《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標準》要點解讀

李鳳軍，韓慧敏

(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京1037)

工程建設(shè)國家標準《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標準》(GB/T 50546—2018)[1](以下簡稱《標準》)于2018年4月25日由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部批準發(fā)布，自2018年12月1日起實施。為便于有關(guān)人員在使用本標準時正確理解和執(zhí)行條文規(guī)定，本文從修訂背景、修訂主要內(nèi)容、創(chuàng)新點、特色內(nèi)容等方面對《標準》進行解讀。

1 修訂背景

早在2014年，中國城市軌道交通建設(shè)步伐加快，許多城市紛紛建設(shè)或籌建城市軌道交通系統(tǒng)。當時，一些城市編制的城市軌道交通線網(wǎng)方案穩(wěn)定性相對較差，有些城市頻繁修改線網(wǎng)方案，使得城市軌道交通線網(wǎng)難以與城市總體規(guī)劃有機協(xié)調(diào)、融合，個別城市的軌道交通系統(tǒng)建設(shè)甚至與城市發(fā)展脫節(jié)?！冻鞘熊壍澜煌ň€網(wǎng)規(guī)劃編制標準》(GB/T 50546—209)(以下簡稱《編制標準》)根據(jù)《二OO一～二OO二年度工程建設(shè)國家標準制訂、修訂計劃》編制，當時規(guī)劃建設(shè)軌道交通系統(tǒng)的城市較少，為適應(yīng)當時形勢需要，標準重點突出了規(guī)劃編制環(huán)節(jié)的規(guī)范性。隨著城市軌道交通系統(tǒng)建設(shè)的快速發(fā)展，各地對技術(shù)標準無論從橫向內(nèi)容覆蓋，還是從縱深內(nèi)容、技術(shù)指標上都有了較高要求，需要對《編制標準》進行修訂，以指導各地科學、合理地建設(shè)城市軌道交通系統(tǒng)。

基于上述背景，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2015年將《編制標準》的修訂列入制修訂計劃，并將修訂后的標準更名為《標準》。《標準》的修訂工作由中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院會同中國地鐵工程咨詢有限責任公司、同濟大學、北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司、廣州地鐵設(shè)計研究院有限公司、上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院、北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院、哈爾濱工業(yè)大學等單位共同承擔。

2 修訂主要內(nèi)容

《標準》由原來的8章修訂為10章，包括：總則、術(shù)語、基本規(guī)定、交通需求分析、服務(wù)水平與線網(wǎng)功能層次、線網(wǎng)組織與布局、線路規(guī)劃、車輛基地規(guī)劃、用地控制、綜合評價。修訂的主要內(nèi)容為：增加城市軌道交通系統(tǒng)針對乘客服務(wù)的要求、城市軌道交通線網(wǎng)功能層次和線路規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容、線網(wǎng)組織與布局的技術(shù)要求和指標，以及用地控制指標等。

《標準》主要在以下方面進行強化：

1）定量分析內(nèi)容，包括需求分析、多方案比選評價及推薦方案評價。要求在線網(wǎng)方案形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)采用定量分析的技術(shù)手段，提高線網(wǎng)規(guī)劃的科學性。

2）針對乘客服務(wù)的功能性技術(shù)指標，包括出行時間、乘客舒適度、旅行速度、換乘時間等。通過提高城市軌道交通系統(tǒng)的服務(wù)水平，改善乘客出行條件。

3）線網(wǎng)與城市空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，包括線網(wǎng)換乘樞紐與城市主要功能中心的耦合性，線路與城市發(fā)展軸線、主要客流走廊的協(xié)調(diào)性等。在提高城市主要功能中心交通可達性的基礎(chǔ)上，線網(wǎng)要實現(xiàn)支撐城市空間功能布局的戰(zhàn)略意圖。

4）設(shè)施供給水平，由線網(wǎng)密度指標體現(xiàn)。通過改善城市軌道交通供給水平、優(yōu)化城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)，可有效提升公共交通出行分擔率，從而落實優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策，促進城市集約可持續(xù)發(fā)展。

5）規(guī)劃實施性指標，包括交通接駁中的接駁距離、用地控制中的建設(shè)控制區(qū)建設(shè)用地指標等。加強了城市軌道交通車站各交通方式間的有效銜接，增強了建設(shè)用地在規(guī)劃管控中的可操作性。

3 創(chuàng)新點

《標準》在編制過程中參考了大量國內(nèi)外實踐經(jīng)驗和研究成果，對于在中國城市實踐證明可行、有效的，經(jīng)認真研究后予以吸納，以體現(xiàn)技術(shù)的先進性。同時，在城市軌道交通由現(xiàn)階段高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，堅持以人為本、效率和效益優(yōu)先，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市軌道交通系統(tǒng)?！稑藴省返膭?chuàng)新點主要體現(xiàn)在以下方面：

