試論“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革

王帥

北京北達城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院 上海 200092

正文：

引言：

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國根據(jù)中央的相關(guān)文件與建議指導(dǎo)對新型的城鎮(zhèn)化推進了規(guī)劃體制改革。在立法工作和規(guī)劃管理體制的指示下，國家有關(guān)部門根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟狀況分別選取和確定了全國20多個市縣，逐一地開展“多規(guī)合一”的試點工作。同時以政府機構(gòu)改革工作的不斷推進為標(biāo)志，“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的改革已進入關(guān)鍵階段，一些改革中遇到的實質(zhì)性問題慢慢浮出水面。此外由于空間規(guī)劃改革逐漸進入到大眾的視野中，其關(guān)注度正逐步提升，這些問題如何解決勢必會受到越來越多的關(guān)注。本篇文章針對空間規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)進行了較為深入地剖析，并在此基礎(chǔ)上針對空間規(guī)劃的改革導(dǎo)向，總結(jié)了一些提高“多規(guī)合一”和空間規(guī)劃改革的實施工作方案建議。

1.“多規(guī)合一”的基本概念

“多規(guī)合一”從表面意思來說就是將多種規(guī)劃綜合到一個整體。具體的就是將我國目前階段的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等其他方面進行綜合性的規(guī)劃，在可行的措施下進行區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”的工作方案可以達成整體區(qū)域經(jīng)濟、文化方面的統(tǒng)一性規(guī)劃，制定合理的藍圖。從而在此基礎(chǔ)上解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、改革難點多、各類規(guī)劃銜接不暢等問題的目的。因此，推進“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的工作方案，對促進我國社會經(jīng)濟與企業(yè)發(fā)展有序有重大意義，還是保護生態(tài)環(huán)境和推進新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的必然途徑。

2.“多規(guī)合一”改革所面臨的挑戰(zhàn)

2.1 轉(zhuǎn)型壓力加大，改革難點眾多

中國的人口眾多是不容置疑的一點，因此，在我國由于人口眾多的原因，資源能源和環(huán)境的使用與占用問題越來越明顯。所以“多規(guī)合一”改革轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨著更多的壓力與困難?！岸嘁?guī)合一”目前面臨的改革難點具體體現(xiàn)在：在“多規(guī)合一”改革進行中相關(guān)的資源部門不能在順應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)靈活地利用空間規(guī)劃的資源配置功能，致使大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也無法正常轉(zhuǎn)型升級；空間規(guī)劃改革可以解決以往經(jīng)濟社會發(fā)展與空間開發(fā)利用中存在的不協(xié)調(diào)問題。為了減少資源環(huán)境的過度使用帶來的慘痛的代價，必須加快開發(fā)空間的最大化利用方式，并且找到合適的更優(yōu)的空間利用格局以及提高空間開發(fā)質(zhì)量。做到更優(yōu)化的空間規(guī)劃利用就是為了能夠順利地推進新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。但是說起容易，做起來難?？臻g規(guī)劃體系在完整地構(gòu)建上依然沒有出臺更實用與經(jīng)得起考核的未來的空間規(guī)劃體系方案。

2.2 理論儲備不足

在“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的理論知識上大部分領(lǐng)導(dǎo)干部與下屬也無法真正地理解這兩者的理論概念。因此，在實際的操作與推行中存在著很大的障礙。而真正地實踐活動也體現(xiàn)出來了因為“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革理論儲備的不足，影響了空間規(guī)劃利用的整體效果。在不同的價值觀影響和制約下，導(dǎo)致了空間空間規(guī)劃的理論儲備、認識論和方法論無法真正融合構(gòu)建。

3.“多規(guī)合一”的實踐與試點

在立法工作和規(guī)劃管理體制的指示下，國家有關(guān)部門根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟狀況分別選取和確定了全國20多個市縣，逐一地開展“多規(guī)合一”的試點工作。在不懈的努力與探究下，“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的實踐與試點基本上已經(jīng)發(fā)展到了整體到部分、從沿海到內(nèi)地試點的探索歷程的穩(wěn)定階段。目前我國“多規(guī)合一”主要實踐試點地區(qū)是海南省、廈門市、廣州市和南海區(qū)等區(qū)域。

4.“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的意義

“多規(guī)合一”的重點體現(xiàn)在規(guī)劃。規(guī)劃是對我國現(xiàn)存的現(xiàn)實問題進行有效的直觀的整合，能夠突顯出現(xiàn)實發(fā)展階段中所要關(guān)注以及改革的頑疾。推進“多規(guī)合一”的實施工作方案能夠扭轉(zhuǎn)一些發(fā)展無規(guī)律、管理不恰當(dāng)?shù)拈L久遺存的問題。空間規(guī)劃能夠適應(yīng)現(xiàn)代化的市場發(fā)展需求，把國土資源的利用進行規(guī)范的約束，另一方面也能夠推進新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與加快城鄉(xiāng)一體化的進程。“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的實施意義主要體現(xiàn)在以下幾點：

