵性問題。當(dāng)前，我國的水資源費主要由地方政府自主決定，因此各地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)差距較大，而在全國推進(jìn)水資源稅改革，就必須要在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的稅率標(biāo)準(zhǔn)，由于各地的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)不同，也就無法為水資源稅改革提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)支撐。

2 全面推進(jìn)水資源稅改革的對策建議

在深入剖析我國全面推進(jìn)水資源稅改革的障礙性因素的前提下，結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，提出相關(guān)的對策建議，不僅是該研究的主旨所在，也是實現(xiàn)推進(jìn)我國水資源稅改革，進(jìn)一步提高水資源保護(hù)水平的重要手段。

(1)加強水資源稅立法

缺乏有效的法律支持和保障是我國推進(jìn)水資源稅改革的重要障礙性因素。因此，我國應(yīng)該參照國際上成熟的立法經(jīng)驗，綜合考慮我國的實際情況，強化立法工作，以確定水資源稅的法律地位。首先，有關(guān)部門應(yīng)該提請全國人大對《水法》中關(guān)于水資源稅的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)修改，確定水資源管理機構(gòu)在水資源稅征收領(lǐng)域的法律地位，同時在法律層面取消水資源費的征收。其次，由于水資源稅在本質(zhì)上屬于資源稅，因此，應(yīng)該對《資源稅管理條例》中的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，為水資源稅進(jìn)行法律正名。最后，鑒于我國的實際情況，地方政府在水資源稅征收領(lǐng)域具有特殊的地位和作用，因此在水資源稅立法過程中要適當(dāng)考慮地方政府的利益，以充分調(diào)動地方政府在稅改過程中的積極性。

(2)構(gòu)建和完善水資源管理制度

針對我國推進(jìn)水資源稅改革面臨的制度性障礙因素，建議從以下幾個方面構(gòu)建和完善水資源管理制度。

首先，進(jìn)一步完善水資源管理體制。針對我國各級地方政府行使轄區(qū)內(nèi)水資源管理權(quán)，并由此形成的條塊化和碎片化管理特征，建議建立流域內(nèi)統(tǒng)一的水資源管理機構(gòu)，并在法律層面對其職權(quán)進(jìn)行界定，從而形成對流域水資源的集中化和協(xié)調(diào)化管理，推動流域水資源的整體開發(fā)利用，徹底打破傳統(tǒng)水資源管理中政企不分的管理模式，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，為推進(jìn)水資源稅改革提供制度和機制保障。

其次，要構(gòu)建起規(guī)范的水資源市場。在社會主義市場經(jīng)濟基本確立的時代背景下，水資源市場化是進(jìn)行水資源高效管理、推進(jìn)水資源稅改革的必然要求[6]。顯然，水市場交易制度的構(gòu)建和完善是水資源市場制度確立的標(biāo)志。因此，建議在區(qū)域水資源管理部門統(tǒng)籌管理下，逐步構(gòu)建完善的競爭和定價規(guī)則，通過市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)水資源的合理配置，從而建立規(guī)范有序的水資源市場交易制度，使水價能夠和真實的市場需求相適應(yīng)，為推進(jìn)水資源稅改革提供合理可靠的計稅基礎(chǔ)。

最后，要進(jìn)一步改善水資源運營制度。結(jié)合上文分析，打破政府在水資源運營過程中兼具投資和經(jīng)營雙重身份的政企不分的運營模式，積極推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施運營制度的市場化改革是改善水資源運營制度的關(guān)鍵。因此，建議借鑒國有企業(yè)市場化改革的經(jīng)驗，實施水利基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)營分離改革，逐步構(gòu)建起政府投資興建、專門機構(gòu)負(fù)責(zé)管理的市場化管理模式。這種運營管理模式不僅可以提高水利基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率，還有助于拓展水資源稅的納稅主體范圍，進(jìn)而推動水資源稅改革的深入進(jìn)行。

(3)構(gòu)建和完善水資源稅的稅制體系

沒有構(gòu)建起合理、完善的水資源稅制體系是制約水資源稅改革的主要技術(shù)性障礙，建議各級稅務(wù)部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜，提出合理的水資源稅稅制和征收政策，保障水資源稅改革的順利推進(jìn)。