1）建立車廂舒適度評價體系。

車廂舒適度指標是基于乘客的服務(wù)水平指標。一些特大城市的軌道交通車廂內(nèi)乘客擁擠甚至極端擁擠，不利于引導人們放棄個體交通工具轉(zhuǎn)移至軌道交通方式出行，不利于交通結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，乘客更談不上舒適，與國外城市軌道交通車廂站席密度指標有較大差距。

根據(jù)《地鐵列車定員、車站規(guī)模動態(tài)計算方法及其標準研究》[2]成果，以及中國部分城市和國際組織的經(jīng)驗和做法，《標準》將車廂服務(wù)水平等級由高到低分為：A非常舒適、B舒適、C一般、D擁擠和E非常擁擠五級，對應(yīng)的車廂站席密度為≤3人·m-2，＞3～4人·m-2，＞4～5人·m-2，＞5～6人·m-2，＞6人·m-2。規(guī)定了普線平均車廂舒適度不宜低于C級，快線平均車廂舒適度不宜低于B級。

車廂舒適度評價體系為既有線網(wǎng)運能是否需要增加配置提供了評判依據(jù)。對既有運營線路，當線路某一斷面平均車廂舒適度低于規(guī)定等級水平的時間之和大于一天總運營時間的15%時，要從線網(wǎng)規(guī)劃層面采取增加運能供給、改善車廂舒適度的措施。15%的含義是容許各個區(qū)間斷面上車廂平均舒適度不符合規(guī)定要求的時間之和控制在一天總運營時間的15%以內(nèi)。通過測算北京、上海、廣州、南京、鄭州等城市，容許某一斷面車廂舒適度不符合規(guī)定要求的累積時間基本為2.0～2.5 h。

2）基于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展要求提出城市軌道交通設(shè)施供給水平。

多年來，城市軌道交通設(shè)施供給水平由線網(wǎng)規(guī)模體現(xiàn)，而線網(wǎng)規(guī)模通?；谛枨髮驕y算確定，難以與國家政策性目標及城市發(fā)展戰(zhàn)略目標契合。在國家大力推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，在需求導向基礎(chǔ)上增加供給導向指標，會彌補遠景城市規(guī)模發(fā)展彈性較大導致遠景年客流預(yù)測結(jié)果穩(wěn)定性差、線網(wǎng)規(guī)模不易確定等不足。

通過研究世界典型城市不同區(qū)域的居住人口與就業(yè)崗位密度和線網(wǎng)密度的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，西方國家典型城市與亞洲國家典型城市的平均設(shè)施水平指標有明顯區(qū)別，西方國家典型城市的軌道交通線網(wǎng)密度指標偏大，線網(wǎng)平均負荷強度明顯較低，軌道交通網(wǎng)絡(luò)投資效率較弱?！稑藴省坊趪覍Τ鞘泄步煌ǔ鲂蟹謸誓繕说囊螅瑥奶岣叱鞘熊壍澜煌ㄍ顿Y效率角度出發(fā)，在亞洲國家典型城市軌道交通平均設(shè)施水平基礎(chǔ)上，適當考慮西方國家典型城市的平均供給水平，研究提出適于中國國情的城市軌道交通設(shè)施供給水平指標——中心城區(qū)線網(wǎng)密度規(guī)劃指標。

3）提出城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)用地系列控制指標。

城市軌道交通工程是城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，一些城市在建設(shè)城市軌道交通項目時，由于沒有預(yù)留建設(shè)用地，帶來巨額拆遷費用。《標準》研究提出了線路區(qū)間、車站、車輛基地等一系列規(guī)劃建設(shè)用地指標，目的是預(yù)留與控制城市軌道交通建設(shè)用地，以減少拆遷，節(jié)約工程建設(shè)資金。

制定城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)用地系列指標時，廣泛調(diào)研了全國已建和在建軌道交通的城市，研究確定地下線路和高架線路的區(qū)間建設(shè)控制區(qū)寬度均為30 m。對于位于城市道路紅線內(nèi)的車站，通常車站主體布置在城市道路紅線內(nèi)，出入口、風亭、冷卻塔等附屬設(shè)施用地難以落實，往往將車站出入口設(shè)置在道路人行道上，妨礙了行人正常通行?！稑藴省诽岢鲕囌靖綄僭O(shè)施宜布置在城市道路紅線外兩側(cè)毗鄰地塊內(nèi)，并規(guī)定了車站附屬設(shè)施建設(shè)控制區(qū)指標，且為了能夠集約利用土地資源，鼓勵與鄰近公共建筑結(jié)合考慮。

