適當(dāng)調(diào)整城市軌道交通申報(bào)條件量力而行謀發(fā)展

文/趙東

編者按：

52號(hào)文帶來(lái)的最為廣泛的“輿論漣漪”，應(yīng)該就是哪些城市被卡了建設(shè)城軌交通的“脖子”。

這是影響最大的一方面，卻不是最關(guān)鍵的那一方面。

7月16日，國(guó)家發(fā)展改革委官方微信推送題為《適當(dāng)調(diào)整城市軌道交通申報(bào)條件 量力而行謀發(fā)展》的署名文章，以“城軌行業(yè)之所以能夠取得今天的發(fā)展成就，離不開(kāi)國(guó)家在不同發(fā)展時(shí)期的政策支持和指導(dǎo)”的表述，強(qiáng)調(diào)突出了52號(hào)文最核心的一個(gè)作用：國(guó)家政策始終在支持、助力城市軌道交通行業(yè)發(fā)展。

繼如何看待申報(bào)條件之后，該文又在如何看待52號(hào)文，以及如何解讀國(guó)家出臺(tái)的行業(yè)政策方面，提供了更為理性的視角。而且，我們也只有立足于此，才能看到國(guó)家政策在支持、指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展過(guò)程中所發(fā)揮的作用，才能切實(shí)理解國(guó)家政策的導(dǎo)向作用。

《適當(dāng)調(diào)整城市軌道交通申報(bào)條件 量力而行謀發(fā)展》一文從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、地方公共財(cái)政預(yù)算收入和客流規(guī)模指標(biāo)等方面，解讀了52號(hào)文發(fā)布后的城軌交通申報(bào)條件，給我們鋪開(kāi)了“以繼續(xù)規(guī)范和引導(dǎo)城市軌道交通行業(yè)合理、科學(xué)、有序發(fā)展”的藍(lán)圖。

與其他公共交通方式相比，城市軌道交通具有安全準(zhǔn)點(diǎn)、便捷高效、運(yùn)量大、公益性強(qiáng)、系統(tǒng)集成度高等特點(diǎn)，是便民惠民的重大民生工程；也是城市發(fā)展中建設(shè)周期較長(zhǎng)、工程難點(diǎn)較多、后期補(bǔ)貼較大的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)文發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），回答了在當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)各地各城市如何發(fā)展好城市軌道交通、發(fā)展路徑和模式等核心問(wèn)題，明確了新時(shí)代城市軌道交通的發(fā)展方向。

城軌行業(yè)之所以能夠取得今天的發(fā)展成就，離不開(kāi)國(guó)家在不同發(fā)展時(shí)期的政策支持和指導(dǎo)。從規(guī)劃建設(shè)北京地鐵1號(hào)線開(kāi)始，歷經(jīng)數(shù)十載，我國(guó)城市軌道交通經(jīng)歷了起步、初期發(fā)展和快速發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，為規(guī)范行業(yè)管理，2003年國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)文發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（簡(jiǎn)稱“81號(hào)文”），提出“量力而行、有序發(fā)展”的基本原則，對(duì)申報(bào)發(fā)展城市軌道交通的城市應(yīng)具備的基本條件作出如下規(guī)定：申報(bào)發(fā)展地鐵的城市需達(dá)到地方財(cái)政一般預(yù)算收入100億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1000億元以上，城區(qū)人口300萬(wàn)人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人以上；申報(bào)發(fā)展輕軌的城市需達(dá)到地方財(cái)政一般預(yù)算收入60億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值600億元以上，城區(qū)人口150萬(wàn)人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時(shí)1萬(wàn)人以上。

在81號(hào)文的指導(dǎo)下，截至2017年底，國(guó)家批復(fù)建設(shè)城市軌道交通的城市共計(jì)43座，規(guī)劃里程超過(guò)9000公里，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到4200公里，近年來(lái)年度完成投資在3500億元以上。隨著新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市軌道交通在超大、特大城市中的公交骨干作用日益凸顯，2017年全年完成客運(yùn)量184億人次。裝備制造不斷突破和掌握核心技術(shù)，國(guó)產(chǎn)化率顯著提升，目前綜合國(guó)產(chǎn)化率達(dá)到70%以上，大部分裝備國(guó)產(chǎn)化率達(dá)到或接近100%，在滿足國(guó)內(nèi)需求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了“走出去”戰(zhàn)略。

