水權(quán)確權(quán)登記制度的構(gòu)建與完善

邢 偉

(遼寧省朝陽縣凌河保護(hù)區(qū)管理局，遼寧 朝陽 122000)

隨著水生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，水權(quán)制度逐步引起學(xué)界和社會的廣泛關(guān)注。水權(quán)確權(quán)登記制度是水權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。目前，水權(quán)理論領(lǐng)域的研究和探索取得了巨大進(jìn)展，由于受到我國國情的影響，也面臨著不少難題。其中，“水權(quán)”“水權(quán)確權(quán)”和“水權(quán)確權(quán)登記”等3大概念是水權(quán)確權(quán)登記制度的落腳點(diǎn)，對其進(jìn)行深化分析是水權(quán)確權(quán)領(lǐng)域理論研究的必然要求[1]。同時(shí)，以理論研究和案例分析為基礎(chǔ)，尋求通過法律、制度和技術(shù)手段解決當(dāng)前水權(quán)確權(quán)登記過程中面臨的突出問題，有助于實(shí)現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)背景下水權(quán)市場改革的理想狀態(tài)，同時(shí)為構(gòu)建具有中國特色的水權(quán)確權(quán)登記制度提供新思路。

1 水權(quán)確權(quán)登記的必要性

登記制度作為一種國家權(quán)力支撐下的強(qiáng)制性制度，是私有制發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。結(jié)合等級制度的發(fā)展進(jìn)程，水權(quán)確權(quán)制度作為一種公示行為，對保障水權(quán)交易安全具有重要意義，并主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.1 有助于保障水權(quán)權(quán)屬

在現(xiàn)實(shí)生活中，公民權(quán)利的保障往往會因?yàn)槿狈τ行Ч径y以獲得精準(zhǔn)界定，而確權(quán)登記制度顯然是解決上述問題的鑰匙。從某種意義上說，水權(quán)確權(quán)登記具有特定的公示作用，并基于此對水權(quán)的相關(guān)權(quán)力人確定權(quán)利歸屬，具有不可替代的秩序價(jià)值[2]。因此，在國家權(quán)力的支撐下，對單位或個(gè)人的水權(quán)進(jìn)行確權(quán)并登記，有助于將水權(quán)的權(quán)利主體、客體以及相關(guān)的權(quán)利義務(wù)明確化，并且在水權(quán)侵害行為發(fā)生時(shí)，可以通過登記資料查閱進(jìn)行具有法律效力的舉證，從而保護(hù)權(quán)利主體的合法權(quán)益。

1.2 維護(hù)交易安全

在現(xiàn)行的物權(quán)理論中，公示的重要性和社會價(jià)值是不言而喻的，其不僅可以為特定的權(quán)利主體進(jìn)行權(quán)利主張?zhí)峁┍匾罁?jù)，同時(shí)還起到維護(hù)社會正常秩序特別是物權(quán)秩序的重要作用。也就是說，一項(xiàng)權(quán)利只有在經(jīng)過登記后，方可具有最為廣泛的社會和法律層面的公示性，即可在保障單位或個(gè)人的權(quán)利以及維護(hù)市場秩序方面發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，水權(quán)確權(quán)登記也擁有維護(hù)社會秩序和保障水權(quán)交易安全的重要價(jià)值。例如，在水權(quán)確權(quán)登記后，即便在登記行為的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題導(dǎo)致權(quán)利人錯(cuò)位，但是并不影響交易中第三方的權(quán)利，因此水權(quán)確權(quán)登記制度的實(shí)施對維護(hù)水權(quán)交易安全具有重要意義[3]。

1.3 提高水權(quán)交易效率

在商品經(jīng)濟(jì)社會，得大于失是人們一切社會行為的理想追求，因此水權(quán)交易過程中的成本問題也是人們關(guān)心乃至首要考慮的問題[4]。在這種背景下，水權(quán)確權(quán)登記的公示性特征使其具備最廣泛的公信力，交易雙方則可以基于此進(jìn)行相關(guān)交易活動，而不需要存在任何顧慮。因此，水權(quán)確權(quán)登記制度不僅可以節(jié)約交易雙方的成本投入，還可以極大提高交易效率，這對于講究效率的現(xiàn)代社會而言，無疑具有更為重要的意義和價(jià)值。