4.1 適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求

在國家倡導(dǎo)的新形勢下的經(jīng)濟與政治領(lǐng)域下，我國的經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟政策以及推進新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，必須在適應(yīng)新常態(tài)的發(fā)展要求下，結(jié)合著企業(yè)的經(jīng)濟狀況和企業(yè)規(guī)模巧妙地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，但同時還要謹遵我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求。實施“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的工作方案，能夠加速促進我國的企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展方式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在新時代以創(chuàng)新、共享的發(fā)展理念下，在不破壞環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)我國目前的迫切任務(wù)：走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路。實施“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革可以扭轉(zhuǎn)以往無目的無規(guī)律的肆意發(fā)展的現(xiàn)象，根據(jù)當(dāng)前的市場動向轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。

5. “多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革實施的建議

“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革工作方案的實施需要制定具體的計劃，不能有急于完成的態(tài)度。同時“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的工作涉及的領(lǐng)域和方面比較多，每一項工作都需要落到實處。目前“多規(guī)合一”的試點工作也取得了大量的成果，一系列好的經(jīng)驗亟需總結(jié)推廣，以這些實際經(jīng)驗為基礎(chǔ)，本文提出以下建議：

5.1 空間規(guī)劃行政主管部門盡快優(yōu)化整合，理順工作，充分發(fā)揮主體作用

隨著政府機構(gòu)改革工作的逐步推進，各級新組建成的自然資源部門承擔(dān)了空間規(guī)劃的組織編制和驗收審批等工作。將原來不同部門的人員整合到一起勢必要經(jīng)歷一段磨合的過程，期間需做好多元融合的崗位培訓(xùn)，特別是新的專業(yè)知識和工作技能的培訓(xùn)，確保行政人員的能力與職責(zé)匹配。同時也要特別注意原有工作的延續(xù)性，確保原有進行中的各項工作不會因為機構(gòu)和人員的調(diào)整出現(xiàn)中斷。

5.2 進一步建立健全空間規(guī)劃的工作基礎(chǔ)及保障機制

空間規(guī)劃需要做有穩(wěn)固的基礎(chǔ)工作，原有的多規(guī)體系中涵蓋了各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)、技術(shù)底圖以及歷史資料,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類等等，將這些內(nèi)容都進行校核整合，形成一體化的信息庫是亟待解決的最基礎(chǔ)的，也是最復(fù)雜的工作。結(jié)合新技術(shù)建立起大數(shù)據(jù)智慧信息平臺, 同時研發(fā)并推廣新一代的空間規(guī)劃編制軟件與之配套，可以從前端到后端系統(tǒng)的解決“多規(guī)合一”中遇到的各類問題，此外提高社會的服務(wù)能力和社會需求，也少不了現(xiàn)代化的互聯(lián)網(wǎng)信息、移動通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術(shù)工具的使用，只有與時俱進徹底轉(zhuǎn)變工作生產(chǎn)生活方式,才能高效的解決長期存在的各類實質(zhì)性問題。

此外需依托業(yè)界的專業(yè)力量，盡快出臺空間規(guī)劃編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編制規(guī)程并廣泛推廣，確保建立全國統(tǒng)一的空間規(guī)劃編制技術(shù)體系和質(zhì)量審查體系。

5.3 空間規(guī)劃的編制單位需保證規(guī)劃成果的質(zhì)量，確?！耙粡埶{圖”科學(xué)有效

受機構(gòu)改革的影響，原來進行的多類規(guī)劃工作經(jīng)歷了一段停滯期，隨著空間規(guī)劃編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺，“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制工作將重新啟動，各編制單位首先需要提升自身的專業(yè)技術(shù)能力，通過對各專業(yè)技術(shù)人員進行培訓(xùn)，并采用高效的協(xié)作機制來切實推動空間規(guī)劃編制工作，最終形成科學(xué)有效的“一張藍圖”，為空間規(guī)劃的落實打好基礎(chǔ)。

5.4 將空間規(guī)劃的成果真正落到實處

原有的傳統(tǒng)規(guī)劃有句說法是“三分規(guī)劃，七分管理”，這句話在貫徹落實“多規(guī)合一”的時代同樣有效?？臻g規(guī)劃里的剛性控制與彈性控制關(guān)鍵在于管理和落實，同時還需要行政主管部門與空間規(guī)劃編制單位加強聯(lián)系，通過建立空間規(guī)劃反饋修改機制來確保空間規(guī)劃能動態(tài)更新，形成空間規(guī)劃落實的長效機制。

6. 結(jié)束語

“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的實施工作方案對我國全面管理國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等其他規(guī)劃有重大的意義。采取“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃改革的措施能夠促進人類的社會發(fā)展與自然環(huán)境兩者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡；另一方面是我國堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)與延伸，我國要在新時代以創(chuàng)新、共享的發(fā)展理念下，在不破壞環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上真正地做到空間規(guī)劃的改革能夠把數(shù)量、生態(tài)、質(zhì)量和人文結(jié)合成四位一體，協(xié)調(diào)了我國經(jīng)濟政策以及市場經(jīng)濟動向的變化。