81號(hào)文規(guī)定的城市軌道交通發(fā)展基本條件主要從需求和可能兩個(gè)方面，提出了建設(shè)地鐵和輕軌的兩種指標(biāo)。需求方面考慮城市軌道交通要有客流支持，并形成一定的規(guī)模，從而保證運(yùn)營(yíng)效益，主要考察城市人口指標(biāo)和客流指標(biāo)；可行性方面考慮城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力，主要考察國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財(cái)政一般預(yù)算收入水平。隨著“放管服”改革深入推進(jìn)，國(guó)家發(fā)展改革委在2015年初發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號(hào)，簡(jiǎn)稱“49號(hào)文”），對(duì)81號(hào)文進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，提出擬建地鐵初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次，擬建輕軌初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.4萬(wàn)人次，項(xiàng)目資本金比例不低于40%，政府資本金占當(dāng)年城市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例一般不超過(guò)5%。

在過(guò)去的15年中，81號(hào)文指導(dǎo)和保障了行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，《意見(jiàn)》根據(jù)不同城市的發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市交通情況等對(duì)81號(hào)文進(jìn)行修訂，以繼續(xù)規(guī)范和引導(dǎo)城市軌道交通行業(yè)合理、科學(xué)、有序發(fā)展。

一、關(guān)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）

GDP可以在宏觀上反映城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因近年城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和固定資產(chǎn)投資占GDP比例提高，原有指標(biāo)已難以反映城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。如2005年全國(guó)只有23個(gè)城市GDP超過(guò)1000億元，而2017年據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，超過(guò)170個(gè)城市GDP突破1000億元，前100名城市GDP均在2000億元以上，有14座城市GDP達(dá)到10000億。因此，需要適當(dāng)調(diào)整該指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，客觀反映相關(guān)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平?！兑庖?jiàn)》提出申報(bào)發(fā)展地鐵的城市GDP達(dá)到3000億元以上，申報(bào)發(fā)展輕軌的城市GDP達(dá)到1500億元以上，符合近年來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)。

二、關(guān)于地方公共財(cái)政預(yù)算收入

目前城市軌道交通主要采用地方政府主導(dǎo)的投資模式，因此地方政府財(cái)力是反映城市建設(shè)能力的重要指標(biāo)。2010年，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕88號(hào)），規(guī)定將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理。而公共財(cái)政預(yù)算收入是地方政府可用財(cái)力的重要組成部分，能夠較好體現(xiàn)出地方政府的出資能力。81號(hào)文發(fā)布15年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市軌道交通工程造價(jià)、原材料等也同步上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出81號(hào)文件發(fā)布時(shí)的水平，原標(biāo)準(zhǔn)已不能真實(shí)反映城市出資能力。

從城市軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，項(xiàng)目資本金比例達(dá)到40%、地方政府出資建設(shè)資金在地方財(cái)政收入的5%以內(nèi)時(shí)，不會(huì)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成較大壓力?！兑庖?jiàn)》提出申報(bào)地鐵城市公共預(yù)算收入需達(dá)到300億元以上，申報(bào)輕軌城市公共預(yù)算收入需達(dá)到150億元以上，符合現(xiàn)階段城市軌道交通發(fā)展的實(shí)際情況。

三、關(guān)于客流規(guī)模指標(biāo)

客流量是決定城市軌道交通線路設(shè)計(jì)運(yùn)輸能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果城市軌道交通建設(shè)與沿線發(fā)展不協(xié)調(diào)，線路建成后客流不足，將會(huì)直接影響線路的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。因此，需要強(qiáng)化對(duì)線路客流的分析和考察，科學(xué)設(shè)定反映客流效益的指標(biāo)。

由于客流預(yù)測(cè)方法的誤差，遠(yuǎn)期客流往往較實(shí)際情況存在一定的偏差。在49號(hào)文中，提出了線路初期客運(yùn)強(qiáng)度，該指標(biāo)與現(xiàn)狀出行結(jié)構(gòu)和客流的關(guān)聯(lián)較為密切，實(shí)際運(yùn)用中可靠性較高，也能夠比較客觀反映出線路的運(yùn)營(yíng)效益，預(yù)測(cè)效果準(zhǔn)確性較好。因此將擬建地鐵初期客運(yùn)強(qiáng)度不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次，擬建輕軌初期客運(yùn)強(qiáng)度不低于每日每公里0.4萬(wàn)人次寫(xiě)入《意見(jiàn)》是合理的。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。從“十三五”展望2035年，我國(guó)城市軌道交通發(fā)展不只是強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，而要用優(yōu)化、引導(dǎo)的思路在“量”的基礎(chǔ)上盡快把發(fā)展重心轉(zhuǎn)變到提高“質(zhì)”上來(lái)?！兑庖?jiàn)》的頒布實(shí)施，將為城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展提供重要保障，促進(jìn)城市軌道交通更好地滿足市民安全、快捷、舒適的出行需求。