我國養(yǎng)老工作應(yīng)加速轉(zhuǎn)向市場化

文/商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院 俞 華 高寶華 夏星星

當(dāng)前，我國老年服務(wù)需求日益?zhèn)€性化、品質(zhì)化及多元化，現(xiàn)有福利性色彩的養(yǎng)老服務(wù)難以為繼。以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是適應(yīng)老年人和家庭客觀需求、解決養(yǎng)老服務(wù)供需缺口的現(xiàn)實(shí)出路，也是緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的必然選擇，更是優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的重要途徑。

1 我國養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾凸顯

1.1 有效供給不足

2000年以來，我國老齡化程度不斷加深。到2020年，老年消費(fèi)市場規(guī)模將達(dá)3.3萬億元，而養(yǎng)老服務(wù)供給明顯不足。2015年，我國養(yǎng)老床位總數(shù)僅占全國老年人口的3%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家5%～7%的比例，且我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“供需錯(cuò)位”，居家養(yǎng)老專業(yè)化水平較低。

1.2 行業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)

居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容多樣性不足，難以提供康復(fù)護(hù)理、金融理財(cái)、健康心理、法律援助等服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老結(jié)構(gòu)性矛盾突出，城市市區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，郊區(qū)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大量閑置。全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均空置率約為48%。普通供養(yǎng)型床位較多，針對(duì)失能、半失能老年人的護(hù)理康復(fù)型床位較少。養(yǎng)老服務(wù)資源空間布局不平衡，農(nóng)村養(yǎng)老落后于城鎮(zhèn)，東中部地區(qū)明顯優(yōu)于西部。不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局選址偏僻，缺乏匹配的醫(yī)療、商業(yè)資源。

1.3 體制機(jī)制不順

政府與市場職能區(qū)分不清，養(yǎng)老工作行政干預(yù)偏多，“福利化”盛行，“產(chǎn)業(yè)化”受阻。管理體制不順，養(yǎng)老管理涉及民政、衛(wèi)生、發(fā)改、人社等多部門，職能交叉與監(jiān)管缺位并存。對(duì)民間資本限制過多，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有登記為民辦非營利企業(yè)單位才能享受政策優(yōu)惠。行業(yè)規(guī)范化程度低，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善，缺乏質(zhì)量評(píng)估監(jiān)管體系。

1.4 養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏

專業(yè)人才缺口大，按照國際標(biāo)準(zhǔn)每3名老年人配備1位護(hù)理人員，我國養(yǎng)老護(hù)理人員需1000萬人，而現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員僅40萬人。人才就業(yè)與晉升機(jī)制有待健全，近半數(shù)養(yǎng)老護(hù)理員未與單位簽訂勞動(dòng)合同，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏養(yǎng)老人才的梯度劃分、培訓(xùn)晉升機(jī)制、激勵(lì)管理制度等。社會(huì)對(duì)養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)認(rèn)知滯后。

1.5 政策實(shí)效性有待增強(qiáng)

國務(wù)院和相關(guān)部委近年發(fā)布多項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策，但政策內(nèi)容總體較為籠統(tǒng)，難以落實(shí)，部門之間缺乏銜接。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在用地、選址、注冊(cè)、貸款等方面仍面臨問題。養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)單一，僅按照床位數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼，而與服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量無關(guān)聯(lián)。

1.6 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和信用體系不健全

我國針對(duì)老年消費(fèi)群體的評(píng)級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺失，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量的全程監(jiān)控和評(píng)估管理的系統(tǒng)化標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)信用體系建設(shè)不足，守信激勵(lì)不足，失信成本偏低。

2 充分借鑒國外市場化養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)

2.1 建立健全政策法規(guī)體系

發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)體系完善，如日本《老年人福利法》《老年保健法》《介護(hù)保險(xiǎn)法》，美國《老年法》《老年?duì)I養(yǎng)方案》和《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》，英國《國民健康服務(wù)法》《國民保健法》《全民健康與社區(qū)照顧法案》等，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、管理與評(píng)估等方面做出詳細(xì)法律規(guī)定。

2.2 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

美國政府不直接提供養(yǎng)老服務(wù)和管理，而是安排專門監(jiān)察員監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)，且通過醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療資助和養(yǎng)老金等費(fèi)用的發(fā)放來約束養(yǎng)老社區(qū)機(jī)構(gòu)行為。美、英養(yǎng)老服務(wù)的政府主導(dǎo)作用包括：制定相應(yīng)的法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)；為養(yǎng)老地產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展提供稅收、補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠；完善養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度；監(jiān)督和約束養(yǎng)老社區(qū)機(jī)構(gòu)運(yùn)營；鼓勵(lì)支持社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域等。

2.3 拓展養(yǎng)老服務(wù)資金來源渠道

日本《介護(hù)保險(xiǎn)法》規(guī)定城鎮(zhèn)40歲以上、有住所的國民強(qiáng)制參保并繳納介護(hù)保險(xiǎn)金，參保國民65歲以后可享受不同標(biāo)準(zhǔn)的介護(hù)服務(wù)。英國倡導(dǎo)建立用戶付費(fèi)或政府補(bǔ)貼用戶聯(lián)合付費(fèi)機(jī)制。

