中國食品安全的國際共治維度

朱 靜

(西南政法大學國際法學院，重慶 400020)

從根本上來講，食品安全是人類社會進入工業(yè)文明階段必然面臨的重要問題之一[1]。工業(yè)化的深入發(fā)展導致食品商品化程度的日益加深，這種情況不僅導致了食品安全成為初步完成工業(yè)化的中國的熱點問題之一，而且隨著經(jīng)濟全球化的擴展，逐漸成為了世界各國共同關(guān)注的國際問題。與食品的商品化和經(jīng)濟全球化相適應，中國食品安全在某種程度上已經(jīng)超出了傳統(tǒng)上的一國治理的范疇，而必須從全球治理，亦即國際共治的維度對其進行統(tǒng)籌規(guī)劃，才能在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)食品安全的真正保障。正是在這種背景下，到2018年為止，國際食品安全大會已經(jīng)連續(xù)在北京召開了九屆會議，分析和研究國際上有關(guān)食品安全的最新成果和趨勢[2]。因此，從中國食品安全國際共治的必要性出發(fā)，就當前國際共治方面存在的主要問題進行分析，從而從國際共治維度找出應對食品安全的有效對策，對于有效保障中國食品安全，以及完善國家食品安全治理體系和推進國家食品安全治理能力的現(xiàn)代化均具有重要的理論價值與實踐意義。

1 中國食品安全國際共治的必要性

經(jīng)濟全球化是當前世界發(fā)展的主要趨勢之一，由此必然導致包括食品安全在內(nèi)的諸多同國際貿(mào)易有關(guān)的問題全球化。在這種背景下，中國食品安全已經(jīng)不再僅僅局限于國內(nèi)，而是作為中國經(jīng)濟全球化的重要體現(xiàn)之一，具有了典型的國際意義。中國食品安全的國際共治，正是在經(jīng)濟全球化背景下實現(xiàn)中國食品安全有效保障的必然要求。

1.1 食品貿(mào)易的全球化趨勢

同中國作為當前世界上最大的進出口貿(mào)易國相對應，中國食品貿(mào)易的全球化趨勢同樣日益明顯，尤其是在某些重要的食品原料方面，對國際市場的依賴程度不斷加深。根據(jù)相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)[3]，2016年中國農(nóng)產(chǎn)品進出口額即達到1 845.6 億美元。中國農(nóng)業(yè)部門戶網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)[4]顯示，中國每年糧食進口量均保持在1.0×108t左右，尤其是大豆的進口，已經(jīng)占據(jù)了中國市場的絕大部分份額，2017年全年進口量超過了9.0×107t。而且，某些傳統(tǒng)上對外依賴不大的食品類別，隨著中國消費結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整和消費能力的不斷增長，對外進口的數(shù)量和金額也在不斷增長，典型的如肉類和奶制品等，中國農(nóng)業(yè)部門戶網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)[4]顯示，與2016年相比，2017年畜產(chǎn)品全年進口金額達256.2億美元，增長9.5%，其中牛肉進口6.95×105t，增19.9%；羊肉進口2.49×105t，增13.1%；奶粉進口1.04×105t，增22.9%。以上數(shù)據(jù)表明，中國食品貿(mào)易的全球化趨勢日益明顯，龐大的進出口數(shù)額，不僅可能導致國內(nèi)的食品安全問題向國際擴散，而且也可能將國際上的食品安全問題通過進口渠道引進到中國。前者如2008年在日本發(fā)生的源自中國的“毒餃子”事件[5]，后者如國家食品藥品監(jiān)督管理局定期公布的進口食品抽檢不合格名單。正是在食品貿(mào)易的全球化趨勢下，不僅中國食品安全可能產(chǎn)生國際化影響，國際上的食品安全問題也可能直接影響中國食品安全，單純依靠中國自身力量很難對食品安全進行切實有效的保障，實行國際共治是當前情勢下的必然選擇。