2 水權(quán)確權(quán)登記制度存在的問題分析

從2014年7月水利部在7個(gè)省市進(jìn)行水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)以來，我國在水權(quán)確權(quán)登記制度方面進(jìn)行了不懈的探索，并取得了眾多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但是也存在眾多亟待解決的問題。

2.1 水權(quán)確權(quán)登記立法缺失

目前，我國的法律體系中對水權(quán)確權(quán)登記并沒有詳細(xì)的規(guī)定。具體而言，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國物權(quán)法》主要就水資源的所有權(quán)進(jìn)行界定，但是對水權(quán)中的具體權(quán)利的界定并不明確，缺乏可執(zhí)行性，而對水權(quán)登記的主體、范圍、程序等細(xì)節(jié)都未進(jìn)行明確界定。顯然，立法是水權(quán)確權(quán)登記制度的重要防線，只有強(qiáng)化立法，才能指明水權(quán)確權(quán)登記工作的方向，不斷推進(jìn)確權(quán)登記制度的完善。

2.2 初始水權(quán)界定不夠清晰

清晰、明確的初始水權(quán)界定是進(jìn)行水權(quán)確權(quán)登記的重要先決條件，但是我國初始水權(quán)界定并不清晰，并成為制約水權(quán)確權(quán)登記的重要障礙性因素[5]。7個(gè)試點(diǎn)省市的經(jīng)驗(yàn)表明，大部分地區(qū)并未構(gòu)建地域性用水總量指標(biāo)體系，特別是跨行政區(qū)域水量分配方面的問題更為突出，有將近一半的取水量未獲得取水許可。此外，在一些水資源相對豐富的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣诮?jīng)濟(jì)發(fā)展考量，而對水資源管理力度不足，未能將本地區(qū)的水權(quán)加以明確，任意取水用水現(xiàn)象仍然比較突出，這必然導(dǎo)致水權(quán)確權(quán)登記工作嚴(yán)重滯后。

2.3 水權(quán)監(jiān)管制度有待完善

由于法律、法規(guī)層面的缺失，我國的水權(quán)確權(quán)登記制度沒有明確具體的法理依據(jù)[6]。在這一背景下，政府相關(guān)職能部門并不能進(jìn)行有效監(jiān)督和管理，宏觀調(diào)控職能也難以得到有效發(fā)揮。另一方面，我國的現(xiàn)行法律對水資源確權(quán)領(lǐng)域的界定尚處于宏觀層面，缺乏對不同行業(yè)和用途之間水權(quán)分配的具體方案和實(shí)施細(xì)則，這必然造成各行業(yè)之間水資源使用的無序競爭，造成不必要的浪費(fèi)。總之，水權(quán)的監(jiān)督管理以及水資源分配領(lǐng)域的制度化管理不足，必然導(dǎo)致水權(quán)確權(quán)存在困難。

3 水權(quán)確權(quán)登記制度的構(gòu)建和完善

隨著水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作的深入開展，我國的水資源管理開始走上制度化和有序化的軌道，但是也暴露出長期以來水資源粗放管理帶來的諸多問題，而針對這些問題對水權(quán)確權(quán)登記提出建設(shè)性思路，對促進(jìn)水權(quán)確權(quán)登記工作的持續(xù)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)我國水資源的長效管理具有重要價(jià)值。

3.1 構(gòu)建水權(quán)確權(quán)登記的法律制度體系

針對我國水權(quán)確權(quán)登記領(lǐng)域法律制度建設(shè)方面的問題，建議盡快構(gòu)建完善、科學(xué)的法律體系，其關(guān)鍵和核心是從以下幾個(gè)方面對水權(quán)確權(quán)登記設(shè)計(jì)統(tǒng)一的法律制度。