首先，在納稅依據(jù)方面，我國水資源稅的試點地區(qū)納稅申報的主要依據(jù)是開采和使用量。顯然，這種簡單的確定方式與水資源的不可預(yù)測性和流動性并不適應(yīng)。因此，建議在水資源開發(fā)、開采階段征收一定比例的水資源稅，在消費環(huán)節(jié)對使用和消費者再征收一定比例的水資源稅。針對上述兩個環(huán)節(jié)的特征，分別采用從量計征和從價計征的方式，從而將兩個環(huán)節(jié)有機結(jié)合起來，在優(yōu)化征收依據(jù)的同時也可以彰顯稅收公平。

其次，要逐步規(guī)范水價的構(gòu)成和計價標(biāo)準(zhǔn)。水價對水資源高效配置，促進(jìn)水資源稅的改革具有重要影響。由于水資源是政府直接參與管理的稀缺性自然資源，因此，要將調(diào)整水價和改善水質(zhì)相結(jié)合，采取優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、分質(zhì)定價的辦法。具體而言，要根據(jù)水利基礎(chǔ)設(shè)施的運行情況以及社會承受力，逐步構(gòu)建起以節(jié)約水資源、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的水價形成機制，在充分體現(xiàn)水資源稀缺性的基礎(chǔ)上，綜合反映水資源的機會成本和外部成本，最終構(gòu)建起合理的水價形成機制，為水資源稅改革的全面推開提供技術(shù)性支撐。

最后，我國當(dāng)前的水資源費標(biāo)準(zhǔn)存在顯著的地區(qū)差異，但是造成這種差異的主要原因是經(jīng)濟發(fā)展水平，而不是地區(qū)水資源狀況，這種差異也沒有在水資源有效保護(hù)方面顯示出積極作用。因此，在水資源稅改革的宏觀背景下，結(jié)合國外經(jīng)驗和我國的實際情況，確定合理的稅率區(qū)間就顯得尤為重要。從國外經(jīng)驗來看，歐洲的丹麥和荷蘭是最早開征水資源稅的國家，因此水資源稅收制度相對健全。其中，荷蘭的水資源稅稅率較低，稅負(fù)較輕；丹麥則采用世界上最高的水資源稅，但是節(jié)水效果也最為明顯。因此，文章建議取上述兩國稅負(fù)的平均值作為我國水資源稅負(fù)參考值，將水資源稅的稅率確定為8%～12%。

3 結(jié)語

我國屬于淡水水資源嚴(yán)重短缺的國家，人均水資源量僅有世界平均水平的1/4，位列全球最缺水的13個國家之中。另外，由于工農(nóng)業(yè)和居民生活水平的提高，我國的水資源污染和浪費情況十分嚴(yán)重，進(jìn)一步激化了水資源供需矛盾。因此，構(gòu)建符合我國實際情況的水資源稅制，利用稅收手段強化全社會的水資源保護(hù)意識，實現(xiàn)水資源的合理、高效配置，無論是理論層面還是實踐層面，均具有重要意義。在這一背景下，文章結(jié)合我國水資源稅改革試點地區(qū)的工作現(xiàn)狀和經(jīng)驗，提出了相關(guān)的參考建議，具有一定的借鑒價值。但是，由于試點改革實施時間較短，所產(chǎn)生的預(yù)期效果相對有限，仍需要長期的研究和論證，方可構(gòu)建起適合全國推廣的水資源稅改革機制。

[1] 李波. 新疆實行最嚴(yán)格水資源管理制度監(jiān)督機制淺析[J]. 水利規(guī)劃與設(shè)計, 2016(10): 1- 3, 16.

[2] 王冠軍, 戴向前, 王志強. 水資源稅改革是一項重要制度創(chuàng)新——析《水資源稅改革試點暫行辦法》[J]. 中國水利, 2016(19): 45- 46.

[3] 何忠奎, 蓋紅波. 水資源管理制度關(guān)鍵技術(shù)支撐探析[J]. 水資源開發(fā)與管理, 2017(02): 13- 15.

[4] 陳明忠, 張續(xù)軍. 最嚴(yán)格水資源管理制度相關(guān)政策體系研究[J]. 水利水電科技進(jìn)展, 2015, 35(05): 130- 135.

[5] 胡德勝. 最嚴(yán)格水資源管理制度視野下水資源概念探討[J]. 人民黃河, 2015, 37(01): 57- 62.

[6] 張煥林, 陳紅衛(wèi), 張振. 完善最嚴(yán)格水資源管理制度體系的措施探討[J]. 人民長江, 2012, 43(24): 5- 8.