1.2 食品安全成為全球共同關(guān)注的焦點

食品安全問題作為工業(yè)化進程日益加深，人類社會分工的發(fā)展導致食品商品化程度日益增強的必然產(chǎn)物，并不是主要集中在中國的個別現(xiàn)象。事實上，當前世界上最發(fā)達的資本主義國家美國，在其初步完成工業(yè)化的19世紀末，即飽受食品安全事件的困擾，其著名作家辛克萊1906年出版的《屠場》一書，更是對芝加哥肉聯(lián)廠存在的令人作嘔的食品安全問題進行了深刻而辛辣的揭露。正是在這本書的直接影響下，美國當年即通過了世界上最早的專門食品安全法律，即《食品和藥品法案》與《肉類檢查法案》[6]。然而，這并不意味著美國的食品安全就得到了徹底的保證，2008年爆發(fā)的導致多人死亡和中毒的沙門氏菌食品感染事件，意味著食品安全始終是美國社會高度關(guān)注的核心問題之一[7]。與此類似，世界上其他的工業(yè)化國家，近年來也出現(xiàn)了一系列影響巨大的食品安全事件，典型的20世紀末英國曝光的瘋牛病事件，至今仍然令世界談牛色變，2017年遍及歐盟的“毒雞蛋”事件[8]，則再一次在全球范圍內(nèi)敲響了食品安全的警鐘。正是因為食品安全日益成為全球共同關(guān)注的焦點，再加上食品貿(mào)易的全球化趨勢，當前世界各國均在努力尋求通過國際共治的方式，對可能發(fā)生的食品安全問題進行有效的遏制。

1.3 樹立中國食品行業(yè)的國際安全信譽

2008年在中國爆發(fā)的三聚氰胺毒奶粉事件[9]，以及在此前后曝光的“毒大米”“地溝油”“蘇丹紅”“孔雀綠”等食品安全事件，使中國食品安全的國際信譽受到重創(chuàng)，其引起的后遺癥到現(xiàn)在還沒有完全恢復。尤其是2008年的三聚氰胺毒奶粉事件，到現(xiàn)在還有部分國內(nèi)外消費者對中國的奶粉安全抱有相當負面的懷疑態(tài)度。然而，正是在這些食品安全事件的影響下，中國于2008年出臺了《食品安全法》，并在2015年對其進行了修正，從制度層面上保證了中國食品安全的有效實現(xiàn)。然而，《食品安全法》的制定及與此有關(guān)的其他食品安全保障機制的形成，主要局限于中國自身制度建設的范圍內(nèi)，并不能有效保證國際上對中國食品安全的信心。在當前中國食品貿(mào)易全球化趨勢日益明顯的背景下，通過國際共治的方式，一方面保證出口食品的安全，另一方面保證進口食品尤其是食品原料來源的安全，是進一步完善當前食品安全機制，樹立中國食品行業(yè)國際安全信譽的必然選擇。

2 中國食品安全國際共治面臨的現(xiàn)實問題

國際共治雖然是中國食品安全得到有效保證的必然選擇，但由于歷史上并不存在食品安全國際共治的經(jīng)驗，國際共治的實現(xiàn)和完善仍然需要較長時間的發(fā)展和成熟。就當前來講，中國食品安全國際共治亟待解決以下主要問題。

2.1 缺乏專門的國際共治機制

對于中國食品安全的國際共治來說，當前仍然停留在理論探索和提倡的階段，并不存在專門的國際共治機制。雖然至今在北京已經(jīng)召開了九屆國際食品安全大會，但這些會議主要討論的是如何實現(xiàn)并加強在食品安全技術(shù)和制度層面的交流，并分析食品安全發(fā)展的相關(guān)趨勢。直至2015年第六屆食品安全大會，才開始正式將食品安全的國際共治作為會議的主題[10]。雖然隨后的諸多與食品安全相關(guān)的國際交流也陸續(xù)提到食品安全國際共治的話題，但相關(guān)討論仍然停留在理論上的設想和論證階段，并沒有采取任何國際共治的實質(zhì)性措施。

這種缺乏專門的國際共治機制的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是不存在任何食品安全國際共治的專門組織，主要通過諸如國家食品安全大會等會議和論壇的形式進行務虛式的探討；二是不存在專門針對食品安全國際共治的雙邊或多邊國際條約和國際協(xié)議，主要通過各國的國內(nèi)法自行處理食品安全涉外事件；三是不存在專門針對食品安全國際共治的國內(nèi)法，并沒有將食品安全國際共治機制的建設納入國內(nèi)法治建設的軌道。正是因為專門的國際共治機制的缺乏，中國食品安全的國際共治從根本上來講并沒有進入實質(zhì)性的階段，從而使國際共治可能對中國食品安全具有的促進作用得不到實現(xiàn)的機會。

2.2 國際食品安全標準存在較大差異

中國食品安全國際共治的另一個亟待解決的關(guān)鍵問題是國際食品安全標準方面存在的較大差異，從而使不同國家在食品進出口過程中對食品安全的控制力度產(chǎn)生明顯的不同，使食品安全的國際共治難以真正實現(xiàn)。如中美兩國在飼料添加劑“瘦肉精”方面標準的差異，中國絕對禁止在飼料中添加任何種類的“瘦肉精”，而美國則允許特殊類型的“瘦肉精”在飼料中適量添加，從而造成中美兩國在來自于美國的肉制品“瘦肉精”含量的標準之爭[11]。另外，在食品的抗生素含量[12]，以及核輻射污染[13]方面，中國同歐盟以及日本的相關(guān)食品安全標準都有著較大差異。