對于車輛基地，規(guī)定了基于線路長度的規(guī)劃建設(shè)用地指標，且建設(shè)控制區(qū)總規(guī)模宜按每千米線路0.8～1.2 hm2控制，方便使用和操作。

4 特色內(nèi)容釋義

本章將《標準》中一些特色內(nèi)容的編制思路、分析要素、內(nèi)容要點等進行解釋。

1）城市軌道交通在公共交通體系中的功能定位。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中要求，優(yōu)先發(fā)展公共交通，以提高公共交通出行分擔率為突破口，規(guī)定了不同類型的城市公共交通出行分擔率發(fā)展目標，但大多數(shù)城市與國家政策性目標相比有較大差距?！稑藴省穼τ趪艺咭笥枰约毣?，基于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，規(guī)定了城市軌道交通在公共交通體系中的功能作用：規(guī)劃人口規(guī)模50萬人及以上的城市，城市軌道交通應(yīng)在城市公共交通體系中發(fā)揮主體作用；規(guī)劃人口規(guī)模150～50萬人的城市，城市軌道交通宜在城市公共交通體系中發(fā)揮骨干作用。

2）交通需求預(yù)測模型的精度要求。

交通需求分析是論證城市軌道交通建設(shè)必要性、確定線網(wǎng)規(guī)模、評價線網(wǎng)規(guī)劃方案、研究建設(shè)時序、控制城市軌道交通設(shè)施用地的定量分析前提。交通需求預(yù)測模型是交通需求分析的主要技術(shù)手段，其精度直接影響線網(wǎng)規(guī)劃的科學性。

《標準》規(guī)定了交通需求預(yù)測模型查核線道路系統(tǒng)校核誤差和城市軌道交通系統(tǒng)校核誤差的范圍，主要比對模型對現(xiàn)狀交通系統(tǒng)的模擬結(jié)果(計算值)與實際調(diào)查結(jié)果(觀測值)的差異。在此基礎(chǔ)上，可對預(yù)測年不同交通政策情形下的預(yù)測結(jié)果進行合理性論證，并對模型參數(shù)進行優(yōu)化調(diào)整。

3）城市軌道交通系統(tǒng)的服務(wù)水平。

中國城市軌道交通建設(shè)規(guī)模增長較快，但系統(tǒng)效率與國(境)外一些城市相比有一定差距，難以滿足國家對城市軌道交通按照高質(zhì)量、以服務(wù)人民群眾出行為根本目標的發(fā)展要求?！稑藴省穼Τ鞘熊壍澜煌ㄏ到y(tǒng)提出三項服務(wù)水平指標，分別為城市時空效率指標(出行時間)、換乘效率指標(換乘時間)和車廂舒適度指標(車廂站席密度)，意在提高城市軌道交通系統(tǒng)服務(wù)水平，提高乘客出行效率和城市經(jīng)濟社會聯(lián)系效率，改善乘客出行環(huán)境。

在確定城市時空效率指標時，基于國外城市發(fā)展經(jīng)驗以及中國大部分城市的規(guī)劃實踐，兩個地區(qū)之間城市經(jīng)濟社會密切聯(lián)系的交通圈出行時間宜控制為45 min之內(nèi)，超過45 min時其經(jīng)濟社會聯(lián)系明顯變?nèi)酢！稑藴省芬?guī)定了城市主要功能區(qū)之間軌道交通系統(tǒng)內(nèi)部出行時間，如規(guī)劃人口規(guī)模50萬人及以上的城市為30 min，加上兩端步行銜接時間約15 min，實質(zhì)上規(guī)定了以中心城區(qū)市級中心為核心，副中心、外圍組團中心均處于45 min交通圈的范圍之內(nèi)。

4）線網(wǎng)功能層次。

目前，中國省會及以上城市在城區(qū)主要選擇大運量地鐵系統(tǒng)，省會以下城市在城區(qū)選擇中運量系統(tǒng)的較多。當中心城區(qū)空間規(guī)模較大、外圍組團較遠、出行時間較長時，對線路旅行速度有了更高要求，因此，一些城市選擇將城區(qū)線路向外延伸，影響了城市軌道交通運轉(zhuǎn)的時空效率。

