水資源稅推廣面臨的問題與對(duì)策

邢 偉

(遼寧省朝陽縣凌河保護(hù)區(qū)管理局，遼寧 朝陽 122000)

2016年5月9日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(財(cái)稅〔2016〕53號(hào))[1]，通知指出，目前我國進(jìn)一步深化資源稅改革的重點(diǎn)之一就是擴(kuò)大資源稅征收范圍，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，鑒于水資源是社會(huì)生產(chǎn)生活中不可或缺的基礎(chǔ)性資源，具有稀缺性、復(fù)雜性和廣泛性，牽涉到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，為確保改革平穩(wěn)有序?qū)嵤?，率先在河北省開展水資源稅試點(diǎn)，待條件成熟后在全國推開。在新的歷史時(shí)期，水資源管理部門總結(jié)部門現(xiàn)狀、研究稅改政策試行效果、思考部門改革路徑就顯得十分必要和重要[2]。水資源稅改革并不是簡單地將“費(fèi)”直接轉(zhuǎn)化為“稅”，無論是征收依據(jù)還是征收標(biāo)準(zhǔn)，都將發(fā)生較大的變化，進(jìn)而對(duì)取水和用水企業(yè)產(chǎn)生較大的影響。因此，文章試圖以水資源稅改革對(duì)企業(yè)的深層影響為研究起點(diǎn)，探討水資源稅在全國推廣面臨的一些具體問題，并提出相應(yīng)的政策建議，以充分發(fā)揮水資源稅對(duì)企業(yè)取用水行為的引導(dǎo)作用。

1 水資源稅試點(diǎn)與推廣面臨的實(shí)際問題

水資源稅試點(diǎn)改革一年多來，試點(diǎn)地區(qū)的水利部門強(qiáng)化責(zé)任，圍繞科學(xué)核定取用水量這一核心工作，在掌握稅源底數(shù)、加強(qiáng)計(jì)量設(shè)施安裝、推廣應(yīng)用遠(yuǎn)程在線監(jiān)測計(jì)量設(shè)施、制定嚴(yán)格稅額標(biāo)準(zhǔn)等方面采取了措施[3]。試點(diǎn)地區(qū)在取得寶貴的經(jīng)驗(yàn)，印證水資源稅改革的重要性和價(jià)值的同時(shí)也暴露出一些問題。

1.1 取用水企業(yè)存在消極應(yīng)對(duì)的現(xiàn)象

在試點(diǎn)地區(qū)，大部分取水和用水企業(yè)已經(jīng)學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)了水資源稅改革的新政策，并能夠以水資源稅費(fèi)改革的具體要求為指導(dǎo)，采取切實(shí)有效的措施和手段應(yīng)對(duì)改革。但是，也有部分企業(yè)對(duì)此次水資源改革工作充耳不聞，仍舊在利用傳統(tǒng)方式應(yīng)對(duì)，從而影響到改革的順利推進(jìn)。究其原因，一是當(dāng)?shù)氐乃块T和稅務(wù)機(jī)關(guān)宣傳教育工作不足，致使企業(yè)對(duì)此次改革的重要性和緊迫性缺乏足夠的認(rèn)知；二是企業(yè)的管理者對(duì)此次改革認(rèn)識(shí)不到位，沒有及時(shí)引導(dǎo)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層調(diào)整政策體系，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)水資源稅改革應(yīng)對(duì)不力。另一方面，對(duì)水資源稅改革消極應(yīng)對(duì)的企業(yè)主要是用水量小或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，稅費(fèi)改革對(duì)自身的經(jīng)濟(jì)利益沖擊較小的企業(yè)[4]。從現(xiàn)實(shí)情況來看，部分企業(yè)雖然用水量較小，但是水資源浪費(fèi)情況仍舊比較嚴(yán)重，如能結(jié)合水資源稅改革調(diào)動(dòng)這些企業(yè)的積極性，必將有利于我國水資源保護(hù)。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門歷來是耗水大戶，但是此次改革對(duì)他們影響不大，也不利于水資源稅改革對(duì)水資源保護(hù)功能的發(fā)揮。

1.2 水資源地區(qū)差異影響改革的推進(jìn)

目前，水資源稅改革僅在河北省進(jìn)行試點(diǎn)，從實(shí)施效果來看，成效十分顯著。但是，如果將水資源稅的改革范圍進(jìn)一步向全國范圍內(nèi)推廣，無疑會(huì)面臨諸多新的問題。顯然，河北省屬于我國重度缺水的省份，平原地區(qū)地下水超采情況十分嚴(yán)重，日趨嚴(yán)酷的水資源供給形式已經(jīng)使廣大企業(yè)認(rèn)識(shí)到保護(hù)水資源的重要性。因此，通過水資源稅改革適當(dāng)提高用水成本，得到了絕大多數(shù)企業(yè)的認(rèn)可和積極配合。如果上述政策向水資源相對(duì)富足的南方地區(qū)推行，恐將會(huì)引起企業(yè)的質(zhì)疑乃至抵觸情緒。鑒于南方水資源供給形式顯著好于北方地區(qū)，甚至部分地區(qū)水資源十分豐富，所以在全國范圍內(nèi)推廣水資源稅時(shí)，應(yīng)該考慮水資源分布的地區(qū)差異，制定有差別的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定時(shí)段的過渡。

