城市軌道交通PPP項目實施中的相關(guān)問題

城市軌道交通是緩解城市交通擁堵、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的重要手段，備受市民青睞。同時城市軌道交通項目工程規(guī)模大、項目難度高、建設(shè)周期長，與周邊環(huán)境關(guān)系密切，關(guān)系到國計民生和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及自身收益與建設(shè)、運營成本難于平衡，引發(fā)了各級政府的高度重視。

PPP模式的實施是國家穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、防范金融風(fēng)險、緩解地方政府債務(wù)壓力、提高公共服務(wù)效率的重要舉措，對促進(jìn)城市軌道交通建設(shè)、規(guī)范全生命周期項目管理具有重大意義。但是，當(dāng)前城市軌道交通PPP項目實施存在諸多問題：

1）不顧地方財力盲目建設(shè)。

城市交通擁堵是各級政府面臨的城市通病。破解這一難題的方法是發(fā)展城市公共交通，而城市軌道交通作為公共交通的重要組成部分也成為各個城市的重要選擇。然而依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國辦發(fā)[203]81號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)[2018]52號)的規(guī)定，項目資本金不得少于工程總投資的40%。而部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府短期內(nèi)無力承擔(dān)如此巨大的投入，地鐵夢很難實現(xiàn)。

城市軌道交通PPP的財務(wù)模型為：建設(shè)費用+更新改造費用+日常運營費用=客票收入+資源開發(fā)收入+政府補貼，而軌道交通屬于公益型項目，像北京這種超大城市客流強度穩(wěn)居世界前列，但客票收入和資源開發(fā)收入尚不足以覆蓋其運營成本，很難彌補建設(shè)期的投入和更新改造的費用。換言之，無論使用傳統(tǒng)模式還是PPP模式，項目建設(shè)費用和更新改造費用均需要政府承擔(dān)。

城市軌道交通項目既是城市民生工程，又被看作城市的形象工程，地方政府難以抑制投資的沖動，因而融資需求就成為地方政府首要的目標(biāo)。在融資平臺不能舉債的情況下，使用PPP作為融資手段解決資金需求和地鐵建設(shè)的問題成為實現(xiàn)地鐵夢的重要工具。從資金需求角度講，PPP模式滿足了包括項目資本金在內(nèi)的全生命周期的資金需求。從融資成本角度看，因社會資本投資要滿足一定的投資回報(社會投資人要求的回報率基本為8%左右)，PPP模式要高于傳統(tǒng)模式。從政府支付責(zé)任的角度看，城市軌道交通PPP項目由于其自身特點，表面上沒有體現(xiàn)為政府債務(wù)，甚至也未體現(xiàn)為地方政府控制企業(yè)的債務(wù)，但絲毫不能降低后期地方政府的支付責(zé)任。如果不能及時納入地方財政預(yù)算、明確政府支付責(zé)任，無疑會形成政府隱形債務(wù)，給當(dāng)?shù)卣貏e是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府帶來巨大的財政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而產(chǎn)生政府違約和誘發(fā)金融風(fēng)險。因此，不規(guī)范的城市軌道交通PPP項目有可能成為地方政府盲目投資建設(shè)的工具，這也是中央政府減緩地鐵項目審批進(jìn)度和叫停部分欠發(fā)達(dá)城市地鐵建設(shè)的主要原因。

2）缺乏合格的項目實施主體。

從軌道交通PPP項目的實施主體看，基本上是具備一定融資能力的工程總承包單位、運營單位、設(shè)備制造商以及產(chǎn)業(yè)基金和金融服務(wù)等財務(wù)投資者。其中國有特大型工程總承包企業(yè)是主要力量，例如中國中鐵、中國鐵建、中國建筑等，民營企業(yè)由于缺乏足夠的資金實力以及相關(guān)項目的運作經(jīng)驗鮮有參與。

在目前情況下，國有特大型工程總承包企業(yè)也依然缺乏必要的運營經(jīng)驗和業(yè)績，未形成項目全生命周期的產(chǎn)業(yè)鏈條。他們更看重利用投資撬動工程任務(wù)和博取工程總承包利潤，項目運作過程更像BT項目或工程總承包項目(EPC)；更希望在建設(shè)期結(jié)束后，項目由政府回購，項目運營權(quán)委托給政府方控制的運營單位。

