我國城市軌道交通標準化發(fā)展20年回顧

0 背景

從新中國成立到20世紀80年代中期的30多年時間里，我國城市交通機動化的壓力并不突出，對城市軌道交通的需求尚不迫切。這一時期，全國只有2個城市建設(shè)了47 km長的城市軌道交通線，城市軌道交通建設(shè)的指導思想是戰(zhàn)備為主，交通為輔，立足于自力更生，所有車輛和機電設(shè)備均為國產(chǎn)設(shè)備，總體技術(shù)水平較低，建設(shè)規(guī)模小，建設(shè)速度慢。該時期城市軌道交通的技術(shù)標準還處于空白階段，城市軌道交通的建設(shè)和運營主要參照前蘇聯(lián)的標準。

20世紀80年代中期至90年代末期，我國國民經(jīng)濟開始以較快速度發(fā)展，城鎮(zhèn)化及城市機動化也開始進入快速發(fā)展時期。在城鎮(zhèn)化和機動化的雙重作用下，特大城市普遍開始陷入了難以擺脫的交通困境。以北京地鐵復八線、上海軌道交通1號線、廣州地鐵1號線的建設(shè)為標志，我國真正開始了以緩解城市交通為目的的城市軌道交通建設(shè)歷程。

這一時期，由于資金短缺，上海、廣州等城市多利用國外貸款，大批量引進國外設(shè)備。此時我國城市軌道交通標準體系尚未建立，致使同一設(shè)備出現(xiàn)多種制式和規(guī)格，給后期運營帶來很大隱患。同時也認識到，城市軌道交通工程建設(shè)和運營以及其使用的設(shè)備系統(tǒng)（產(chǎn)品）是一套復雜的技術(shù)體系，標準化已是必然的選擇。

1986年，我國頒布了第一個城市軌道交通國家標準GB/T 5845.5—1986《城市公共交通標志地下鐵道標志》，到90年代末，共頒布了GB/T 7928—1987《地下鐵道車輛通用技術(shù)條件》等14項產(chǎn)品標準和GB 50157—1992《地鐵設(shè)計規(guī)范》等7項工程建設(shè)標準，制定的標準數(shù)量少、內(nèi)容分散。

1995年,國務(wù)院辦公廳發(fā)出國辦發(fā)〔1995〕60號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》，暫停了城市軌道交通項目的審批，要求研究城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化政策。

1998年，國家開始研究城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化政策，而標準體系建設(shè)是國產(chǎn)化的基礎(chǔ)，城市軌道交通標準化工作隨之進入了快速發(fā)展時期。經(jīng)過20年的發(fā)展，城市軌道交通標準化工作取得了突破性進展。這一時期，是城市軌道交通快速發(fā)展時期，也是城市軌道交通標準化需求快速提升、從恢復走向體系化的時期。

1 標準的技術(shù)管理和制（修）訂

我國的標準化工作實行統(tǒng)一管理與分工負責相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院標準化主管部門負責全國的標準化工作。國務(wù)院有關(guān)行政主管部門和國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)行業(yè)協(xié)會分工管理本部門、本行業(yè)的標準化工作。城市軌道交通屬于城鎮(zhèn)建設(shè)行業(yè)，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負責管理（2008年國務(wù)院所屬機構(gòu)職能調(diào)整，城市軌道交通客運管理職能調(diào)整到交通運輸部，相應(yīng)的客運標準管理職能也調(diào)整到交通運輸部）。

在技術(shù)管理上，采用專業(yè)技術(shù)委員會或?qū)I(yè)技術(shù)歸口單位的方式，負責本專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的標準化技術(shù)管理工作。近20年來，城市軌道交通的標準技術(shù)管理大致經(jīng)歷了以下三個階段。

1.1 1998—2004年，恢復階段

2004年以前，城市軌道交通從屬于公共交通專業(yè)，作為城市公共交通專業(yè)的一部分來管理，城市軌道交通標準化工作處于恢復階段。

2000年以前，城市軌道交通標準化工作的技術(shù)支撐機構(gòu)為建設(shè)部城鎮(zhèn)建設(shè)標準技術(shù)歸口單位，設(shè)在建設(shè)部城市建設(shè)研究院（時為建設(shè)部直屬事業(yè)單位，成立于1985。2000年根據(jù)國科發(fā)政字［2000］300號《建設(shè)部等11個部門（單位）所屬134個科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制方案》改制為城市建設(shè)研究院，2014年更名為中國城市建設(shè)研究院有限公司），負責城市軌道交通工程建設(shè)行業(yè)標準和產(chǎn)品國家標準、行業(yè)標準的技術(shù)管理工作。此時，在標準技術(shù)管理上，城市軌道交通從屬于公共交通專業(yè)，并未獨立。2000年以后，由于機構(gòu)改革、調(diào)整等諸多方面的原因，城市軌道交通標準化的技術(shù)支撐和管理工作實際上由建設(shè)部標準定額研究所負責，建設(shè)部地鐵與輕軌研究中心協(xié)助承擔一些具體工作。城市軌道交通的工程建設(shè)國家標準由建設(shè)部標準定額司直接管理。