正是因為國際食品安全標準方面存在的這些差異，使中國食品安全的國際共治面臨著更大的考驗。如近年來幾乎每一次中美常規(guī)貿(mào)易磋商，都必然涉及到肉類制品的“瘦肉精”含量問題，2017年“3.15”前后媒體廣泛曝光的進口日本的核污染食品事件[14]，從根本上來說，都是因為國際食品安全標準存在的較大差異產(chǎn)生的。對于中國食品安全的國際共治來說，這種差異以及由于這種差異導致的食品安全事件的存在始終是必須妥善解決的主要問題之一。

2.3 政府和食品進出口企業(yè)之間的配合亟待加強

對于中國食品安全的國際共治來說，政府是其中最重要的主體，但是相關(guān)食品進出口企業(yè)作為食品安全保障義務的直接承擔者，也在其中扮演著重要角色。眾所周知，由于能力和資源的限制，國家對企業(yè)的監(jiān)管，始終只能是有限而不是事無巨細的無限監(jiān)管。因此，國家對食品進出口企業(yè)的食品安全監(jiān)管，也只能是以抽查為主的有限監(jiān)管形式。

在這樣的情況下，就需要政府相關(guān)部門與食品進出口企業(yè)之間加強彼此之間的配合，成為食品安全國際共治實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。一方面，食品進出口企業(yè)應當嚴格按照國家食品安全相關(guān)要求的規(guī)定，保證進出口食品完全符合食品安全標準的要求；另一方面，進出口食品企業(yè)應當及時將出口目的地和進口來源地的食品安全情況及時向政府相關(guān)部門匯報和溝通，避免因為國際食品安全標準的不同而導致不必要的損失和貿(mào)易摩擦。然而，就當前中國食品安全國際共治的現(xiàn)狀來看，政府相關(guān)部門和食品進出口企業(yè)之間的配合明顯存在較大的問題。2017年曝光的中國市場存在大量日本核污染產(chǎn)地食品問題，即為相關(guān)食品進口企業(yè)罔顧政府禁令自行進口問題食品的典型例子，國家食品藥品監(jiān)督管理局定期曝光的進口食品抽檢不合格名單，也在很大程度上與相關(guān)企業(yè)忽視同政府的配合與協(xié)調(diào)，對進口食品在安全標準上的差異懷有僥幸心理有關(guān)。

3 中國食品安全國際共治的實現(xiàn)進路

3.1 建立國際食品安全共治組織

任何機制的有效推行，專門的機構(gòu)和人員的存在均為必不可少的前提和基礎條件。國際食品安全共治機制的缺乏，從根本上來講是因為國際食品安全共治組織的缺乏。因此，要實現(xiàn)中國食品安全國際共治機制的建立和完善，必須解決國家食品安全共治組織建設的問題。具體來講，這一食品安全國際共治組織的建立應當主要包含以下內(nèi)容：首先，在當前國際食品大會的基礎上，通過提高大會的代表性和權(quán)威性，號召國際社會，主要是中國食品進出口貿(mào)易的主要國際伙伴，成立國際食品安全共治組織。其次，在國際食品安全共治組織的基礎上，制定相應的國際食品安全共治多邊協(xié)議，包括常態(tài)化的交流和磋商機制、緊急食品安全事件的處理機制、食品安全國際爭端的解決機制等，形成比較全面的國際食品安全共治框架。再次，建立國際食品安全共治組織的專門信息平臺，這一平臺不僅面向所有參與國際食品安全共治組織的成員國、機構(gòu)和相關(guān)人員，在信息共享的基礎上更好地實現(xiàn)食品安全國際共治的目標，而且將某些功能模塊向成員國所有民眾公開，充分利用公眾參與和監(jiān)督的方式發(fā)現(xiàn)各種食品安全國際共治的問題和隱患，在已有的國際共治機制的基礎上不斷發(fā)展和完善。