(1)建議全國人大適時(shí)頒布和實(shí)施水權(quán)確權(quán)登記法，為水權(quán)確權(quán)登記工作提供法律依據(jù)，對水權(quán)確權(quán)登記的過程和實(shí)施程序進(jìn)行界定，作為今后水權(quán)確權(quán)登記工作的基本準(zhǔn)則和行為指南：①要從法律層面明確水權(quán)確權(quán)登記的適用范圍，并將水權(quán)確權(quán)的設(shè)定、流轉(zhuǎn)和消滅統(tǒng)一納入并界定；②從法律層面明確水權(quán)確權(quán)登記機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)，避免多部門管理造成的推諉現(xiàn)象；③從法律層面細(xì)化和界定水權(quán)登記簿或水權(quán)權(quán)屬證書的編制、內(nèi)容、更改和保存工作；④界定水權(quán)確權(quán)登記的法律程序，通過登記過程的規(guī)范化，使權(quán)利人的權(quán)利得到有效保障；⑤對水權(quán)確權(quán)登記過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤更正及賠償進(jìn)行界定，以充分保障權(quán)利、避免錯(cuò)誤后果；⑥從法律層面界定水權(quán)確權(quán)登記信息管理平臺建設(shè)內(nèi)容，積極推進(jìn)相關(guān)信息的公開工作，接受政府和社會的監(jiān)督。

(2)從法律實(shí)施角度來看，需要制定一系列的法律章程和實(shí)施細(xì)則，并進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。就現(xiàn)狀而言，河北、陜西等省份已經(jīng)結(jié)合本地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，出臺了地方性水權(quán)確權(quán)登記辦法，提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)[7]。我們有必要借鑒這些省份較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，頒布全國性的法律、法規(guī)或規(guī)章辦法，在實(shí)施細(xì)則層面構(gòu)建水權(quán)確權(quán)登記領(lǐng)域科學(xué)、完善的法律體系。

3.2 加強(qiáng)初始水權(quán)界定工作

我國正處于從取水許可證制度向水權(quán)制度過渡階段，因此，初始水權(quán)界定必將成為未來水權(quán)制度建設(shè)和水權(quán)確權(quán)登記制度構(gòu)建與完善的基礎(chǔ)和先決條件，必須要對歷史和現(xiàn)狀用水進(jìn)行界定，并授予相應(yīng)的水權(quán)。

(1)初始水權(quán)的界定要在秉承以下原則的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)，并納入未來的水權(quán)管理體系：①要堅(jiān)持尊重歷史原則。在初始水權(quán)界定過程中，要堅(jiān)持以現(xiàn)有的水權(quán)許可為主要依據(jù)，不能另起爐灶，避免初始水權(quán)界定過程中不必要的恐慌和糾紛；②要堅(jiān)持維持現(xiàn)狀原則。水權(quán)問題并不是簡單的資源分配問題，具有復(fù)雜的歷史和社會原因，因此要堅(jiān)持維持現(xiàn)狀原則，以保護(hù)大多數(shù)用水戶的合法權(quán)利和根本利益。③要堅(jiān)持微觀協(xié)商原則。在尊重歷史和維持現(xiàn)狀的前提下，對局部范圍內(nèi)的用水不合理現(xiàn)象以及存在的矛盾和沖突進(jìn)行協(xié)商解決，加以適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)。

(2)要明確初始水權(quán)界定程序。在初始水權(quán)界定過程中，①進(jìn)行廣泛的宣傳和動員，使廣大用水戶明白初始水權(quán)界定的意義。②現(xiàn)有的水權(quán)人提出初始水權(quán)的界定申請，并提供相關(guān)的證明材料和文件。③水權(quán)管理機(jī)構(gòu)對申請內(nèi)容進(jìn)行審查，并最終確定初始水權(quán)。

(3)在跨流域初始水權(quán)分配方面，應(yīng)該加快流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查和評價(jià)，然后通過用水合理性分析，明確各省區(qū)的現(xiàn)狀初始水權(quán)，最后經(jīng)過合理協(xié)商并輔以上級政府的宏觀調(diào)控手段，確定不同行政區(qū)的發(fā)展需水量控制指標(biāo)，逐步推進(jìn)初始水權(quán)的逐級分配，構(gòu)建起完善的初始水權(quán)分配機(jī)制。

3.3 強(qiáng)化水權(quán)確權(quán)登記的內(nèi)容建設(shè)

初始水權(quán)確權(quán)登記具有水資源管理和公示的雙重作用，有利于促進(jìn)水權(quán)交易和水資源效益的最大化[8]。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)上述功能，就需要對水權(quán)確權(quán)登記的內(nèi)容進(jìn)行準(zhǔn)確掌控，下面主要就登記的機(jī)關(guān)、對象、類型和程序提出分析和建議。

