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    適時調(diào)整準入條件 促進行業(yè)健康發(fā)展

    2018-03-24 04:24:46劉遷
    城市軌道交通 2018年8期
    關(guān)鍵詞:生產(chǎn)總值客流城區(qū)

    文/劉遷

    編者按:

    《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號。下稱52號文)一經(jīng)發(fā)布,最受業(yè)內(nèi)外關(guān)注、也是解讀最多的便是申報條件等諸多指標、條件了。

    意料之中的熱議,意料之外的“導向”。不得不說,對于81號文和52號文的橫向解讀,大家都做得很細致,分析得也很深入。但在縱向解讀和大局觀上,似乎稍有欠缺和不足。

    7月14日,國家發(fā)展改革委官方微信推送題為《適時調(diào)整準入條件 促進行業(yè)健康發(fā)展》的署名文章,讓我們看到了撥開“迷霧”的兩大關(guān)鍵詞:適時、健康。

    52號文的發(fā)布、實施,某種意義上,是對81號文的揚棄。畢竟,時隔15年,中國經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化,城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)裝備水平等早已和2003年不可同日而語。指標、條件的提升與調(diào)整,是符合實際情況和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的,更是立足當下、指導未來的。從這個角度,可以說,適時調(diào)整和健康發(fā)展是52號文的要義所在。

    更科學的指標,需要更理性地解讀。與其“糾纏”于是否達標,是否可以加入城軌城市的大家庭,不如溯本求源:建設(shè)城軌交通,是為了服務(wù)、引領(lǐng)城市發(fā)展,其前提基礎(chǔ),必然是已然需要,而不僅僅是追求一張參與的“門票”。

    那么,52號文中所涉及的指標、條件,就不應該簡單理解為“門檻”了。

    2003年9月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國辦發(fā)[2003]81號,以下簡稱“81號文”)以來,我國城市軌道交通行業(yè)進入快速發(fā)展階段,取得了顯著的成就。近日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)[2018]52號)(以下簡稱“《意見》”),作為新的政策文件,指導未來行業(yè)發(fā)展?!兑庖姟防^續(xù)堅持“量力而行、有序發(fā)展”的方針,并在總結(jié)行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,按照“城市有需求、政府有能力、線路有客流、數(shù)據(jù)易統(tǒng)計”的思路調(diào)整了城市軌道交通準入條件。

    一、城市軌道交通建設(shè)的新舊申報條件對比分析

    (一)81號文提出的申報條件

    2003年,根據(jù)當時的城市發(fā)展現(xiàn)狀,81號文件提出,申報發(fā)展地鐵的城市應達到下述基本條件:地方財政一般預算收入在100億元以上,國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1000億元以上,城區(qū)人口在300萬人以上,規(guī)劃線路的客流規(guī)模達到單向高峰小時3萬人以上;申報建設(shè)輕軌的城市應達到下述基本條件:地方財政一般預算收入在60億元以上,國內(nèi)生產(chǎn)總值達到600億元以上,城區(qū)人口在150萬人以上,規(guī)劃線路客流規(guī)模達到單向高峰小時1萬人以上。

    (二)《意見》提出的申報條件

    《意見》在總結(jié)近10多年發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況提出,申報地鐵城市的地方財政一般預算收入在300億元以上,國內(nèi)生產(chǎn)總值達到3000億元以上,市區(qū)常住人口在300萬人以上,擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人,遠期客流規(guī)模達到單向高峰小時3萬人以上。申報輕軌城市的地方財政一般預算收入在150億元以上,國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1500億元以上,市區(qū)常住人口在150萬人以上,擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人,遠期客流規(guī)模達到單向高峰小時1萬人以上。

    兩者對比,《意見》提高了申報城市的財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值指標,將人口統(tǒng)計口徑由城區(qū)人口明確為市區(qū)常住人口,并增加擬建線路的初期客運強度指標。下面,逐項進行分析。

