從“三農(nóng)”角度對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的建議
——基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為分析單元上的理論研究

唐雪嬌

武漢現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司 湖北 武漢 430065

正文：

1、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及編制方法的變化

2007年10月28日，隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，國家徹底打破了以往將城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃分別立法的格局，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的新格局。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系將鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃正式納入到法定規(guī)劃編制體系之中，從規(guī)劃編制層面為城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。到后來中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出了“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線、‘一張藍(lán)圖干到底’”的要求；國家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部和環(huán)境保護(hù)部門也聯(lián)合發(fā)文，在全國層面開展“多規(guī)合一”的試點(diǎn)工作，以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。

2、從“三農(nóng)”角度對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的建議

2.1 農(nóng)業(yè)問題對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的影響

2.1.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向?qū)⒂绊戅r(nóng)民的流動(dòng)方向

中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)出路在于如何更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營，根據(jù)國家的政策，未來農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的主體將主要集中在種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等類型。規(guī)劃編制人員在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)專題研究的過程中，需結(jié)合當(dāng)?shù)馗鞣矫娴膶?shí)際情況，以尊重農(nóng)民自愿流動(dòng)方向?yàn)榍疤幔ㄟ^確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)業(yè)板塊可容納的就業(yè)人數(shù)，來推導(dǎo)出適合留在農(nóng)村的最佳農(nóng)民人口規(guī)模，并進(jìn)一步推導(dǎo)出能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民人口規(guī)模，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的城鎮(zhèn)化率的確定提供依據(jù)。具體的研究路徑如下：

確定出與總體規(guī)劃期限相同時(shí)間內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的規(guī)?；?jīng)營率①，并確定規(guī)?；?jīng)營主體結(jié)構(gòu)②，進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)出在規(guī)?；?jīng)營中以種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村專業(yè)合作社為經(jīng)營主體的類型中農(nóng)民總?cè)藬?shù)，即可確定在以上3種經(jīng)營主體形式下能解決的農(nóng)民就業(yè)崗位數(shù)量；由龍頭企業(yè)為經(jīng)營主體，并采用返聘農(nóng)民務(wù)工經(jīng)營模式的規(guī)模化經(jīng)營的園區(qū)，應(yīng)根據(jù)園區(qū)具體產(chǎn)業(yè)類型，按照人均能承擔(dān)最大勞作強(qiáng)度對(duì)應(yīng)的種養(yǎng)規(guī)模，計(jì)算出園區(qū)可容納的務(wù)工農(nóng)民數(shù)量；未實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)板塊，應(yīng)按照農(nóng)村土地確權(quán)登記的實(shí)際面積和對(duì)應(yīng)的戶數(shù)，確定出可容納的農(nóng)民就業(yè)人數(shù)，三者總和既為規(guī)劃期限內(nèi)農(nóng)村可以容納的最佳農(nóng)民規(guī)模。

2.1.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系的影響

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全域總體規(guī)劃的編制階段， 應(yīng)將產(chǎn)業(yè)專題研究延伸至整個(gè)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)，除了對(duì)中心城區(qū)工業(yè)、服務(wù)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)值、布局及容納就業(yè)人數(shù)等進(jìn)行相應(yīng)的研究分析外，還應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系進(jìn)行深度研究。國家頒布的多個(gè)文件均提到要促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)一體化發(fā)展，增加農(nóng)業(yè)的附加值，并以此促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的改善和提高。

基于區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分析，應(yīng)立足于街鎮(zhèn)自身的發(fā)展條件及資源稟賦，綜合考慮街鎮(zhèn)是否需要發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、農(nóng)副產(chǎn)品物流等產(chǎn)業(yè)，是否有市場(chǎng)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，并確定各產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、類型及產(chǎn)值等參數(shù)，弄清楚農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具體情況，將有助于更準(zhǔn)確的確定街鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最后綜合農(nóng)村及鎮(zhèn)區(qū)兩個(gè)板塊的產(chǎn)業(yè)，得出整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局、分期建設(shè)及重點(diǎn)項(xiàng)目庫等內(nèi)容。

2.1.3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地分配的影響

國土資源部和農(nóng)業(yè)部2014年發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知，文件指出為保證設(shè)施農(nóng)業(yè)及規(guī)模化糧食生產(chǎn)健康有序的發(fā)展，為其相應(yīng)項(xiàng)目可以劃定一定比例面積的附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地，用于管理辦公、檢測(cè)檢疫監(jiān)測(cè)、設(shè)備原料農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)存儲(chǔ)等功能建設(shè)，以輔助項(xiàng)目的生產(chǎn)，該類用地為農(nóng)用地性質(zhì)，不屬于建設(shè)用地范疇。隨著國家對(duì)休閑旅游產(chǎn)業(yè)的大力提倡，也相續(xù)發(fā)布了如《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》、《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》及《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》等文件，提出要做好旅游發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接工作，按照旅游項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序給予用地保障，通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的方式，合理利用好村集體建設(shè)用地。