這種運作方式實質(zhì)上是帶資施工的BT或工程總承包，暗合了地方政府的投資沖動，可以較快地啟動工程建設(shè)、拉動地方投資；而實際上是背離了PPP模式化解金融風(fēng)險、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的初衷，更加違反了借錢建設(shè)、收費還錢項目全生命周期運作的基本原則。

3）缺乏必要法規(guī)支撐。

圍繞PPP模式的推行，實際上是對中國實行多年的傳統(tǒng)的基本建設(shè)程序的挑戰(zhàn)，更加強調(diào)對項目全生命周期的管理。PPP模式與BOT，BT，EPC等國際通行的建設(shè)運營模式密切相關(guān)，而中國對這些方式的研究和應(yīng)用處于起步階段，相關(guān)部門分工和法律法規(guī)也不夠健全，有些甚至相互沖突。特別是《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，對社會投資人的定位缺乏必要的解釋。個別地方政府為規(guī)避風(fēng)險出現(xiàn)了多重公開招標(biāo)，將國有身份的社會投資人的資金當(dāng)作國有資金考慮，變相否定了其作為社會投資人的市場化行為。

4）項目規(guī)模過大導(dǎo)致邊界條件難以穩(wěn)定。

城市軌道交通建設(shè)項目大多位于城市建成區(qū)，工程地質(zhì)、水文情況復(fù)雜，與地下管線及周邊建(構(gòu))筑物關(guān)系交織，相互影響。目前，大部分項目都是以項目初步設(shè)計為公開招標(biāo)的依據(jù)確定工作范圍和投資規(guī)模、選定社會投資人。而在實際工作中，由于邊界條件的變化，時常發(fā)生站位、線位變化以及施工方法的調(diào)整，甚至是設(shè)備選型和系統(tǒng)架構(gòu)的變化，變更洽商繁多，進(jìn)而造成項目投資的巨大變化，嚴(yán)重影響項目實施，個別地方政府由于缺乏必要的管理經(jīng)驗和管理人才，不敢及時做出相應(yīng)的調(diào)整，使社會投資人承擔(dān)不應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險，嚴(yán)重影響了項目的進(jìn)展。

針對上述存在的問題，提出以下建議：

1）增強項目識別能力，設(shè)計適合PPP模式的項目進(jìn)行投資建設(shè)。國家層面已經(jīng)充分認(rèn)識到項目識別的重要性，《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資[2016]174號)明確要求，“對擬采用PPP模式的項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策”。地方政府層面需要認(rèn)真分析項目采用PPP模式的必要性和可行性，優(yōu)化工程建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，力爭項目收益與支出平衡，同時與政府支付能力匹配，做到量力而行，項目投資規(guī)模適當(dāng)，邊界清晰，易于實施?？梢詤⒄毡本┑罔F4號線PPP項目的案例，將前期工作和土建工程等變化較大、邊界不易穩(wěn)定的工作作為A部分由政府負(fù)責(zé)實施，而將設(shè)備采購、安裝以及更新改造和運營等邊界清晰的工作作為B部分由社會資本實施，成為PPP項目的主要內(nèi)容，這樣投資規(guī)模適當(dāng)，邊界清晰，易于操作。

2）完善立法，使其進(jìn)一步適應(yīng)PPP工作的需要。特別是在目前中國特定的發(fā)展階段，將國有企業(yè)放到PPP的框架下與民營企業(yè)共同參與PPP運作，構(gòu)成社會資本的市場主體，亟須相關(guān)法律法規(guī)保護(hù)和支持，在社會投資人特別是國有身份的社會投資人通過合法方式取得工程總承包資格后，不再要求專業(yè)工程進(jìn)行招標(biāo)采購，充分發(fā)揮社會投資人的技術(shù)、專業(yè)和資源配置優(yōu)勢，同時也簡化PPP項目運作的操作程序。

3）加強對運營商的培養(yǎng)，真正解決城市軌道交通“建的了，管不了”的問題，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。鼓勵軌道交通發(fā)達(dá)城市運營商牽頭，聯(lián)合大型工程總承包企業(yè)和金融服務(wù)機構(gòu)，共同參與軌道交通PPP項目，真正做到“專業(yè)的人，做專業(yè)的事”，提高軌道交通項目全生命周期管理水平，保證PPP項目順利實施。