這一階段，城市軌道交通的標準制修訂工作開始逐步恢復，陸續(xù)將一些城市軌道交通標準列入了制修訂計劃，并相繼頒布了《地鐵客運服務(wù)標志》（2001年）、《地鐵設(shè)計規(guī)范》（2003年，修訂版）等 5項國家和行業(yè)標準。

1.2 2004—2012年，快速發(fā)展階段

這一階段，城市軌道交通標準化管理機構(gòu)進行了調(diào)整，標準化工作日趨規(guī)范。城市軌道交通在標準管理體系中開始作為獨立的專業(yè)存在，城市軌道交通標準化工作也進入了快速發(fā)展階段。

2004年8月，根據(jù)工程標準化管理工作的需要，由城市建設(shè)研究院負責管理的城鎮(zhèn)建設(shè)標準技術(shù)管理工作中有關(guān)城市軌道交通部分劃入建設(shè)部地鐵與輕軌研究中心，成立建設(shè)部城市軌道交通標準技術(shù)歸口單位，由建設(shè)部地鐵與輕軌研究中心按照建標［90］408號《建設(shè)部專業(yè)技術(shù)標準歸口單位工作準則》的規(guī)定進行管理。至此，城市軌道交通作為一個獨立的專業(yè)納入了標準管理體系。

2006年，經(jīng)國家標準化管理委員會批準，成立了全國城市軌道交通標準化技術(shù)委員會，由建設(shè)部負責日常管理和業(yè)務(wù)指導，秘書處設(shè)在建設(shè)部地鐵與輕軌研究中心，負責城市軌道交通領(lǐng)域（產(chǎn)品）國家標準的制修訂工作。城市軌道交通的工程建設(shè)國家標準仍由建設(shè)部標準定額司直接管理。至此，城市軌道交通標準技術(shù)支撐和管理體制基本成型，城市軌道交通標準化工作進入了一個新的發(fā)展時期。

面對強勁的標準需求，城市軌道交通標準行業(yè)主管部門加快了城市軌道交通建設(shè)標準的制修訂工作。2005年將7項城市軌道交通建設(shè)標準列入制修訂計劃，2006年立項標準達到了13項，2007年立項標準達到18項，2008年立項標準達到了22項。同時，對2000年以前頒布實施的21項標準全面進行了復審，并對其中的17項進行了修訂。

這一階段，參與城市軌道交通建設(shè)運營的各方主體逐步認識到了標準的重要性，全行業(yè)積極參與標準的制修訂工作。至2011年底，已頒布實施國家和行業(yè)標準（現(xiàn)行）50項，其中工程建設(shè)標準19項（其中國家標準15項），產(chǎn)品標準31項（其中國家標準15項）；在編國家和行業(yè)標準67項，其中工程建設(shè)標準49項（其中國家標準24項），產(chǎn)品標準18項（其中國家標準5項）。

這一階段，城市軌道交通標準制修訂取得了可喜的進展。標準的制修訂工作緊緊圍繞城市軌道交通的工程建設(shè)需要，以安全和公共利益為重點，首先制訂行業(yè)發(fā)展急需的關(guān)鍵技術(shù)標準，并在標準的制修訂過程中，結(jié)合國情和工程實際，積極引用或參照國際標準或國外先進標準，有力地支持了城市軌道交通的發(fā)展。

1.3 2012—2017年，穩(wěn)定發(fā)展階段

2012年以后，標準化主管部門和行業(yè)主管部門繼續(xù)深化改革標準技術(shù)支撐機構(gòu)，城市軌道交通標準化工作日趨規(guī)范，城市軌道交通標準的制修訂工作進入了穩(wěn)定發(fā)展階段。

