農(nóng)業(yè)用水精準補貼與節(jié)水獎勵機制探討

仕玉治 ，范明元 ，劉 軍

（1.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟南 250014；2.濟南市臥虎山水庫管理處，山東 濟南 250115）

2016年9月9日，山東省人民政府印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)山東省農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案的通知》（魯政辦發(fā)〔2016〕44號），并正式發(fā)布實施。方案明確提出“建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼與節(jié)水獎勵機制”。農(nóng)業(yè)水價綜合改革順利推行后，進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)用水管理，在某種程度上會增加用水成本，建立農(nóng)業(yè)用水獎補機制的目的是為了彌補實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革后農(nóng)業(yè)用水成本增加的部分差額，以便總體上不增加農(nóng)民負擔。同時，在合理用水前提下，農(nóng)民還可以獲得一部分節(jié)水效益，保障農(nóng)戶合理用水權(quán)益。此外，重點對定額內(nèi)用水的種植糧食作物的用水主體進行獎補，提高農(nóng)民種糧積極性，保障國家糧食安全。由此，實施農(nóng)業(yè)用水精準補貼與節(jié)水獎勵對于推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革具有重要的意義。

1 獎補基本原則

1）節(jié)水優(yōu)先原則。貫徹落實國家水利改革節(jié)水優(yōu)先新方針，在實施農(nóng)業(yè)改革區(qū)域，對于正常發(fā)生農(nóng)業(yè)灌溉，積極推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的用水戶，優(yōu)先享有農(nóng)業(yè)用水精準補貼政策。

2）價補統(tǒng)籌原則。為確保整體上不增加用水戶定額內(nèi)基本水費，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水效益轉(zhuǎn)化，通過市場調(diào)節(jié)補貼用水成本增加的經(jīng)濟負擔，調(diào)動用水戶參與農(nóng)業(yè)水價改革事業(yè)的積極性。

3）精準高效原則。合理確定農(nóng)業(yè)用水獎補對象，對于充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)用水獎補機制作用具有重要意義，通常選擇以種植糧食作物的專業(yè)合作社、規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等為重點補貼對象，提高農(nóng)業(yè)用水獎補的精準性，促進用水主體高效節(jié)水。

2 農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制

在完善農(nóng)業(yè)水價形成機制的基礎(chǔ)上，適當提高農(nóng)業(yè)用水價格，通過制定農(nóng)業(yè)用水精準補貼辦法等，統(tǒng)籌考慮節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況等要素建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制，充分調(diào)動地方各級政府和農(nóng)民用水方式轉(zhuǎn)變的積極性。

1）補貼對象。從促進農(nóng)田水利工程良性運行和保障國家糧食安全角度來考慮，精準補貼的對象側(cè)重于以種植糧食作物為主的用水主體，通常包括：（1）從事農(nóng)業(yè)灌溉的社會資本投資主體；（2）規(guī)?；f園、種糧大戶、農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體；（3）小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的非政府投資主體等；（4）小型農(nóng)田水利灌排設(shè)施與計量配套設(shè)施管護主體。

2）補貼標準。統(tǒng)籌考慮用水成本、農(nóng)業(yè)水價調(diào)整及農(nóng)戶承受能力，制定農(nóng)業(yè)用水補貼標準。具體可參考：（1）可按照定額內(nèi)用水成本與運行維護成本差額的一定比例給予補貼；（2）可按農(nóng)田水利工程運行管理成本的一定比例給予補貼；（3）可按照農(nóng)田水利運行維護成本與改革前終端水價價差的一定比例給予補貼；（4）可按照社會投資主體工程建設(shè)費用的一定比例給予補貼。但需要明確的是，對于實際未發(fā)生灌溉、農(nóng)業(yè)用水超出定額、農(nóng)業(yè)水價調(diào)整不到位或未超出農(nóng)戶承受能力的情況不予補貼。在雙水源灌區(qū)，重點對使用地表水灌溉的予以補貼。

3）補貼方式。農(nóng)業(yè)用水精準補貼方式，應(yīng)結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況進行確定。概括起來，主要有三種方式：（1）對工程投資建設(shè)主體，在工程建設(shè)中給予貸款補貼或驗收后給予一次性補貼；（2）對工程維修養(yǎng)護主體，采取按項補貼、據(jù)實報銷方式等給予補貼；（3）對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、用水戶，按灌溉面積和用水量補貼。