2.4 重視居家和社區(qū)養(yǎng)老

日本制定養(yǎng)老“黃金計(jì)劃”，重點(diǎn)實(shí)行居家養(yǎng)老模式。美國的持續(xù)護(hù)理退休社區(qū)滿足各類老人基本養(yǎng)老需求，包括服務(wù)自理型老人，為半失能老人提供生活護(hù)理，為生活無法自理的老人提供專業(yè)監(jiān)護(hù)服務(wù)等。

2.5 完善人才隊(duì)伍建設(shè)

日本養(yǎng)老服務(wù)涉及醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、預(yù)防及心理等多學(xué)科內(nèi)容，建立分類科學(xué)的護(hù)理服務(wù)人員職業(yè)資格認(rèn)證制度，養(yǎng)老人才職業(yè)化、專業(yè)化成效顯著。

3 大力推進(jìn)我國市場化養(yǎng)老服務(wù)

3.1 創(chuàng)新養(yǎng)老管理體制機(jī)制

構(gòu)建我國“養(yǎng)老福利事業(yè)”與“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)”協(xié)調(diào)發(fā)展格局。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的福利性事業(yè)屬性，又有一般商品的產(chǎn)業(yè)屬性。“養(yǎng)老福利事業(yè)”滿足人民基本養(yǎng)老需求，是社會(huì)主義老齡工作的基本任務(wù)。必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，按照公益性、基本性、均等性、便利性要求，加強(qiáng)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓群眾廣泛享有免費(fèi)或優(yōu)惠的基本公共養(yǎng)老服務(wù)。“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)”是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下滿足人民多樣化養(yǎng)老需求的重要途徑，應(yīng)構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、業(yè)態(tài)齊全、科技含量高、功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，形成公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)格局，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)科技創(chuàng)新，創(chuàng)新商業(yè)模式，提供個(gè)性化、分眾化的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，培育新的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)增長點(diǎn)。積極推進(jìn)政事分開、政資分開、政社分開、政企分開，明確政府、社會(huì)、市場在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的職責(zé)定位。明確養(yǎng)老服務(wù)的民生定位，強(qiáng)化政府托底保障職責(zé)，完善“養(yǎng)老福利事業(yè)”，引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)”。

建議中央明確“養(yǎng)老福利事業(yè)”與“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的主管部門，即民政部門為“養(yǎng)老福利事業(yè)”的主管部門，商務(wù)部門為“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的主管部門。民政部門秉承福利慈善工作職責(zé)，主管“養(yǎng)老福利事業(yè)”責(zé)無旁貸。民政部門現(xiàn)有職能中沒有任何“市場化產(chǎn)業(yè)”職責(zé)。商務(wù)部門熟悉國內(nèi)外市場運(yùn)行規(guī)律和市場管理手段，其主管的居民生活服務(wù)業(yè)與老年人生活密不可分，且家庭服務(wù)企業(yè)可以進(jìn)家入戶為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，有利于“將養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務(wù)傾斜”。商務(wù)部、財(cái)政部自2014年起開展市場化養(yǎng)老試點(diǎn)，已積累了一些市場化養(yǎng)老發(fā)展模式經(jīng)驗(yàn)。

3.2 加大財(cái)稅支持力度

建議財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本參與，成立中國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金。政策性貸款向養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)傾斜；鼓勵(lì)和支持養(yǎng)老企業(yè)在新三板、A股市場掛牌上市，開通綠色審批通道。

3.3 推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和信用體系建設(shè)

推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，完善養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。落實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合評(píng)估和報(bào)告制度，開展第三方評(píng)估并向社會(huì)公布，評(píng)估結(jié)果應(yīng)與政府購買服務(wù)、發(fā)放建設(shè)運(yùn)營補(bǔ)貼等掛鉤。加快養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)信用公示與評(píng)級(jí)工作，并與養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)評(píng)估評(píng)級(jí)、獲取相關(guān)補(bǔ)貼與優(yōu)惠政策、擴(kuò)容與連鎖化經(jīng)營等內(nèi)容相掛鉤。

3.4 完善養(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)體系

高校通過學(xué)費(fèi)減免、就業(yè)幫助等方式吸引年輕人才報(bào)考養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)。探索設(shè)立財(cái)政主導(dǎo)、社會(huì)資本參與的養(yǎng)老人才培養(yǎng)專項(xiàng)資金，充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部管理與運(yùn)營優(yōu)勢(shì)，針對(duì)性培養(yǎng)落地實(shí)操性人才。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，糾正社會(huì)大眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)的錯(cuò)誤認(rèn)知。通過在戶籍、子女教育、社保、職業(yè)資格晉升通道等方面的政策傾斜，改善養(yǎng)老服務(wù)人才的就業(yè)環(huán)境。

3.5 加強(qiáng)養(yǎng)老政策實(shí)施督查

狠抓政策落地實(shí)施，各級(jí)政府要加強(qiáng)養(yǎng)老政策督察。2018年中辦國辦應(yīng)開展養(yǎng)老政策實(shí)施專項(xiàng)督查，評(píng)估國家養(yǎng)老政策實(shí)施效果。要建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，主管部門可委托第三方對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期監(jiān)督檢查。

參考文獻(xiàn)：

[1] 俞華.搞好市場化養(yǎng)老試點(diǎn) 推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化[J].城市住宅，2017（1）：9-14.