線網(wǎng)功能層次主要取決于線網(wǎng)服務(wù)的空間范圍大小、交通需求構(gòu)成特征和服務(wù)水平等因素，是根據(jù)不同空間層次交通需求構(gòu)成特征、由不同技術(shù)標準軌道交通級配組合而成的功能結(jié)構(gòu)體系。線網(wǎng)分快線和普線兩個層次，快線按照速度等級劃分為快線A(旅行速度＞65 km·h-1)和快線 B(旅行速度 45～60 km·h-1)，主要服務(wù)于市域和空間較大的中心城區(qū)；普線按照運量等級劃分為大運量、中運量兩個層次，主要服務(wù)于城區(qū)。對于有多種速度需求的客流走廊，推薦采用不同運量和不同速度的級配組合。

快線可選擇城市軌道交通制式，也可選擇鐵路制式，具體制式由線路沿線用地特征決定。

中運量線路涉及全封閉系統(tǒng)和部分封閉(存在部分平交道口)系統(tǒng)兩種形式。部分封閉系統(tǒng)主要以高架線、地面線為主，涉及平交道口的交通組織，其線路在選線方法、系統(tǒng)配置等方面與全封閉系統(tǒng)相比有較大差異。

5）線網(wǎng)與城市空間功能結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性。

一些城市由于對軌道交通樞紐與城市空間功能布局關(guān)系研究重視不夠，導致城市主要公共服務(wù)中心、主要客運樞紐的交通可達性難以提高，制約了城市空間功能作用的良性發(fā)揮。

《標準》在線網(wǎng)組織、線網(wǎng)布局兩節(jié)中強化了線網(wǎng)與城市空間功能結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，線網(wǎng)要與城市空間功能、用地布局吻合，尤其是線網(wǎng)換乘樞紐要與城市主要功能中心的空間吻合。對于城區(qū)單一層次的普線網(wǎng)，在市、區(qū)兩級中心應(yīng)設(shè)置換乘樞紐；對于城區(qū)大運量和中運量兩個層次的普線網(wǎng)，在市級中心、副中心應(yīng)設(shè)置兩個層次線網(wǎng)的換乘樞紐；對于快線網(wǎng)與普線網(wǎng)之間的銜接換乘，優(yōu)先選擇與市級中心、副中心結(jié)合的樞紐作為換乘控制節(jié)點；對于以商業(yè)商務(wù)服務(wù)或就業(yè)為主的市級中心，規(guī)劃人口規(guī)模50萬人及以上的城市應(yīng)由2條及以上的軌道交通線路服務(wù)，有條件時宜形成具有多站換乘功能的樞紐地區(qū)；線路應(yīng)與城市功能發(fā)展軸線、主要客流走廊結(jié)合。

6）城市軌道交通與鐵路客運站、機場等對外交通樞紐銜接的條件。

《標準》規(guī)定了城市軌道交通與鐵路客運站、機場銜接的門檻條件。鐵路客運站旅客發(fā)送量通常較大，城市軌道交通線路與主要鐵路客運站之間的銜接需要依據(jù)客流分析確定；軌道交通車站與鐵路客運站的換乘應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃進行一體化設(shè)計，當條件困難時，換乘距離不應(yīng)大于30 m。

城市軌道交通線路與機場銜接一般分為兩種情形：一是服務(wù)于機場客流為主的線路，二是兼有城市通勤及機場客流等多種功能的線路。當機場規(guī)劃年旅客吞吐量為1 0～4 0萬人次時，對兼有城市通勤客流的線路，其客流效益要比以機場客流為主的線路好，線路建設(shè)投資效益相對較高；對于以機場客流為主的線路，從中國已運營的機場線看，日客流量普遍較低，尤其是機場快線，沿線設(shè)置車站較少，沿途吸引客流量不高。因此，應(yīng)在達到《標準》規(guī)定的快線客流門檻基礎(chǔ)上，結(jié)合城市經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，設(shè)置服務(wù)于機場客流為主、兼有城市通勤功能的線路。

7）鐵路客運站與機場之間設(shè)置軌道交通線路的必要條件。

根據(jù)省域城鎮(zhèn)布局和全省機場的分布情況，城市機場的服務(wù)范圍不同，有些機場主要服務(wù)于城市行政轄區(qū)范圍，有些則服務(wù)于跨行政轄區(qū)的城市經(jīng)濟圈甚至城鎮(zhèn)群等區(qū)域范圍。當城市機場服務(wù)于跨行政轄區(qū)的城市經(jīng)濟圈或城鎮(zhèn)群范圍時，航空客流除需通過城市交通網(wǎng)絡(luò)向城市層面集散外，尚需通過區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)向更大空間范圍集散。