    二、關(guān)于提高公共財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值

    公共財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值屬于經(jīng)濟指標,是反映城市建設(shè)實力的重要參照。2003年以來,我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展,城市的國內(nèi)生產(chǎn)總值和公共財政收入快速增加。與此同時,材料價格、勞動力成本、征地拆遷費用也在一定程度上上漲,目前城市軌道交通項目造價已經(jīng)大幅提高。在這樣的背景下,81號文中的國內(nèi)生產(chǎn)總值和一般預算收入指標已經(jīng)難以再起到約束作用,需要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平進行適當調(diào)整。

    《意見》提高了申報建設(shè)地鐵和輕軌的城市應達到的國內(nèi)生產(chǎn)總值和公共財政收入指標標準,符合我國經(jīng)濟社會和城市軌道交通行業(yè)發(fā)展實際,體現(xiàn)了“量力而行、有序發(fā)展”的方針。同時,從目前國家已批準建設(shè)城市軌道交通的43個城市來看,基本上能夠達到新的申報條件,說明調(diào)整后的指標既充分考慮了減小對已獲批建設(shè)城市軌道交通城市的影響,又兼顧了對新發(fā)展城市的“門檻”作用。

    三、關(guān)于人口指標的統(tǒng)計口徑的考慮

    人口指標是論證城市軌道交通建設(shè)必要性的重要依據(jù)。2003年制定81號文時,發(fā)展城市軌道交通的城市主要是經(jīng)濟較為發(fā)達的省會城市和計劃單列市,當時城市軌道交通建設(shè)處于形成中心城區(qū)骨干線路階段,因此將城區(qū)人口作為城市軌道交通服務(wù)人口是合適的。

    近年來,隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略加快推進,城市空間和規(guī)模不斷增長,超大、特大城市普遍在城市中心城區(qū)周邊地區(qū)建設(shè)新城組團,承擔城區(qū)人口疏解功能。這些新城組團與中心城區(qū)聯(lián)系緊密,成為城市公共交通需求的集中區(qū)域。在發(fā)展實際中,一些城市的城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)范圍不再局限于中心城區(qū),已經(jīng)拓展到中心城區(qū)周邊與之緊密相連的區(qū)域。從我國城市發(fā)展特點來看,市區(qū)是整個城市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化水平最高、經(jīng)濟聯(lián)系最為緊密的區(qū)域,因此將市區(qū)范圍的常住人口作為城市軌道交通的規(guī)劃研究和運營服務(wù)范圍是合理的。同時,從數(shù)據(jù)的可得性來看,原使用的城區(qū)屬于城市規(guī)劃學概念,地理界線不清晰,人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)權(quán)威性、準確性難以保證;而市區(qū)屬于行政區(qū)劃概念,有明確的地理界線,人口數(shù)據(jù)有官方統(tǒng)計口徑作為支撐。

    總的來看,用市區(qū)人口作為統(tǒng)計口徑,既考慮了城市發(fā)展實際和交通需求,又兼顧了數(shù)據(jù)可得性和可靠性,是比較合理的。

    四、關(guān)于增加擬建線路近期客流強度指標

    客流強度是反映城市軌道交通效益的主要標準。81號文僅提出了地鐵、輕軌遠期高峰小時斷面流量,由于客流預測周期過長,預測數(shù)據(jù)較實際情況往往存在較大差異。因此,迫切需要能夠較為準確反映城市軌道交通客流特征的指標。

    2015年,國家發(fā)展改革委《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號,以下簡稱“49號文”)提出,綜合考慮運營成本、票務(wù)收入等因素,擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬人次,擬建輕軌初期負荷強度不低于每日每公里0.4萬人次的要求。通過近年城市軌道交通運營實踐檢驗,初期客流強度與城市現(xiàn)狀交通特征關(guān)聯(lián)性較強,預測準確度較高。此次《意見》的出臺,在49號文的基礎(chǔ)上增加了近期客流強度指標,對提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運營的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。

    綜上所述,對城市軌道交通建設(shè)申報條件作出調(diào)整,是適應經(jīng)濟社會和城市軌道交通發(fā)展形勢的必然要求,將對促進我國城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展起到重要的積極作用。

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