對“霧霾”宣戰(zhàn)

劉亞

從北京市中心驅(qū)車一路向南，在距離約40公里處的大興區(qū)北臧村鎮(zhèn)皮各莊二村有一處生產(chǎn)基地，北京多彩聯(lián)藝國際鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司（以下簡稱多彩公司）的工廠就在這里。多彩公司成立于2008年5月，主營業(yè)務(wù)包括銷售金屬制品、建筑材料、裝飾材料等。工廠面積不小，有150多米長，40多米寬，占地7000多平方米。如今工廠早已停工，高數(shù)米、深灰色的大門緊閉。

雖然居民區(qū)主要集中在村鎮(zhèn)上，離生產(chǎn)基地有一定距離，但說起多彩公司，附近村民并不陌生。據(jù)村民李廣元（化名）回憶，這家工廠是2016年3月初才在基地開工的，盡管來的時間不長，但生產(chǎn)量很大，經(jīng)常從村里招收工人去做工?！熬褪窃趶S房里做給鋼材、建材噴漆的工作，也不戴口罩，沒有啥防護(hù)措施?！崩顝V元說，平時在村里感覺不是特別明顯，但靠近工廠時或者偶爾在村里能聞到有刺激性的氣味，會覺得鼻子、喉嚨不舒服。

8個月前，2017年6月，針對多彩公司存在的噴漆廢氣未經(jīng)處理直接排放到大氣中污染大氣環(huán)境的問題，北京市檢察院第四分院（以下簡稱四分檢）對其提起了民事公益訴訟。該案系北京市首例大氣污染民事公益訴訟案件，北京市第四中級法院（以下簡稱四中院）已正式受理。目前該案正在審理中。

履行檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染線索

這起案件的線索，源于2016年12月9日，北京市大興區(qū)檢察院（以下簡稱大興區(qū)檢察院）和北京市大興區(qū)環(huán)境保護(hù)局（以下簡稱大興區(qū)環(huán)保局）的一次聯(lián)合執(zhí)法過程中。

當(dāng)時，大興區(qū)檢察院在履行公益訴訟的檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，多彩公司在從事鋼結(jié)構(gòu)制造過程中，未在密閉空間中進(jìn)行噴漆行為，噴漆場地未安裝廢氣污染防治設(shè)施，噴漆產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)廢氣未經(jīng)處理直接排放進(jìn)入大氣環(huán)境，對周圍大氣環(huán)境造成污染，嚴(yán)重?fù)p害了國家和社會公共利益。

大興區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)察支隊(duì)根據(jù)《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》，出具了《環(huán)境保護(hù)監(jiān)察意見書》，認(rèn)定多彩公司存在“噴漆廢氣未經(jīng)處理直接外排大氣環(huán)境，焊接產(chǎn)生的焊煙未經(jīng)處理直接外排大氣環(huán)境，生產(chǎn)加工基地未辦理環(huán)境審批手續(xù)”等違法問題。大興區(qū)環(huán)保局作出扣押決定書，對多彩公司噴漆、焊接電源開關(guān)箱予以查封。并作出行政處罰決定書，給予多彩公司20萬元罰款的處罰。

“根據(jù)相關(guān)規(guī)定，大興區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)線索后，將該案移送到四分檢。在大興區(qū)檢察院、大興區(qū)環(huán)保局及北臧村鎮(zhèn)政府的支持下，我們立即前往多彩公司進(jìn)行調(diào)查取證?！彼姆謾z民行部主任劉晨霞告訴《方圓》記者，經(jīng)過調(diào)查，多彩公司的行為違反了《大氣污染防治法》第45條的規(guī)定，造成了環(huán)境污染，該公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

VOC（volatile organic compounds，揮發(fā)性有機(jī)化合物）是造成霧霾的原因之一。據(jù)相關(guān)資料顯示，2012年底出臺的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》中，首次明確提出控制揮發(fā)性有機(jī)物。2013年，“霧霾”成為年度關(guān)鍵詞。2014年1月4日，國家減災(zāi)辦、民政部首次將危害健康的霧霾天氣納入2013年自然災(zāi)情進(jìn)行通報。而在造成霧霾這種大氣污染狀態(tài)的因素中，工業(yè)污染物的排放是一個非常重要的原因。