1.3 制度層面的從量計(jì)征缺陷問題

目前，我國的煤炭、石油、天然氣等主要自然資源已經(jīng)陸續(xù)實(shí)現(xiàn)從價(jià)計(jì)征，這種方式不僅是資源稅改革的必然趨勢，也符合市場化改革的基本要求[5]。但是，水資源稅使用的仍舊是從量計(jì)征的方式，不僅有悖于資源稅整體改革的趨勢，也不利于通過稅收杠桿和價(jià)格機(jī)制充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，費(fèi)改稅僅是水資源稅改革的開始，從量計(jì)征向從價(jià)計(jì)征是未來水資源稅改革的必然。顯然，從價(jià)計(jì)征的主要依據(jù)是資源的銷售價(jià)格，在我國的水價(jià)形成機(jī)制尚在探索之中的背景下，水資源從價(jià)計(jì)征改革將面臨諸多困難。因此，要推行水資源從價(jià)計(jì)征的先決條件是盡快完善水資源定價(jià)機(jī)制。此外，在試點(diǎn)地區(qū)水資源稅改革中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在大量的免稅水量，且限額較高，也就是農(nóng)業(yè)用水基本不納稅，這顯然不利于提高農(nóng)業(yè)用水效率。

2 國外水資源稅政策借鑒

2.1 制定彈性水資源稅標(biāo)準(zhǔn)

德國各州對(duì)水資源的征收管理具有較大的自主權(quán)，該國不同地區(qū)的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也存在顯著差異。英國和澳大利亞則特別強(qiáng)調(diào)水資源費(fèi)與水資源價(jià)值之間的關(guān)系，這兩個(gè)國家的水資源費(fèi)并不是固定不變的，而是根據(jù)季節(jié)、水資源條件、實(shí)際耗水量等一系列因素綜合決定水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這使得水資源費(fèi)具有較大的靈活性。就我國而言，不僅水資源的地域和時(shí)空分布不均，各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也存在明顯差異。因此，我國有必要建立起彈性水資源稅標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)反映水資源供需雙方的變化。

2.2 適當(dāng)提高水資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，歐洲的丹麥和荷蘭是最早開征水資源稅的國家，因此水資源稅收制度相對(duì)健全。其中，丹麥采用了世界上最高的水資源稅，但是節(jié)水效果也最為明顯[6]。荷蘭的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，但是也高于我國現(xiàn)行水資源費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)該國還強(qiáng)調(diào)水資源費(fèi)要用于水資源的研究、管理和開發(fā)方面的成本補(bǔ)償。因此，我國的水資源稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)償水資源開發(fā)和治理成本為主要依據(jù)，適當(dāng)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，體改征稅標(biāo)準(zhǔn)可以通過經(jīng)濟(jì)手段激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的節(jié)約用水意識(shí)，提高我國的水資源保護(hù)水平。

2.3 突出實(shí)際用水量

英國和澳大利亞等國在進(jìn)行水資源稅費(fèi)征收時(shí)，不僅考慮用水單位的取水量，還考慮其實(shí)際用水量，實(shí)際用水量越高，需要繳納的水資源稅費(fèi)就越多。就我國而言，計(jì)征依據(jù)往往是取水量，而沒有突出實(shí)際耗水量，容易造成自己花錢取水，就一定要用完的負(fù)面意識(shí)。因此，在水資源稅費(fèi)改革中，應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)取水量和耗水量制定不同的征稅標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)企業(yè)壓縮耗水量，最大限度實(shí)現(xiàn)水資源的循環(huán)利用。

3 推進(jìn)水資源稅改革的政策建議

3.1 促進(jìn)水資源稅向從價(jià)計(jì)征轉(zhuǎn)變

前文提到，從價(jià)計(jì)征是水資源稅改革的必然趨勢，而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，首先要構(gòu)建起完善的水資源定價(jià)機(jī)制。當(dāng)前，水資源的價(jià)值主要由使用價(jià)值、勞動(dòng)價(jià)值、產(chǎn)權(quán)價(jià)值和補(bǔ)償價(jià)值四部分構(gòu)成。顯然，水資源的價(jià)格要能反映其本身所具有的上述價(jià)值，體現(xiàn)供給和需求雙方價(jià)格協(xié)調(diào)和平衡的結(jié)果。就目前的情況而言，我國的水價(jià)側(cè)重于政府主導(dǎo)供給方單方定價(jià)，不利于市場調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮，致使水價(jià)遠(yuǎn)低于用水戶的承受上限。因此，政府在水資源管理領(lǐng)域要適當(dāng)放權(quán)，積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，在合理范圍內(nèi)適當(dāng)提高水價(jià)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起水價(jià)的動(dòng)態(tài)化調(diào)節(jié)機(jī)制，使水價(jià)能夠真正反映水資源本身的價(jià)值[7]。