4）補貼程序。具體補貼程序由當?shù)刂鞴懿块T負責(zé)確定，通常情況下，按照申請、審核、批準、兌付的程序來實施。具體環(huán)節(jié)如下：（1）申請：由農(nóng)村基層用水組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和用水戶向當?shù)厮姓鞴懿块T提出申請并附相關(guān)材料，如補貼金額、種植作物類型與面積、灌溉水量、銀行賬戶等；（2）審核：由當?shù)厮姓鞴懿块T對用水戶提出農(nóng)業(yè)用水精準補貼相關(guān)材料進行審核；（3）批準：對于審核材料符合相關(guān)規(guī)定的，由當?shù)厮姓鞴懿块T予以批準；（4）兌付：按時足額發(fā)放至補貼對象。

3 建立農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵機制

建立用水節(jié)水獎勵機制即是對積極推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)或者通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)取得顯著節(jié)水效果的用水主體給予一定獎勵，并結(jié)合實際，建立易于操作、用戶普遍接受的獎勵辦法，促進農(nóng)民節(jié)約用水。同樣，節(jié)水獎勵機制重點要明確獎勵對象、獎勵標準、獎勵方式、獎勵程序等4個方面重要內(nèi)容。

1）獎勵對象。凡是通過該工程、農(nóng)藝、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等實現(xiàn)節(jié)水的用水主體均可以作為節(jié)水獎勵對象，通常為推進規(guī)?；?jié)水，重點對農(nóng)村基層用水組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和種糧大戶等給予獎勵。

2）獎勵標準。根據(jù)當?shù)刎斄顩r、節(jié)水目標、節(jié)水成本、節(jié)水量等合理確定獎勵標準，可以單方水或單位面積等來衡量。對于實際未發(fā)生灌溉、因種植面積縮減或者轉(zhuǎn)產(chǎn)等非節(jié)水因素引起的用水量下降，不予獎補。

3）獎勵方式。依據(jù)獎勵對象和資金來源不同，合理確定獎勵方式。概括起來，主要有以下幾種：（1）可通過財政（或水權(quán)出售收入）節(jié)水資金補助的形式進行獎勵；（2）可以通過節(jié)水設(shè)備購置補貼的形式進行獎勵；（3）可以通過節(jié)水政府回購的方式進行獎勵，回購資金即為節(jié)水獎勵。節(jié)水獎勵可以依托已有途徑直接發(fā)放到節(jié)水用戶，如隨著糧食補貼一起發(fā)放，也可獎勵到農(nóng)村基層用水組織再由其分配到戶。

4）獎勵程序。根據(jù)獎勵資金來源和獎勵方式的不同，獎勵程序也不同，具體可依據(jù)當?shù)刂贫ǖ墓芾磙k法執(zhí)行。

4 獎補資金籌措與使用

1）獎補資金籌措。根據(jù)農(nóng)業(yè)水價綜合改革要求，測算精準補貼與節(jié)水獎勵需求，通過不同途徑、不同方式落實資金來源，主要通過優(yōu)化省（市、縣）涉農(nóng)田水利項目的財政專項資金，調(diào)整有關(guān)資金支出結(jié)構(gòu)，對農(nóng)業(yè)用水精準補貼與節(jié)水獎勵予以傾斜，結(jié)合市場運行管理，將超定額累進加價水費收入分成、超采區(qū)地下水提價收入分成、高附加值經(jīng)濟作物水費分成等也納入補貼。

此外，積極開展非農(nóng)業(yè)供水利潤分成、跨區(qū)域或行業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入分成以及社會捐贈等多種渠道籌措，確保滿足農(nóng)業(yè)水價調(diào)整后精準獎補落實到位。

2）獎補資金使用管理。為保障農(nóng)業(yè)用水獎補資金使用監(jiān)管到位，從以下幾個方面建立健全相關(guān)機制：（1）結(jié)合地方實際，縣級人民政府應(yīng)因地制宜的制定農(nóng)業(yè)用水精準補貼與節(jié)水獎勵資金使用管理辦法，其中重點明確資金來源、使用范圍、獎補對象、獎補標準和程序等相關(guān)事項，并公開、公平、公正操作，接受用水組織和社會有關(guān)人士全面監(jiān)督；（2）農(nóng)業(yè)水價改革領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)建立資金使用核查機制，對資金使用臺賬和落實情況進行嚴查，并將核查工作納入政府績效考核中；（3）可委托第三方中介機構(gòu)進行專項財務(wù)審計，對于違法違紀違規(guī)行為的予以嚴懲，并將納入信用管理體系，取消后續(xù)獎補專項資金申報資格。