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“廢氣未經(jīng)處理進(jìn)入大氣，肯定是會污染大氣的。工廠噴漆的工藝主要產(chǎn)生漆霧和有機(jī)廢氣，漆霧形成的顆粒物通過呼吸進(jìn)入人體，會對人體造成很大的健康危害;而有機(jī)廢氣具有刺激性氣味，排放至大氣中會通過呼吸或體表接觸人體產(chǎn)生危害，嚴(yán)重的可致癌致畸。因此，多彩公司的行為侵害了社會公共利益，需承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”劉晨霞進(jìn)一步解釋。

被查封后曾偷偷開工

令人氣憤的是，查封罰款的處罰決定并沒有阻擋多彩公司違法的步伐，四分檢再次到多彩公司進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，多彩公司違法行為仍在持續(xù)進(jìn)行中，大氣環(huán)境仍處于受侵害狀態(tài)。為了獲取更加完善的證據(jù)，四分檢檢察官劉晨霞和伍楊在提起訴訟之前，多次到現(xiàn)場調(diào)查、補(bǔ)充和固定證據(jù)。

在劉晨霞和伍楊的印象中，第一次取證過程有些驚心動魄。2017年3月30日，天氣寒冷，劉晨霞、伍楊和大興區(qū)檢察院檢察官劉濤等工作人員一起查看現(xiàn)場?，F(xiàn)場情況讓大家都很吃驚，工廠又偷偷摸摸地開工了，工人們?nèi)栽趶氖落摻Y(jié)構(gòu)加工、噴漆等作業(yè)，污染大氣環(huán)境的行為仍在持續(xù)進(jìn)行中。

“當(dāng)時，工廠現(xiàn)場有十來個工人在工作，明顯對方有所防備，比如我們剛進(jìn)去工廠，里面工人立即四散開來，但現(xiàn)場正在開工的證據(jù)很明顯，用木棍在鋼結(jié)構(gòu)噴漆面上輕輕一劃，發(fā)現(xiàn)剛噴的漆都沒有干，說明肯定在開工?！眲⒊肯颊f，我們通過錄像、攝像和照相將證據(jù)固定住，并找相關(guān)責(zé)任人談話。對方經(jīng)理解釋稱，被環(huán)保局1月份處罰后，就停了機(jī)器，但正好春節(jié)前要趕工就偷偷開工了。

“現(xiàn)場氣味濃烈，我們明顯感到刺鼻、嗆嗓子。那是一個大廠房，一側(cè)是鋼結(jié)構(gòu)生產(chǎn)區(qū)，另一側(cè)是噴漆區(qū)，整個廠房四周的窗戶大開，廠房天花板上只有幾個小小的排氣扇，沒有任何排污防治設(shè)施。”伍楊告訴《方圓》記者，這種不經(jīng)任何處理就排出去的廢氣處理方式，顯然是不合規(guī)的。此外，工廠還將賬本、單據(jù)藏匿，所以沒找到完整賬本。因?yàn)閺U氣排放量主要是根據(jù)油漆使用量進(jìn)行核算，工廠藏匿賬本是希望減少執(zhí)法部門對于排放量的認(rèn)定。

“當(dāng)時心里還是有些擔(dān)憂的，畢竟是在遠(yuǎn)離市區(qū)的村鎮(zhèn)，工廠外面是緊閉的大鐵門，門口還有大狼狗鎮(zhèn)守。”伍楊事后回憶起來說道。

“我們?nèi)スS敲門，對方從大鐵門打開了一扇小門，在我們進(jìn)入后立即關(guān)上?！眲⒊肯家哺袊@，好在當(dāng)時有檢察院法警和技術(shù)部門工作人員在，給我們的安全和后續(xù)工作吃了顆“定心丸”。

“在提起訴訟后，我們繼續(xù)關(guān)注案件進(jìn)展，在法院立案后，我們又去了現(xiàn)場查看，一方面了解下工廠目前的情況，有沒有繼續(xù)生產(chǎn)作業(yè)，繼續(xù)排污，另一方面對證據(jù)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)?！眲⒊肯颊f，最后一次去是2017年10月，當(dāng)時我們發(fā)現(xiàn)工廠廠房基本已經(jīng)清空了，就向留守車間的工作人員做了一些法治宣傳：既然已經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題，就應(yīng)該主動配合法律機(jī)關(guān)解決問題。不配合的話，工廠法人代表以后進(jìn)行貸款、高消費(fèi)、出行等可能都會受到影響。