2011年7月12日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建標［2011］98號《關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準化技術(shù)支撐機構(gòu)的通知》，將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準化技術(shù)支撐機構(gòu)由歸口單位調(diào)整為專業(yè)技術(shù)委員會，負責城市軌道交通工程建設(shè)國家標準、行業(yè)標準和產(chǎn)品行業(yè)標準的技術(shù)管理工作。城市軌道交通產(chǎn)品國家標準（除客運標準以外）仍由全國城市軌道交通標準化技術(shù)委員會負責技術(shù)管理。

2012年4月，經(jīng)國家標準化管理委員會批準，成立了全國城市客運標準化技術(shù)委員會，由交通運輸部負責日常管理和業(yè)務(wù)指導，秘書處設(shè)在交通運輸部科學研究院。城市軌道交通客運標準技術(shù)管理由其負責。在此期間，頒布實施了GB/T 30012—2013《城市軌道交通運營管理規(guī)范》等9項城市軌道交通客運國家標準和行業(yè)標準（其中國家標準2項）。

2015年以后，由于國家標準體制改革的需要，城市軌道交通技術(shù)標準的制修訂工作緊緊圍繞國務(wù)院標準化工作改革方案進行，標準制修訂的重點轉(zhuǎn)向強制性標準和基礎(chǔ)標準。

截止2017年底，已頒布城市軌道交通國家和行業(yè)標準（現(xiàn)行）101項，其中工程建設(shè)標準39項（其中國家標準22項），產(chǎn)品標準60項（其中國家標準19項）。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在編國家和行業(yè)標準44項，其中工程建設(shè)標準31項（其中國家標準13項），產(chǎn)品標準13項（其中國家標準8項）。

這一階段，城市軌道交通標準的制修訂工作繼續(xù)向縱深發(fā)展，除繼續(xù)支持城市軌道交通的工程建設(shè)和運營外，也開始注重以標準引導新技術(shù)的應(yīng)用，在城市軌道交通新技術(shù)的應(yīng)用中力爭做到標準先行。例如,為促進中低速磁浮技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，將中低速磁浮設(shè)計、施工驗收、車輛、運行控制等標準列入標準制修訂計劃，并陸續(xù)頒布實施，有效地發(fā)揮了引導新技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的作用。

2 標準體制改革與探索

1995年，國家暫停了地下快速軌道交通建設(shè)項目的立項審批，城市軌道交通出現(xiàn)了建設(shè)空擋。借此機會總結(jié)城市軌道交通建設(shè)的經(jīng)驗與教訓，研究和編制技術(shù)標準，成為業(yè)內(nèi)共識。這也是統(tǒng)一技術(shù)規(guī)格、降低投資和實現(xiàn)技術(shù)裝備國產(chǎn)化的基礎(chǔ)。為此，建設(shè)部考慮與德國政府合作，共同研究我國的城市軌道交通技術(shù)標準。

1997年3月，建設(shè)部向?qū)ν赓Q(mào)易經(jīng)濟合作部提出了利用德國技術(shù)援助資金研究我國地鐵與輕軌技術(shù)標準的項目申請，同年5月，中德兩國政府在發(fā)展合作混委會第15次會議上，將“中國地鐵與輕軌技術(shù)標準研究”確定為雙方的合作項目之一。1999年6月1日，中德兩國政府簽署了關(guān)于該項目計劃安排的換文，“中國地鐵與輕軌技術(shù)標準研究”項目正式啟動。

項目從分析中德兩國城市軌道交通技術(shù)控制體系入手，重點研究了德國城市軌道交通的技術(shù)法規(guī)（技術(shù)法規(guī)是世界貿(mào)易組織《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（Agreement on Technical Barriers to Trade）中的概念，在我國表現(xiàn)為強制性標準，在一些西方國家，如德國，表現(xiàn)為行政法規(guī)）。項目的目的不僅僅是研究或編制出地鐵與輕軌的技術(shù)標準，更重要的是通過項目的合作，推動中國地鐵與輕軌的標準化工作。

“中國地鐵與輕軌技術(shù)標準研究”項目對我國城市軌道交通標準化工作起到了積極的推動作用，為深入研究和編制我國城市軌道交通技術(shù)標準奠定了基礎(chǔ)。項目結(jié)束后，建設(shè)部積極推動我國城市軌道交通技術(shù)法規(guī)的制訂工作。2001年10月，建設(shè)部標準定額司委托建設(shè)部地鐵與輕軌研究中心負責，組織編制建標標函［2001］49號《工程建設(shè)標準強制性條文（城市建設(shè)部分）—城市軌道交通篇》，并列入建標［2002］85號《二○○一——二○○二年度工程建設(shè)國家標準制訂、修訂計劃》。2007年建設(shè)部標準定額司復函（建標標函［2007］39號），同意將《工程建設(shè)標準強制性條文（城市建設(shè)部分）——城市軌道交通篇》調(diào)整為《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》。