3.2 積極推進國際食品安全標準的統(tǒng)一

國際食品安全標準差異的存在是當前中國食品安全國際共治推進過程中必須面對的重要現(xiàn)實。這一問題雖然可以通過不同國家各自國內(nèi)食品安全機制的嚴格控制而加以緩和，但并不能從根本上消除相關(guān)食品安全問題產(chǎn)生的隱患。如中國之所以市場上肉類飼料中使用“瘦肉精”的現(xiàn)象屢禁不止，很大程度上就是因為美國肉類飼料標準中對某些種類的“瘦肉精”使用的許可，從而導致生產(chǎn)“瘦肉精”的廠家大量合法地存在，并最終導致這些廠家的“瘦肉精”產(chǎn)品以及使用這些產(chǎn)品作為飼料的肉類通過各種渠道流入中國市場，無法從源頭上杜絕“瘦肉精”的存在。因此，要從根本上解決國際食品安全標準差異較大導致的食品安全國際共治難以實現(xiàn)的問題，就必須積極推進國際食品安全標準的統(tǒng)一?？紤]到當前不同國家和地區(qū)在食品安全標準上的復雜性，可以通過以下具體措施逐步推進。第一，針對中國主要的食品進出口貿(mào)易伙伴，通過政府間雙邊或多邊協(xié)議的方式，在彼此國內(nèi)民眾中廣泛宣傳不同國家間在食品安全標準方面的主要差異，并對這些差異的存在予以合理而務實的解釋，針對出口目的地和進口來源地的食品嚴格實行原產(chǎn)地和最終目的地的雙重安全標準，在主要貿(mào)易伙伴中逐漸形成對相關(guān)食品安全標準的共識。第二，在食品安全標準共識的基礎上，通過雙邊或多邊協(xié)議的方式，推進主要食品進出口貿(mào)易伙伴間食品安全標準的一體化，盡可能采取更加有利于國民健康的較高食品安全標準。第三，在主要貿(mào)易伙伴國實現(xiàn)食品安全標準一體化的基礎上，進一步通過世界性的多邊食品安全標準，最終達成國際食品安全標準的全球性公約，徹底解決因為食品安全的國別標準不一致導致的國際共治難以有效開展的問題。

3.3 政企密切合作確保進出口食品安全

要充分發(fā)揮企業(yè)在中國食品安全國際共治中的重要作用，就必須通過政企密切合作確保進出口食品安全。這種合作不僅包括政府同國內(nèi)食品進出口企業(yè)的合作，也包括政府同中國食品出口目的地國進口食品企業(yè)，以及中國食品進口來源地國出口食品企業(yè)之間的密切合作。

對于中國食品進出口企業(yè)來說，一方面，政府相關(guān)部門應當對相關(guān)食品企業(yè)加強進出口食品安全的相關(guān)知識以及企業(yè)在食品安全國際共治中重要作用的宣傳和教育；另一方面，政府相關(guān)部門還應當通過加強中國食品進出口企業(yè)食品安全方面行業(yè)自律的方式，即從當前主要通過政府對企業(yè)進行直接監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^行業(yè)協(xié)會對企業(yè)進行間接監(jiān)管的模式，通過行業(yè)協(xié)會的自律管理加強其在食品安全國際共治中的責任和作用。

對于國外食品進出口企業(yè)來說，一方面，加強同出口目的地主要食品進口企業(yè)和進口來源地主要食品出口企業(yè)的聯(lián)系，密切關(guān)注進口目的地和出口來源地相關(guān)食品安全政策和形勢的變化，及時為中國對應的食品進出口企業(yè)提供相關(guān)食品安全信息并進行預警，同時針對具體情況及時調(diào)整中國對于進出口食品的安全檢測力度和標準，最大限度保證國內(nèi)市場和出口食品的安全；另一方面，對中國食品安全影響重大的主要食品進口來源地，在有條件的情況下可以考慮政府同相關(guān)食品進口企業(yè)一起，直接在食品來源地的出口企業(yè)直接實行質(zhì)量檢測和質(zhì)量控制，并給予通過了相關(guān)食品安全檢測并符合控制標準的食品進口來源地企業(yè)予以進口通關(guān)時免除相應檢測的待遇，通過政府、國內(nèi)食品進口企業(yè)和來源地國家食品出口企業(yè)三方的緊密合作，從源頭上對中國進口食品的安全實行國際共治，切實保證進入中國市場的進口食品安全。

4 結(jié)語

在中國經(jīng)濟日益成為全球分工重要環(huán)節(jié)的今天，食品安全的國際共治是經(jīng)濟全球化發(fā)展的必然要求。然而，中國食品安全國際共治趨勢的存在，并不意味著當前食品安全的國際共治已經(jīng)相當成熟。事實上，當前中國食品安全國際共治主要還停留在理論探討的萌芽階段，要想順利推進還面臨著沒有相應的國際共治機制、國際食品安全標準不統(tǒng)一，以及政企合作尚待改善等一系列問題的制約。因此，有必要結(jié)合中國食品安全國際共治的當前形勢，針對推進國際共治中可能存在的問題，采取相應的可操作性措施，才能在提高中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎上充分實現(xiàn)其促進食品安全保障的作用。