環(huán)境民事公益訴訟中首次適用行為保全制度

現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條第1款規(guī)定， 對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。第2款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

為保護(hù)環(huán)境，維護(hù)社會公共利益，北京市四分檢于2017年6月29日根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，對多彩公司污染大氣環(huán)境一案向四中院提起民事公益訴訟。據(jù)了解，當(dāng)前北京四中院已受理的12件環(huán)境民事公益訴訟中，以土壤、水環(huán)境污染居多，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營廢氣排放造成大氣污染的尚屬首例。同時，因?yàn)槎嗖使具`法行為在持續(xù)進(jìn)行中，大氣環(huán)境仍處于受侵害狀態(tài)，四分檢在提起訴訟同時提出了財產(chǎn)保全申請。

2017年8月17日下午，四中院在審理該案時，首次依職權(quán)采取行為保全措施，裁定禁止多彩公司在不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)情況下繼續(xù)從事污染環(huán)境、破壞生態(tài)的生產(chǎn)行為，防止損害擴(kuò)大，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時，法院向大興區(qū)環(huán)保局送達(dá)了告知書和行為保全裁定書，并在廠區(qū)現(xiàn)場張貼了公告。

法院合議庭認(rèn)為，對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)可能發(fā)生或已經(jīng)具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為，應(yīng)當(dāng)及時采取停止侵害、消除危險的措施，對將要發(fā)生的污染破壞行為予以預(yù)防，對正在發(fā)生的污染破壞行為予以制止，以實(shí)現(xiàn)對社會環(huán)境公共利益的最大保護(hù)。

根據(jù)已經(jīng)提交到法院的相關(guān)材料，初步證明多彩公司的生產(chǎn)活動具有污染環(huán)境、損害社會公共利益的風(fēng)險。2017年7月31日，四中院辦案法官曾到多彩公司在北京市大興區(qū)某生產(chǎn)基地進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，發(fā)現(xiàn)多彩公司已經(jīng)停止生產(chǎn)，設(shè)備被移至車間外。該公司雖然已經(jīng)停止生產(chǎn)，但仍然存在恢復(fù)生產(chǎn)繼續(xù)污染環(huán)境的可能性，且其曾經(jīng)在接受行政處罰后仍存在侵害環(huán)境的違法行為。

四中院認(rèn)為，法院有必要依職權(quán)采取行為保全措施，防止損害擴(kuò)大，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，裁定多彩公司對其位于北京市大興區(qū)某生產(chǎn)加工基地在辦理環(huán)境審批手續(xù)或者向法院提交繼續(xù)生產(chǎn)符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，不存在污染環(huán)境、破壞生態(tài)的證據(jù)之前，禁止在該生產(chǎn)加工基地從事涉及噴漆、焊接及廢氣排放的生產(chǎn)行為。

行為保全是人民法院對于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害時，責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為。在2012年民事訴訟法修改前，民事訴訟法沒有建立行為保全制度，修改后的民事訴訟法第100條規(guī)定了該制度，實(shí)踐中多在家庭暴力、侵犯隱私權(quán)名譽(yù)權(quán)或知識產(chǎn)權(quán)案件中適用。

《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，”“需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理”。

通過虛擬治理成本確定賠償金額

“如今社會對大氣污染關(guān)注度高，生態(tài)環(huán)境案件影響力也很大，應(yīng)該說作為北京首例大氣污染公益訴訟案件，我們在受理案件時的確面臨不小的壓力?！眲⒊肯急硎?，民事公益訴訟是有范圍的，提起訴訟前，四分檢對該案件線索進(jìn)行了仔細(xì)的評估，研究其是否符合民事公益訴訟。

“我們研究后發(fā)現(xiàn)，多彩公司確實(shí)存在大氣污染防治法所禁止的行為，排放未經(jīng)處理的廢氣，對大氣環(huán)境造成損害，符合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟關(guān)于‘公益性的要求?！眲⒊肯急硎?，所以，在確定該案屬于民事公益訴訟后，第二步就是確定損害賠償?shù)某潭群头秶?，這是比較困難的地方。因?yàn)楝F(xiàn)在環(huán)保的公益訴訟鑒定是一個比較大的工程，專業(yè)性強(qiáng)，需要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定。