城市軌道交通與住宅建筑、城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)一起，作為標準體制改革的試點，著手編制全文強制標準。GB 50490—2009《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》與GB 50368—2005《住宅建筑規(guī)范》、GB 50494—2009《城鎮(zhèn)燃氣技術(shù)規(guī)范》成為我國第一批全文強制的工程建設(shè)國家標準。城市軌道交通標準體制改革邁出了堅實的一步。

《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》以城市軌道交通作為一個完整的對象，體現(xiàn)了性能化原則。規(guī)范并未對城市軌道交通的建設(shè)和運營提出全面、具體的要求，內(nèi)容限于城市軌道交通建設(shè)和運營中的安全、衛(wèi)生、環(huán)境保護、資源節(jié)約和社會公共利益等方面必須達到的指標或性能要求。其在系統(tǒng)規(guī)定城市軌道交通必須滿足的有關(guān)要求的同時，重點突出了與安全有關(guān)的技術(shù)要求，統(tǒng)籌考慮了環(huán)境保護、衛(wèi)生、資源節(jié)約和維護社會公眾利益。

2015年3月11日，國務(wù)院以國發(fā)〔2015〕13號印發(fā)《深化標準化工作改革方案》，提出了整合精簡強制性標準的要求。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也啟動了各專業(yè)強制性國家標準的編制工作，標準體制改革持續(xù)深入，GB 50490—2009《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》列入了修訂計劃，城市軌道交通走在了標準體制改革的前列。

3 團體標準

2015年3月國務(wù)院發(fā)布的《深化標準化改革方案》中第一次將團體標準作為國家標準體系的一部分，鼓勵具備相應(yīng)能力的學會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會等社會組織和產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟協(xié)調(diào)相關(guān)市場主體共同制定滿足市場和創(chuàng)新需要的標準，供市場自愿選用，增加標準的有效供給。

《深化標準化改革方案》頒布以后，中國城市軌道交通協(xié)會開始著手城市軌道交通團體標準化工作。2016年6月，協(xié)會召開了第一批團體標準制修訂項目立項審查會和標準編制啟動會，標志著協(xié)會團體標準制修訂工作進入了實施階段。2017年3月，發(fā)布了《中國城市軌道交通協(xié)會團體標準管理辦法（試行）》，2017年5月，成立了中國城市軌道交通協(xié)會標準化技術(shù)委員會，負責協(xié)會的標準化工作。截至2017年底，協(xié)會將119項城市軌道交通團體標準列入了制修訂計劃，陸續(xù)將會有一批標準頒布實施。與此同時，其他有關(guān)行業(yè)學會、協(xié)會，也開展了城市軌道交通團體標準的制修訂工作。中國土木工程學會于2017年3月頒布實施了TCCES 2—2017《市域快速軌道交通設(shè)計規(guī)范》。

4 標準化的實踐

執(zhí)行標準的過程實質(zhì)上就是合格評定過程。標準是自愿采用的，企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品被證明是符合標準要求的而使其在市場中具有競爭力。為此進行合格評定，也就是認證，經(jīng)過認證的產(chǎn)品容許使用認證標志。國際上將這種活動歸結(jié)到標準化的實踐工作。

2016年9月23號，發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2016〕2029號《國家發(fā)展改革委國家認監(jiān)委關(guān)于開展城市軌道交通裝備認證工作的通知》印發(fā)，有關(guān)部門開始組織推動城市軌道交通裝備認證工作，并委托中國城市軌道交通協(xié)會組建城市軌道交通裝備認證技術(shù)委員會。其負責起草城市軌道交通裝備產(chǎn)品認證目錄和認證規(guī)則，協(xié)調(diào)認證實施過程中出現(xiàn)的技術(shù)問題。我國城市軌道交通裝備認證工作正式啟動。

中國城市軌道交通協(xié)會依托其技術(shù)裝備專業(yè)委員會在城市軌道交通裝備認證領(lǐng)域開展了大量工作。

2017年12月6日，國家認證認可監(jiān)督管理委員會、國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《城市軌道交通裝備認證實施意見》及《城市軌道交通裝備產(chǎn)品認證第一批目錄》（國認證聯(lián)〔2017〕142號），統(tǒng)一了認證目錄、認證規(guī)則和認證標志。