為此，在有條件發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)的街鎮(zhèn)，要結(jié)合其具體規(guī)劃，給予其一定規(guī)模的配套建設(shè)用地規(guī)模，以保證其服務(wù)設(shè)施的建設(shè)及休閑旅游功能的開展。對(duì)于休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)結(jié)合其具體的產(chǎn)業(yè)類型，在給其一定的配套設(shè)施用地外，也應(yīng)考慮給予項(xiàng)目一定規(guī)模的建設(shè)用地，或者探索放寬附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地的建設(shè)條件，讓其涉及功能范圍及建設(shè)強(qiáng)度有所增加，以滿足休閑旅游功能的開發(fā)。

2.2 農(nóng)民問題對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的影響

2.2.1 留在農(nóng)村的農(nóng)民問題

2.2.1.1 農(nóng)民居住點(diǎn)布局

農(nóng)村農(nóng)民的居民點(diǎn)是在原有保留的村灣上進(jìn)行改造，還是拆遷并點(diǎn)建設(shè)中心社區(qū)，總體原則應(yīng)該是在相比之前不降低農(nóng)民生活水平的前提下，根據(jù)適合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)行合理選擇，并考慮現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)分布情況、村莊空心村狀況、村莊居住環(huán)境及中心鎮(zhèn)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等因素來進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。例如，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營程度及農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度相對(duì)較高，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力需求要求低，那么該街鎮(zhèn)適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式應(yīng)提高城鎮(zhèn)化率，鼓勵(lì)更多地村莊實(shí)行拆遷并點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)中心社區(qū)式的居住模式；相反如果當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的需求比較高，或者規(guī)?；?jīng)營程度偏低，那么就應(yīng)該考慮農(nóng)民勞作的習(xí)慣及出行距離，盡量選擇對(duì)保留村灣進(jìn)行改造，或者在原有村灣的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)募ⅲ傮w應(yīng)該是分散組團(tuán)式的布局模式。在基于農(nóng)村居民點(diǎn)布局模式的選擇下，應(yīng)綜合鎮(zhèn)區(qū)板塊，合理構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村鎮(zhèn)體系。

2.2.1.2 農(nóng)民生活方式

為農(nóng)民提供的居住環(huán)境所產(chǎn)生的一系列生活方式，一定要是適應(yīng)農(nóng)民自身生產(chǎn)工作方式的。如果當(dāng)?shù)氐囊?guī)?；?jīng)營中種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)所占的比例比較大，那么對(duì)這部分農(nóng)民群體在規(guī)劃其居住環(huán)境時(shí)就要考慮其日常勞作出行、勞作交通工具、生產(chǎn)機(jī)器、生產(chǎn)工具等設(shè)施的存放問題，那么可能一宅一基、獨(dú)門獨(dú)戶的居住環(huán)境就更適應(yīng)這部分群體，相應(yīng)在進(jìn)行居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)還應(yīng)考慮其生產(chǎn)機(jī)器入戶的交通問題和住房建筑設(shè)計(jì)中對(duì)生產(chǎn)工具、農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品等的儲(chǔ)存空間功能需求。

對(duì)于以龍頭企業(yè)為經(jīng)營主體的規(guī)模化經(jīng)營園區(qū)，在園區(qū)返聘農(nóng)民務(wù)工，支付農(nóng)民工資的經(jīng)營模式下，供生產(chǎn)的工具等設(shè)施的存儲(chǔ)問題可以統(tǒng)一在園區(qū)配套設(shè)施用房中解決，那么這部分農(nóng)民日常的生產(chǎn)工作方式將類似城區(qū)上班族，可以考慮將該部分群體實(shí)行拆遷并點(diǎn)，采取公寓式中心社區(qū)居住模式。當(dāng)然，無論是采取何種方式，都需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施的共享，完善道路、給排水、電力電信、中心綠地及園林綠化等配套建設(shè)，挖掘當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村文化、保護(hù)村莊發(fā)展空間，留住青山綠水、系住鄉(xiāng)愁。

2.2.1.3 農(nóng)民生產(chǎn)能力

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的不斷提高，“新農(nóng)人”一詞被提上討論熱點(diǎn)，“新農(nóng)人”是指科學(xué)文化素質(zhì)相對(duì)較高，掌握了一定的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，且具備一定經(jīng)營管理能力，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營或服務(wù)作為主要職業(yè)，以農(nóng)業(yè)收入作為主要生活來源，居住在農(nóng)村或城市的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員。“新農(nóng)人”不局限于農(nóng)民，也可以是城市居民，主要由種養(yǎng)大戶戶主、家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)相關(guān)經(jīng)營管理人員及技術(shù)骨干等群體組成。

當(dāng)然，在一定的時(shí)期內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不可能全部都是“新農(nóng)人”，大部分可能還是只能從事一般的勞作生產(chǎn)，并不具備先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，該部分群體的存在于中國當(dāng)下農(nóng)村建設(shè)發(fā)展水平國情下是合理的，不能一蹴而就、急功近利讓這部分人群消失或讓其能力馬上得到提高，我們能做的只是結(jié)合現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步的對(duì)其實(shí)行引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育資源向農(nóng)村的傾斜，并建立針對(duì)該部分群體的農(nóng)村教育體系，幫助其及其下代逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

