縣域農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實施思路

范明元 ，陳 浩 ，劉興龍

（1.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014；2.濟(jì)寧市水利局，山東 濟(jì)寧 272000；3.鄒城市水利局，山東 鄒城 273500）

山東是我國人口大省、農(nóng)業(yè)大省和工業(yè)大省，受當(dāng)?shù)厮Y源總量不足的影響，長期面臨水資源供需矛盾的困繞。另一方面，全省農(nóng)業(yè)用水量占比偏高、用水效率偏低等現(xiàn)象并存，以農(nóng)業(yè)水價綜合改革為契機(jī)，全面提升農(nóng)業(yè)用水水平對于保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。由于對農(nóng)業(yè)水價綜合改革整體認(rèn)識有限，加之短期內(nèi)沒有充分的成功經(jīng)驗可資借鑒，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部對于如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革一時難以形成思路，甚至缺乏取得成功的信心。結(jié)合《山東省農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》編制過程中形成的認(rèn)識，特別是近兩年來全省部分重點實施縣推進(jìn)改革的經(jīng)驗，筆者謹(jǐn)在此提出縣域農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施思路供廣大基層工作者參考。

1 改革任務(wù)

本次農(nóng)業(yè)水價綜合改革的核心任務(wù)是建立起科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，具體包括五大任務(wù)：一是健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，即綜合考慮水資源稀缺程度和農(nóng)民承受能力等因素，科學(xué)測算農(nóng)業(yè)供水成本，按照管理權(quán)限分級確定供水價格，實施分類水價和分檔水價，建立起有序、高效的定價調(diào)價機(jī)制，促進(jìn)節(jié)約用水；二是夯實農(nóng)業(yè)水價綜合改革工程基礎(chǔ)，通過加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在完善骨干水利工程和灌排工程的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快田間農(nóng)田水利工程和計量設(shè)施配套，推廣節(jié)水技術(shù)和措施；三是建立農(nóng)業(yè)用水水權(quán)制度，在最嚴(yán)格水資源管理制度框架下，實施總量控制和定額管理相結(jié)合的農(nóng)業(yè)用水管理，明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，推行節(jié)水量有序交易；四是建立農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵機(jī)制，建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機(jī)制以及易于操作、用戶普遍接受的農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵機(jī)制；五是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理方式，明晰農(nóng)田水利工程所有權(quán)、使用權(quán)和管護(hù)主體，特別是以承擔(dān)工程維護(hù)義務(wù)為前提界定管護(hù)主體的收益權(quán)，鼓勵群眾自愿組建不同形式、不同規(guī)模的基層用水組織并通過承擔(dān)農(nóng)田水利工程的管護(hù)義務(wù)獲得收益，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)全面提高農(nóng)業(yè)用水管理水平。

2 改革實施思路

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域多，特別是社會參與廣泛，挑戰(zhàn)性強(qiáng)。在改革的初期階段，按照化繁就簡的原則，使改革策略有利于盡快厘清思路、啟動改革、保障進(jìn)度。從農(nóng)業(yè)水價綜合改革的初心出發(fā)，結(jié)合實際提出山東省農(nóng)業(yè)水價綜合改革的基本思路是：更新觀念，順勢而為；先建機(jī)制，后建工程；合理定價，獎補結(jié)合；突出重點，穩(wěn)步推進(jìn)。

2.1 更新觀念，順勢而為

任何一項改革都是一次先破后立的過程，都是對現(xiàn)有體制、機(jī)制和具體做法的推陳出新、革弊興利，為此就要率先在觀念更新上取得突破，順應(yīng)時代發(fā)展的趨勢。一是要加深水是商品的觀念，不能基于局部或短期的現(xiàn)象認(rèn)為農(nóng)業(yè)用水不必交納水費或不必按成本交納水費，確立水費收取的合法地位；二是要加深建管并舉的觀念，從已建工程的運行實踐來看，要發(fā)揮好預(yù)期的節(jié)水效益，后期管護(hù)十分重要，建立健全工程管護(hù)機(jī)制、確保良性運行勢在人為；三是要加深農(nóng)民群眾可塑的觀念，隨著我國信息化迅速推進(jìn)，廣播電視、網(wǎng)絡(luò)通訊等日益普及，廣大農(nóng)民群眾思想認(rèn)識早已今非昔比，農(nóng)業(yè)水價綜合改革只要找到了他們的關(guān)切點、保障了他們的權(quán)益，就能水到渠成。需要順應(yīng)形勢：一是要順應(yīng)我國全面建成小康社會的大形勢，農(nóng)業(yè)水價綜合改革要為農(nóng)民群眾脫貧致富服務(wù)；二是要順應(yīng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，農(nóng)業(yè)水價綜合改革要通過體制、機(jī)制建設(shè)為土地流轉(zhuǎn)戶創(chuàng)造條件，幫助他們發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營、科學(xué)化管理；三是要順應(yīng)我國廣大農(nóng)村信息化發(fā)展趨勢，農(nóng)業(yè)水價綜合改革要以農(nóng)業(yè)用水信息化管理為抓手為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、信息化和智能化提供技術(shù)支持；四是要順應(yīng)全球化發(fā)展趨勢，農(nóng)業(yè)水價綜合改革要為廣大先進(jìn)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者參與國際競爭提供政策支持和寬松環(huán)境。