(1)在水權(quán)確權(quán)登記機(jī)關(guān)方面，結(jié)合土地出讓登記制度和取水許可制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議將政府的各級水行政主觀部門作為初始水權(quán)登記機(jī)關(guān)。水行政機(jī)關(guān)要依據(jù)法律賦予的職責(zé)負(fù)責(zé)初始水權(quán)登記的申請、審查和登記工作，并經(jīng)過一系列合法手續(xù)之后以公告的形式給予初始水權(quán)證書。此外，水權(quán)登記機(jī)關(guān)有義務(wù)建立水權(quán)登記網(wǎng)，以簡明、便捷的方式實(shí)現(xiàn)登記信息的社會共享。

(2)根據(jù)現(xiàn)行的法律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，初始水權(quán)登記對象方面應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：①區(qū)域水權(quán)問題。由于區(qū)域水權(quán)不僅取決于水權(quán)的初始分配，并且以國家為所有權(quán)人，不易發(fā)生交易混亂，因此在現(xiàn)狀情況下無需進(jìn)行登記。②取用水戶的取水權(quán)問題。由于取水許可證的獲得具有嚴(yán)格程序，其確權(quán)登記也沒有多大意義。但是，登記機(jī)關(guān)需要對其使用期限進(jìn)行審查，對到期且不符合延期條件的水權(quán)證書要及時(shí)注銷，對非法獲得的取水許可證不僅要及時(shí)注銷，還要對其主體進(jìn)行必要懲罰。③農(nóng)村的山塘和集體水庫是此次確權(quán)登記的重點(diǎn)。鑒于農(nóng)村的實(shí)際情況，對水權(quán)進(jìn)行明確的份額劃分往往并不現(xiàn)實(shí)，因此在確權(quán)登記過程中可采用共用共享政策。

(3)在登記程序方面，初始水權(quán)登記程序可分為啟動程序、審查程序和決定程序。其中，啟動程序主要是申請和受理，根據(jù)當(dāng)事人的特點(diǎn)，可以進(jìn)行共同申請、單獨(dú)申請、代理申請；在審查程序方面，各國在不動產(chǎn)登記方面主要存在形式性審查和實(shí)質(zhì)性審查2個(gè)主要類型，結(jié)合我國物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定和初始水權(quán)登記的特點(diǎn)，建議采用形式審查的方式。也就是登記機(jī)關(guān)只需要對申請文件進(jìn)行查閱，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)調(diào)查提高辦事效率；在審查結(jié)束后即進(jìn)入決定程序，也就是根據(jù)前期的審查情況，確定辦理登記、暫緩登記和拒絕登記。

(4)在初始水權(quán)的登記類型方面，根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定主要包括初始登記、變更登記和注銷登記3個(gè)方面。其中初始登記是水權(quán)確權(quán)的首次確認(rèn)，對水權(quán)的歸屬和交易具有基礎(chǔ)性作用，而變更登記和注銷登記主要發(fā)生在水權(quán)交易過程中，也就是水權(quán)交易當(dāng)事人在簽訂合同后，需要向登記機(jī)關(guān)申請變更和注銷。

4 結(jié)語

水權(quán)制度是政府通過行政化手段進(jìn)行水資源管理、實(shí)現(xiàn)水資源高效配置的重要手段。水資源確權(quán)登記制度是水權(quán)制度的重要內(nèi)容，可以為取水、用水戶獲得水資源并進(jìn)行交易提供制度性保障，并在相當(dāng)程度上影響我國水權(quán)交易制度的構(gòu)建和相關(guān)市場的發(fā)展。本文以物權(quán)理論為指導(dǎo)，從水權(quán)物權(quán)化的視角，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對水權(quán)確權(quán)登記制度進(jìn)行充分研究，并提出了相關(guān)制度構(gòu)建和完善建議，對促進(jìn)我國的水權(quán)確權(quán)登記工作和水權(quán)交易市場的發(fā)展具有重要作用。鑒于水資源具有流動性和不確定性，其相較于土地、房產(chǎn)等不動產(chǎn)登記具有更大的困難，需要進(jìn)行長期的探索和實(shí)踐。