2.2.2 實(shí)行城鎮(zhèn)化的農(nóng)民問題

以上提到，要結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式等條件合理確定能夠?qū)嵭谐擎?zhèn)化的農(nóng)民人口規(guī)模，在確定其規(guī)模的情況下，為保證城鎮(zhèn)化工作的順利展開，有以下重要問題也待解決：

2.2.2.1 進(jìn)城農(nóng)民安置社區(qū)的選址、規(guī)模及布局。

規(guī)劃應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確定出進(jìn)城農(nóng)民安置社區(qū)所需要的建設(shè)用地規(guī)模，并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總體發(fā)展情況進(jìn)行合理的選址和布局，在村民安置社區(qū)的選擇及分配上，應(yīng)尊重村民意愿，盡量遵循原有村莊人口戶籍進(jìn)行劃分，以確保鄉(xiāng)村鄰里關(guān)系和村民歸屬感的建立。

2.2.2.2 進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)安置問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鎮(zhèn)區(qū)產(chǎn)業(yè)的選擇、發(fā)展規(guī)模及其用地布局，應(yīng)考慮進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)安置問題，應(yīng)保證該部分人群的就業(yè)空間。舉例說明，如果一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）城鎮(zhèn)化率高，進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量較多，而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位卻為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或者高端裝備制造業(yè)，對(duì)就業(yè)人員技術(shù)、素質(zhì)要求過高，無疑不利于進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)保障。所以，鎮(zhèn)區(qū)產(chǎn)業(yè)的選擇要實(shí)事求實(shí)，立足與自身發(fā)展需求，不可貪大求洋，并積極組織開展進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作。另外，也要處理好進(jìn)城農(nóng)民居住片區(qū)與工作片區(qū)之間所帶來的交通問題，不可距離太遠(yuǎn)，或者組織上下班專車接送。

2.2.2.3 進(jìn)城農(nóng)民的戶口、社會(huì)保障等問題

在合理解決進(jìn)城農(nóng)民居住及工作的問題上，該部分人群的戶口、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)及心理輔導(dǎo)等問題也需要同時(shí)解決，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)其與城鎮(zhèn)居民能夠達(dá)到同樣的社會(huì)待遇水平，積極組織社會(huì)工作者對(duì)其開展心理輔導(dǎo)工作，幫助其建立自信心，以更好的融入到城鎮(zhèn)的生活日常之中。

2.3 農(nóng)村問題對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的影響

2.3.1 農(nóng)村在城鄉(xiāng)發(fā)展中價(jià)值轉(zhuǎn)變

新的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化關(guān)系下，“城”、“鄉(xiāng)”不再是純粹的分離，“城”與“鄉(xiāng)”作為兩個(gè)獨(dú)立存在的個(gè)體，相互平行發(fā)展而又互相補(bǔ)充、相互影響，為滿足市場(chǎng)不同群體的需要各自實(shí)現(xiàn)著自身價(jià)值的轉(zhuǎn)變，這種關(guān)系在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定，但隨著社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展會(huì)產(chǎn)生變化。

城市將渴望走出農(nóng)村、融入城市生活的農(nóng)民吸納至城市，鄉(xiāng)村為留在農(nóng)村生活工作的群體提供物質(zhì)精神保障，并為希望享受鄉(xiāng)村生活的城市群體提供空間。鄉(xiāng)村價(jià)值將實(shí)現(xiàn)從滿足農(nóng)民一元根本生產(chǎn)、生活需求向滿足所有鄉(xiāng)村主客體多元生產(chǎn)、生活需求的轉(zhuǎn)變，其中鄉(xiāng)村的主體主要包括返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工、到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的城市市民、鄉(xiāng)村常住人口；鄉(xiāng)村的客體主要包括城市市民、已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)村村民，未來鄉(xiāng)村將根據(jù)市場(chǎng)的需要不斷實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的轉(zhuǎn)變及創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中規(guī)劃編制工作者對(duì)鄉(xiāng)村板塊的定位及其功能研究需給予重視。

2.3.2 農(nóng)村在城鄉(xiāng)發(fā)展中社會(huì)地位的轉(zhuǎn)變

相比早期，在工業(yè)化和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的沖擊下，城市處于對(duì)鄉(xiāng)村的掠奪地位，鄉(xiāng)村成為落后、愚昧、封閉的代名詞；未來，隨著高速、地鐵、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的異軍突起，人類生活的空間距離感或?qū)⑾В瑩碛修r(nóng)田、樹木、河流、青山和新鮮的空氣的鄉(xiāng)村也許會(huì)變成地球上的奢侈品，變成人類爭(zhēng)相追逐最適合居住的家園，成為人類享受生活的最佳地方，將真正成為城市后花園，我們將拭目以待。

3、結(jié)語

以上是作者結(jié)合自身工作經(jīng)歷，立足于對(duì)“三農(nóng)”問題的思考而對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相關(guān)內(nèi)容的一些建議，意在通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制，城鄉(xiāng)關(guān)系能夠結(jié)合的更加緊密及合理，真正解決留在農(nóng)村農(nóng)民及實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題，共享、共建城鄉(xiāng)一體化美好局面。