認證目錄制定綜合考慮裝備對安全、環(huán)保、節(jié)能等因素的影響，同時根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、裝備類型、市場需求及技術(shù)標準和規(guī)范發(fā)布情況分步制定并調(diào)整完善，由國家認證認可監(jiān)督管理委員會會同國家發(fā)展改革委員會發(fā)布；認證規(guī)則由國家認證認可監(jiān)督管理委員會發(fā)布。認證機構(gòu)開展城市軌道交通裝備認證以正式發(fā)布的國家標準、行業(yè)標準、團體標準和認證技術(shù)規(guī)范為依據(jù)，并在認證規(guī)則中明確；認證目錄內(nèi)的城市軌道交通裝備認證使用統(tǒng)一的認證標志，并發(fā)布了城市軌道交通裝備認證標志。

國家鼓勵采購和應(yīng)用單位優(yōu)先使用認證目錄內(nèi)的獲證裝備，營造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。城市軌道交通裝備認證工作進入了實施階段。

5 認識與思考

20年來，我國城市軌道交通標準化工作取得了突破性進展，城市軌道交通標準體系逐步完善，有效支撐了城市軌道交通的工程建設(shè)。但是也必須認識到，我國的城市軌道交通標準化工作，相對于城市軌道交通的建設(shè)速度和規(guī)模仍顯滯后，對于支撐我國城市軌道交通行業(yè)走出去尚顯不足。

城市軌道交通的建設(shè)以及設(shè)備（或產(chǎn)品）的生產(chǎn)制造，需要系統(tǒng)、完善的標準支撐，而我國現(xiàn)行的城市軌道交通標準無論從數(shù)量上還是范圍上，都有進一步完善的空間。特別是需政府控制的涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)境保護和公共利益方面的技術(shù)要求，還缺乏詳細的可操作的技術(shù)標準的支撐。在標準的實施和對實施的監(jiān)督方面，無論在制度上還是在實際應(yīng)用當中，切實可行的機制尚在建立和完善之中，用于工程上的影響運營安全的設(shè)備或產(chǎn)品也沒有建立強制性安全認證制度。

為此，首先根據(jù)實際工作需要完善標準體系。在標準體系的完善過程中，對一些需要政府控制的技術(shù)要求，應(yīng)優(yōu)先制訂，爭取在最短的時間內(nèi)建立起技術(shù)法規(guī)（強制性標準）體系，把城市軌道交通行業(yè)的安全、環(huán)保和公共利益置于政府的監(jiān)督控制之下；在技術(shù)法規(guī)的指導下，逐步根據(jù)城市軌道交通的分類和技術(shù)特征，建立技術(shù)標準體系，使城市軌道交通技術(shù)標準按照一定的內(nèi)在聯(lián)系構(gòu)成科學的有機的整體。這也是城市軌道交通行業(yè)走出去和國際化的需要。其次，為保證技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標準的實施，盡快完善技術(shù)法規(guī)和標準的實施監(jiān)督機制。一是加強技術(shù)監(jiān)督：政府監(jiān)督應(yīng)定位于城市軌道交通的安全、衛(wèi)生、環(huán)境保護和公共利益等真正需要政府進行控制的技術(shù)內(nèi)容；企業(yè)根據(jù)國家和地方的法律、法規(guī)和相應(yīng)的技術(shù)法規(guī)的規(guī)定，制定企業(yè)技術(shù)規(guī)章，建立監(jiān)督機制。二是引用標準：引用的標準還不是法規(guī)的條文，而是作為實現(xiàn)法規(guī)要求的一種手段。三是合格評定：在自愿認證的基礎(chǔ)上，盡快建立城市軌道交通的強制性認證制度，對工程中使用的涉及安全的產(chǎn)品進行強制性認證，涉及安全的產(chǎn)品未經(jīng)認證不應(yīng)在工程中使用。這也是當前急需解決的問題。

參考文獻

［1］ 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額司.工程建設(shè)標準編制指南［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009.

［2］ 田國民.加強標準編制管理促進標準化工作健康發(fā)展［J］.工程建設(shè)標準化，2009（1）：9.

［3］ 李錚.實現(xiàn)工程建設(shè)標準化又快又好發(fā)展的若干思考［J］.工程建設(shè)標準化，2009（1）：27.

［4］ 秦國棟，張素燕.建國六十年中國內(nèi)地城市軌道交通發(fā)展述評［M］∥中國城市發(fā)展報告編委會.中國城市發(fā)展報告（2009）.北京：中國城市出版社，2010.

［5］ 張素燕，秦國棟，陳燕申.我國城市軌道交通的標準化［J］.城市軌道交通研究，2012（8）：7.