在構(gòu)建起市場調(diào)節(jié)機(jī)制下的水資源價(jià)格動(dòng)態(tài)形成機(jī)制背景下，即可實(shí)施水資源稅按照銷售價(jià)格計(jì)稅的從價(jià)計(jì)征方式。顯然，只要水資源價(jià)格按照本身價(jià)值和市場供需關(guān)系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整并位于合理區(qū)間，自然就可以保證從價(jià)計(jì)征的合理性和彈性。另一方面，從價(jià)計(jì)征方式不需要對(duì)水量的多少進(jìn)行細(xì)化分解，可以大幅簡化水資源稅收征管過程中的工作量。在水資源稅轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r(jià)計(jì)征模式時(shí)要注意合理制定稅率，用水戶的稅負(fù)不可減少，亦不可大幅增加。此外，要注意地表水和地下水的區(qū)分，通過稅收手段加強(qiáng)對(duì)地下水的保護(hù)。

3.2 適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)用水限額

農(nóng)業(yè)用水一直是我國的用水大戶。在東部農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)用水基本都占到當(dāng)?shù)卣w用水量的6成以上，并且明顯存在用水效率低下問題[8]。因此，通過稅收手段抑制農(nóng)業(yè)用水領(lǐng)域的浪費(fèi)問題，對(duì)推動(dòng)我國的水資源保護(hù)工作具有重要意義。然而，從目前試點(diǎn)地區(qū)的水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)來看，政府向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜力度較大，農(nóng)業(yè)用水幾乎不存在稅負(fù)問題。這種做法雖然有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是不合理用水也會(huì)加劇我國的水資源危機(jī)。所以，筆者建議，要在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)用水的免稅水量，同時(shí)對(duì)超額用水部分水資源稅從目前的每立方米0.2元增加到0.5元左右。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域普及水資源稅，有助于利用經(jīng)濟(jì)手段改變農(nóng)民免費(fèi)用水、大水漫灌的錯(cuò)誤思想意識(shí)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的節(jié)水意識(shí)。此外，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域普及水資源稅的同時(shí)，政府要做好農(nóng)村困難群體的幫扶力度，確保不因?yàn)樗Y源稅改革影響這一群體的正常生產(chǎn)生活。

3.3 水資源稅征收要突出實(shí)際用水量

要實(shí)現(xiàn)基于實(shí)際用水量的水資源稅征收改革，僅依靠稅務(wù)部門自身是無法完成此項(xiàng)工作的，還需要水行政主管部門和廣大納稅人的積極配合。具體而言，要做好以下幾方面的工作：一是水利主管部門要積極展開現(xiàn)場核查工作，保證水量核定、系統(tǒng)錄入、計(jì)量設(shè)備安裝等各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行，同時(shí)確保用水戶的基本信息能夠及時(shí)移交到稅務(wù)部門。二是通過全面摸排，抓好登記辦理工作。稅務(wù)和水利部門應(yīng)該積極配合對(duì)本地的用水戶進(jìn)行徹底摸排檢查，將所有的取水和用水戶納入征繳范圍，并按月報(bào)送企業(yè)取水和用水量。三是水務(wù)部門要成立水量核查組，按照用水戶上報(bào)的用水信息深入用水戶核實(shí)企業(yè)的實(shí)際用水量，確保信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，不得以企業(yè)取水許可證上的水量信息代替實(shí)際用水量。對(duì)于實(shí)際用水量超過限額的應(yīng)該加倍征收水資源稅，而企業(yè)取水后沒有利用的部分不得征收水資源稅。

4 結(jié)語

我國屬于淡水資源嚴(yán)重短缺的國家，人均水資源量僅有世界平均水平的四分之一。另外，由于工農(nóng)業(yè)和居民生活水平的提高，我國的水資源污染和浪費(fèi)情況較嚴(yán)重，進(jìn)一步激化了水資源供需矛盾。因此，構(gòu)建符合我國實(shí)際情況的水資源稅制，利用稅收手段強(qiáng)化全社會(huì)的水資源保護(hù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)水資源的合理、高效配置，無論是理論層面還是實(shí)踐層面，均具有重要意義。全國的水資源管理部門也要以此為契機(jī)，通過自身改革，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，高效落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，促進(jìn)全國水資源的可持續(xù)發(fā)展。