2.2 先建機(jī)制，后建工程

目前在農(nóng)田水利工程建設(shè)取得一定成就的基礎(chǔ)上，把健全機(jī)制擺到更加重要的地位有其特殊意義。特別是此次農(nóng)業(yè)水價改革被稱之為“綜合改革”，就是更加強(qiáng)調(diào)堅持綜合施策，力求做到“機(jī)制先行”。在國家發(fā)改委等五部委印發(fā)的《關(guān)于扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》中明確：將高效節(jié)水灌溉項目區(qū)全部納入試點范圍，堅持“先建機(jī)制、后建工程”的原則。由此也可以看出，國家有關(guān)部門對于機(jī)制建設(shè)的重視程度。那么，有哪些機(jī)制可以先行健全、建立呢？主要的有兩個。一是農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，就是明確水利工程農(nóng)業(yè)供水成本的構(gòu)成要素、測算方法以及供水價格的成本監(jiān)審和調(diào)控管理等；二是農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機(jī)制，就是明確補貼獎勵的對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等。機(jī)制先行的好處，就是有利于干部群眾厘清思路、消除誤解、化解矛盾，確保改革任務(wù)順利推進(jìn)。

2.3 以人為本，獎補結(jié)合

農(nóng)業(yè)水價綜合改革要充分考慮人的需求和作用，做到“以人為本”，節(jié)水獎勵和用水補貼是不可或缺的手段?！耙匀藶楸尽?一是要充分考慮人的需求，主要是廣大農(nóng)民群眾的需求，省實施方案中就明確要求，實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革，必須尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民增收，總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。改革不是為提價而改革，不能以增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)為代價，要通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、管理提效、創(chuàng)新增收來幫助農(nóng)民群眾脫貧致富。二是要充分考慮人的作用，主要是發(fā)揮農(nóng)村基層用水組織的作用，將之作為農(nóng)業(yè)用水協(xié)商定價、計量收費、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、工程管護(hù)、管理創(chuàng)新、帶頭致富的實施主體，支持鼓勵其實行市場化運作、專業(yè)化服務(wù)、物業(yè)化管理，如與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合還可以通過搞活經(jīng)營參與國內(nèi)、外市場競爭。

2.4 突出重點，穩(wěn)步推進(jìn)

農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及范圍廣，承擔(dān)任務(wù)重，對于啟動初期縣（區(qū)）來說會面臨方方面面的挑戰(zhàn)。為此，就要本著先易后難的原則，尋求點上的突破，進(jìn)而由點及線、由線及面，穩(wěn)步推進(jìn)，漸成規(guī)模。如何找到突破的點呢？主要還是依托現(xiàn)有的工作基礎(chǔ)。例如，寧津縣以前期縣級水權(quán)水市場建設(shè)試點為基礎(chǔ)，建立了縣域水權(quán)制度體系，初始水權(quán)分配和水權(quán)交易管理逐步走上正軌，節(jié)水獎勵效益日益顯現(xiàn)，最大限度地釋放了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的活力。再如陽信縣，在節(jié)水灌溉工程建設(shè)同步開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建成了朝陽農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程公司信息管理平臺，物業(yè)化服務(wù)水平持續(xù)提高。上述兩縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作都實現(xiàn)了點的突破，改革進(jìn)程迅速加快，有望在2020年前全面完成。各地工作基礎(chǔ)各異，但總可以找到適宜的結(jié)合點穩(wěn)步推開。

3 改革難點與解決方案

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，需要打破常規(guī)，對一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和難點任務(wù)也要重點關(guān)注，找到切實可行的解決思路。

3.1 水價制定宜體現(xiàn)資源成本約束

健全水價形成機(jī)制是本次農(nóng)業(yè)水價綜合改革的核心任務(wù)，定價又是這一項任務(wù)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。采取什么樣的定價形式，定多少價，需要考慮很多因素，但其中最根本的還是當(dāng)?shù)厮Y源和稀缺程度及由此帶來的資源成本約束。基本水價的數(shù)量、水價分類的方式、累進(jìn)加價的階梯與幅度等等，這些都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)資源成本約束，以此來促進(jìn)節(jié)約用水、引導(dǎo)資源時空配置。例如對于地下水超采嚴(yán)重的區(qū)域，地下水源的基本價格就要明顯高于其它水源；高耗水經(jīng)濟(jì)作物的用水價格要明顯高于一般耗水作物的價格；超定額用水的價格要明顯高于定額內(nèi)用水的價格。