鐵路是區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的集約系統(tǒng)形式，尤其是城際鐵路、市域鐵路已經(jīng)成為眾多城鎮(zhèn)群、都市圈規(guī)劃建設(shè)采用的主要形式，這些區(qū)域鐵路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與機場良好銜接，將推動區(qū)域交通一體化建設(shè)步伐。但由于各種因素，一些超大、特大城市的機場與區(qū)域鐵路網(wǎng)絡(luò)沒有實現(xiàn)銜接換乘，因此，《標準》作了下述規(guī)定：規(guī)劃人口規(guī)模50萬人及以上城市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)研究主要鐵路客運站和機場之間設(shè)置軌道交通線路的必要性和需求，確需軌道交通線路進行銜接的，兩者之間軌道交通系統(tǒng)內(nèi)部出行時間宜控制在30 min內(nèi)且不應(yīng)大于45 min。

8）城市軌道交通快線的客流門檻。

在現(xiàn)行標準中，規(guī)劃建設(shè)普線的客流門檻是高峰小時單向最大斷面客流量大于或等于1萬人次，《標準》沿用了此技術(shù)要求并加以明確。對于規(guī)劃建設(shè)快線，現(xiàn)行標準中沒有客流門檻要求，造成部分城市規(guī)劃建設(shè)的快線客流效益和技術(shù)經(jīng)濟性較差?！稑藴省窂奶岣呖土餍б?、避免客流風險、提高財務(wù)可持續(xù)性等角度，根據(jù)快線客流特征，采用客流密度指標作為快線的客流門檻。選擇中國部分城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃案例，按照實現(xiàn)快線保本運營(不考慮建設(shè)成本折舊)的理想模式，考慮政策性補貼因素、廣告及其他收益等，研究確定快線客流密度不宜小于 10(萬人·km)·km-1·d-1。

9）在中心城區(qū)以外設(shè)置城市軌道交通車站的條件。

城市在編制線網(wǎng)規(guī)劃時，在中心城區(qū)以外軌道交通線路覆蓋的地區(qū)，車站選址時存在的主要問題是車站周邊地區(qū)建設(shè)用地開發(fā)密度、強度較小，集散客流較低，一些城市甚至在生態(tài)環(huán)境管控地區(qū)規(guī)劃設(shè)置車站。因此《標準》規(guī)定了中心城區(qū)以外城市軌道交通車站設(shè)置的基本條件：在車站周邊1 0 m半徑用地范圍內(nèi)，規(guī)劃人口與就業(yè)崗位密度之和快線不宜小于1.0萬人·km-2，普線不宜小于1.5萬人·km-2，并明確在生態(tài)環(huán)境管控地區(qū)嚴禁設(shè)置車站。

10）快線、普線共走廊的技術(shù)要求。

當城市一條客流走廊具有一定客流規(guī)模且存在不同速度需求時，通過設(shè)置快線、普線可服務(wù)于不同交通需求，其核心是快線、普線是共軌設(shè)置還是獨立設(shè)置。《標準》規(guī)定了設(shè)置快線、普線共走廊的基本條件，即城市客流走廊上布設(shè)的普線負荷強度不小于3萬人次·km-1·d-1，且該走廊上多個主要功能區(qū)之間乘坐普線的出行時間超出《標準》第5.1.2規(guī)定。當快線、普線共用走廊時，快線與普線原則上應(yīng)獨立設(shè)置。

1）交通接駁。

城市軌道交通換乘樞紐是城市客運交通系統(tǒng)一體化的關(guān)鍵，實現(xiàn)不同交通方式換乘的車站是城市客運交通系統(tǒng)一體化的重要組成?！稑藴省芬?guī)定了基于車站的其他交通方式接駁的技術(shù)要求，包括步行、非機動車、公共汽車和出租汽車等，并規(guī)定車站出入口宜設(shè)置客流集散廣場，面積不宜小于30 m2。對非步行交通方式接駁，《標準》給出了接駁距離的控制指標要求。

5 結(jié)語

中國地域遼闊，經(jīng)濟、自然和社會環(huán)境差別較大，城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)也會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)新的問題、新的要求?；谛枨?、供給雙導向的《標準》技術(shù)要求，與現(xiàn)行設(shè)計標準采用遠景年客流預(yù)測結(jié)果確定系統(tǒng)規(guī)模的單一需求導向的技術(shù)要求在實踐中需要協(xié)調(diào)，并克服可能出現(xiàn)的新問題。交通需求分析雖然對基礎(chǔ)資料來源、預(yù)測模型精度做出了技術(shù)規(guī)定，但需求預(yù)測結(jié)果不穩(wěn)定的源頭問題尚未妥善解決，需要今后在方法論上攻關(guān)克難。未來通過深入細致的研究和廣泛的交流、討論，促進城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃技術(shù)不斷更新、進步，不斷補充和完善《標準》。