劉晨霞介紹，多彩公司未在密閉的空間里生產(chǎn)揮發(fā)性有機(jī)物廢氣，且沒有進(jìn)行任何處理直接排向大氣，這就需要根據(jù)此種行為造成了多少大氣污染、污染到什么程度、修復(fù)污染需要多少費(fèi)用進(jìn)行確定。為此，四分檢專門聘請了鑒定機(jī)構(gòu)，也就是德州案（全國首例大氣污染公益訴訟案件）里的鑒定機(jī)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)部、環(huán)境規(guī)劃院、環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心（以下簡稱環(huán)規(guī)劃院），來進(jìn)行鑒定。

“之前我院也處理過水污染等公益訴訟案件，接觸過水污染的治理，但大氣不像重金屬污水，它有流動性和揮發(fā)性，不好固定，也沒有造成對人體的明顯危害后果。在這種情況下，只能通過虛擬治理成本來確定賠償金額?！眲⒊肯枷蛴浾呓榻B說。

虛擬治理成本，是指目前排放到環(huán)境中的污染物按照現(xiàn)行的治理技術(shù)和水平全部治理所需要的支出。大氣具有流動性，廢氣排到大氣后是無法進(jìn)行測量的，廢氣排放造成的生態(tài)環(huán)境損害是無法通過恢復(fù)工程進(jìn)行恢復(fù)的。因此，只能通過虛擬治理成本法量化生態(tài)環(huán)境損害，即通過測量排放的廢氣量，計(jì)算治理需要花費(fèi)多少錢，考慮受污染地區(qū)的功能敏感程度和系數(shù)值，通過標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算公式，最終得出治理修復(fù)的總費(fèi)用，也就是賠償金額。

“最后我們在起訴時認(rèn)定，多彩公司需要賠償各類費(fèi)用共計(jì)92萬余元?！眲⒊肯急硎?。

建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

“其實(shí)最后鑒定中心認(rèn)定的損害賠償數(shù)額，要比工廠實(shí)際排放所需治理的費(fèi)用少很多。我們也和鑒定機(jī)構(gòu)反復(fù)進(jìn)行了溝通，也研究了一些鑒定方案，最終是以我們固定到的證據(jù)中認(rèn)定的油漆使用量為基數(shù)做的鑒定。”伍楊說，這是因?yàn)樵诠潭ㄗC據(jù)上存在不少難處，比如大氣污染的實(shí)時性、滅失性很強(qiáng)，在取證時如果稍不留意有些東西就取不到了，給后續(xù)訴訟帶來不便。

伍楊向記者介紹，比如我們用的是油漆使用量來計(jì)算排放的廢氣量。當(dāng)時，我們在工廠取得的部分賬本從時間上看是不連續(xù)的，中間缺失的部分就沒有辦法認(rèn)定。所以及時取證、固定證據(jù)對鑒定來說至關(guān)重要，早一天晚一天可能結(jié)果都不一樣。這個案件，得益于大興區(qū)檢察院前期調(diào)查取證工作做得比較扎實(shí)。

此類案件，環(huán)保局主要是針對違法行為進(jìn)行處罰，而檢察院在公益訴訟案件辦理中，主要是對環(huán)境造成的損害程度、損害量進(jìn)行量化，追究違法行為人的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

在劉晨霞看來，公益訴訟作為較新的檢察領(lǐng)域，需要檢察官做很多功課，比如仔細(xì)研究透環(huán)保領(lǐng)域、行政處罰、行政訴訟等相關(guān)法律法規(guī)，以及各類損害鑒定辦法，等等。為了更好地辦理公益訴訟案件，需要建立與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門刑事執(zhí)法、行政執(zhí)法的相互銜接與協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，適時介入，共同配合執(zhí)法，固定證據(jù)。同時，劉晨霞建議，應(yīng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門的溝通聯(lián)系，探索建立公益保護(hù)聯(lián)席會議機(jī)制，共同打好保衛(wèi)藍(lán)天攻堅(jiān)戰(zhàn)。