3.2 多源灌溉宜體現(xiàn)聯(lián)合調(diào)度要求

多水源灌溉的情形給供水定價、用水計量、水費征收、水權(quán)分配等帶來了挑戰(zhàn)，成為很多基層干部同志的“心病”。對此，還是要加強(qiáng)頂層設(shè)計，即對多水源聯(lián)合調(diào)度的必要性進(jìn)行系統(tǒng)分析。對多水源灌溉必要性差的，要通過轉(zhuǎn)變用水方式、管理方式來引導(dǎo)科學(xué)用水，降低混合取水造成的高額成本；對多水源灌溉必要性強(qiáng)的，要針對各水源的特點建立起可操作的調(diào)配制度，明確各水源的管理辦法和具體要求，讓相關(guān)群眾盡快形成共識，進(jìn)而開展統(tǒng)一行動。

3.3 水權(quán)制度宜體現(xiàn)市場配置需求

建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度是又一項具有挑戰(zhàn)性的改革任務(wù)。究其原因，一是大部分基層的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是農(nóng)民群眾，在觀念上認(rèn)識不清；二是大部分區(qū)域水權(quán)交易缺乏需求，被一些人認(rèn)為“沒有用”。事實上，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，特別是法制國家建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，以提高廣大群眾權(quán)屬意識、保障各行業(yè)用水基本權(quán)益、激發(fā)市場資源配置作用等為目標(biāo)的水權(quán)制度建設(shè)勢在必行。為此，既要充分理解廣大農(nóng)民群眾對水權(quán)制度的接受還有一段較長的過程，也要確保水權(quán)制度建設(shè)與當(dāng)?shù)厮Y源市場配置需求適應(yīng)起來。可以預(yù)見，當(dāng)一個區(qū)域土地流轉(zhuǎn)成為大多數(shù)，當(dāng)城市用水、工礦企業(yè)用水明顯擠占農(nóng)業(yè)用水時，建立水權(quán)制度的意義就會突顯出來。

3.4 補貼獎勵宜體現(xiàn)收支平衡原則

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵，相比較而言，難點不在兌付在籌集。為此，就要解決補貼、獎勵資金從哪里來的問題。目前來說，補貼獎勵資金來源包括各級財政補助、水費收入、超定額累進(jìn)加價水費分成收入、水權(quán)轉(zhuǎn)讓分成收入、社會捐助等，但顯然存在較大的不確定性。如果補貼、獎勵的標(biāo)準(zhǔn)過于明確，在實施過程中可能會出現(xiàn)“入不敷出”的現(xiàn)象。

為此，建議以灌溉單元為基礎(chǔ)，遵循可用資金“收支平衡、總量控制”的原則，按年度或灌溉周期動態(tài)制定標(biāo)準(zhǔn)實施精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵。有條件的區(qū)域，鼓勵多個單元平衡統(tǒng)籌，這樣更有利于形成長效激勵機(jī)制。

3.5 組織建設(shè)宜體現(xiàn)允許適當(dāng)收益

基層用水組織，應(yīng)作為農(nóng)業(yè)用水協(xié)商定價、用水計量、水費征收、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等的實施主體，隨著農(nóng)業(yè)用水方式、管水方式的轉(zhuǎn)變其可發(fā)揮的作用將越來越大。在過去很長一段時期內(nèi)，以農(nóng)業(yè)用水協(xié)會為主體的基層用水組織建設(shè)，更加突出其公益性質(zhì)，在工程管護(hù)方面曾發(fā)揮了重要作用。隨著時代的推進(jìn)，為更好地激發(fā)活力，增強(qiáng)自身發(fā)展能力，宜支持基層用水組織實行市場化運作、專業(yè)化服務(wù)和物業(yè)化管理，特別是可以通過拓展服務(wù)項目和范圍來增加收益。

4 結(jié)語與建議

4.1 結(jié)語

農(nóng)業(yè)水價綜合改革創(chuàng)新性要求高，沒有一層不變的模式，也沒有拿來就用的做法。本文針對五大改革任務(wù)，結(jié)合觀念轉(zhuǎn)變、機(jī)制建設(shè)、人文主義、循序漸進(jìn)突破方式等方面提出了縣域推進(jìn)改革的思路，在此基礎(chǔ)上就部分改革的重點和難點提出了具體的解決方案。需要指出的是，這些策略和思路適用于縣域農(nóng)業(yè)水價綜合改革的起步階段，隨著改革的推進(jìn)、認(rèn)知的深入，一切束縛思想解放的條條框框都應(yīng)打破，各地也將尋找到一條適合當(dāng)?shù)馗母锏穆窂健?/p>

4.2 建議

面對農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進(jìn)挑戰(zhàn)，提出以下建議：一是不斷解放思想，大膽創(chuàng)新，敢啃改革過程中的硬骨頭；二是要按年度、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等細(xì)化分解改革目標(biāo)和任務(wù)，明確責(zé)任；三是建設(shè)上下聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，省、市、縣、鄉(xiāng)四級既各負(fù)其責(zé)又相互照應(yīng)；四是加強(qiáng)部門分工，明確改革職責(zé)，形成推進(jìn)改革的合力。