西昌市農田水利建設與管理思路探索

(西昌市水務局，四川 西昌，615000)

1　西昌市水利基礎設施現(xiàn)狀

西昌市地處青藏高原東緣，川西南橫斷山區(qū)，安寧河谷中游地段，是涼山州州府所在地，也是全州政治、經濟、文化、交通中心。全市多年平均降水總量28.50億m3，平均降水深1013.1mm；多年平均水資源總量54.01億m3，其中：本地地表水12.21億m3，地下水1.0億m3，外來入境水40.8億m3(雅礱江外來水量無利用可能，未計算在水資源總量之內)，人均水資源量9404m3。水資源的天然補給主要靠大氣降水。

根據(jù)水利普查統(tǒng)計，全市已建成各類水利工程5.0185萬處，蓄引提供水能力量2.25億m3，設計灌面2.706萬hm2，有效灌溉面積2.518萬hm2，其中節(jié)水灌溉面積1.725萬hm2，旱澇保收面積1.442萬hm2，現(xiàn)有水利工程實際供水量中，農業(yè)灌溉供水2.02億m3。已建成各類水庫16處，總庫容0.0645億m3，有效灌面0.1342萬hm2，均為小型水庫；建成引水工程204處，引(提)水能力1.38億m3，有效灌面2.067萬hm2；建成山平塘、石河堰、水窖等小型水利工程777處，總蓄水能力0.722億m3，有效灌面0.18萬hm2；建成水輪泵、機電提灌站工程126處，提水能力0.087億m3，有效灌面0.1373萬hm2；建成小型水電站65處，總裝機166249kW；建成農村安全飲水工程49112處，解決困難人數(shù)11.04萬人；建成堤防90處，共計178.7km。

2　水利發(fā)展存在的主要問題

2.1　農田水利基礎設施薄弱，發(fā)展不平衡

全市水利工程大多修建于上世紀60、70年代，還有一部分是解放前修建的，這些工程當初設計標準偏低，再加上施工工藝簡單，因而質量不高，經過多年的運行，渠堰工程老化，年久失修，渠道輸水損失增大，渠道利用系數(shù)極低，再加上渠堰工程中各支、斗、毛、農渠引水口控制的不足1%。絕大部分為有口無閘工程，調水配水困難，水資源浪費嚴重，全市水利工程基本上無量水測水設施；灌溉方式陳舊，漫、串灌較為普遍，水量損失嚴重，不能適應高產、優(yōu)質、高效農業(yè)的發(fā)展；全市水利工程中蓄水工程所占比例很小，蓄水量少，調蓄能力差，雖然全市水資源總量較豐沛，但季節(jié)性缺水嚴重；由于全市水利工程調蓄能力差，仍不能解決枯季工農業(yè)生產用水矛盾。此外，地處水尾及二半山區(qū)的中壩、阿七、黃聯(lián)、黃水、禮州、興勝、安寧等鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在部分旱片死角，地處中高山區(qū)的蕎地、磨盤、銀廠、巴汝、白馬、馬鞍、洛古坡、安哈、民勝、瑯環(huán)、響水等地水利設施不足，農業(yè)生產及群眾生活用水等問題仍不能保證；絕大多數(shù)庫塘因為上游植被破壞，淤積嚴重，效益銳減，供需矛盾十分突出；提水工程設備老化，工程運行費用高，供水成本高。季節(jié)性缺水和工程性缺水問題仍是全市農業(yè)生產的主要矛盾。

2.2　農田水利前期工作相對滯后，部分項目規(guī)劃設計不合理，存在重復建設現(xiàn)象

按照水利基本建設程序，水利基本建設項目的立項報告要根據(jù)國家的方針政策、已批準的江河流域綜合治理規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和水利發(fā)展中長期規(guī)劃，由水行政主管部門提出，通過基本建設程序申請立項。立項過程主要包括項目建議書和可行性研究報告階段。水利基本建設項目前期工作階段報批程序一般包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告、開工報告的上報、審核和審批。但受資金計劃安排的制約，很多項目在很長一段時間內也僅僅只是落實在規(guī)劃層面而已，另外一部分項目，在資金計劃下達時，離項目要求的完成時間已經很近了，要想完成任務，則必須縮短前期工作時間，再加上前期工作成果上報審批手續(xù)繁瑣，真正留給項目開展前期工作的時間少之又少。部分承擔項目前期工作任務的設計單位出于時間及資金等方面的原因，在前期資料收集不全，分析不夠、缺少實地考察，缺乏地勘、測量等資料的情況下急于開展水利工程前期的規(guī)劃設計，造成設計與實際情況存在較大差距；同時由于國家沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定，農田水利項目來自多個主管部門，政出多門，部門之間缺乏統(tǒng)籌，也給項目規(guī)劃設計帶來了很大難度。各部門在選擇項目建設區(qū)時，都注重了選擇交通便利，農業(yè)基礎條件較好，農民相對富裕，項目實施難度小的地方。這些地方成了各項目實施部門的“必爭之地”，在相鄰幾年間或同年度，農業(yè)綜合開發(fā)項目、現(xiàn)代農業(yè)項目、小農水項目、高標準糧田建設、煙水配套等項目都在同一區(qū)域實施，導致工程項目重復建設，造成人力、物力、財力的大量浪費。

2.3　農田水利設施管理責權利不清，重建輕管問題突出

一是體制不順，管理乏力。2003年水管單位機構改革以來，全市除保留了鹽中片區(qū)水管站、南寧片區(qū)水管站、高枧片區(qū)水管站、黑沙河管理站4個基層水管站外，其余水利工程管理均按照屬地管理的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)服務中心和受益村組負責。雖然大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)服務中心均設有水利員崗位，但由于人員偏少，年齡結構不合理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要兼顧許多地方行政工作，加上管理投入嚴重不足，使得水工程管理缺乏監(jiān)管，設施破壞嚴重，維修不及時。例如，鹽中灌區(qū)在2002年前由鹽中灌區(qū)管理處管理，撤銷灌區(qū)管理處后，由鹽中片區(qū)水管站管理進水口，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理各自范圍內渠系。現(xiàn)狀是進水口進水是有保證的，但渠道管理效果則較差，鹽中灌區(qū)九龍堰2009年初整治完成后，當年運行情況非常好，但由于缺乏管理，僅僅過了4、5年，渠道就淤積得非常嚴重，效益銳減。部分小型水利工程雖然明確由村或組負責專管管理，但沒明確到人，管護經費沒得到落實，導致管理形同虛設、工程無人管理。

二是位置分散，重建輕管。小型農田水利工程在全市分布較廣，建成后沒有專管機構，缺乏后期管護，責、權、利不明確，表面上“人人有份”，實際上“人人無責”，形成政府建成后管不了、群眾使用又不管的局面，導致工程設備提前老化，渠道垮塌淤塞，利用率降低。

三是水利設施管護工作缺乏完整、規(guī)范的制度，致使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委會和農民等責任主體責任不明確，責任感不強，管理混亂。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村組爭取水利設施的積極性高，但管護工作嚴重不足，“重建輕管”的問題突出，群眾存在“等、靠、要”的思想，主人翁意識淡薄，水渠淤積、滲漏、斷裂后無人及時維護，引水保灌能力差，管護不到位導致工程使用周期不長，工程不能正常發(fā)揮效益。

2.4　基層干部參與農田水利項目建設的積極性不高

由于我市農田水利項目基本上是根據(jù)資金渠道的不同由各相關部門組織實施，項目的考核、考評、驗收等也是針對各相關部門，項目區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組沒有多大責任，所以積極性不高。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對實施項目持消極態(tài)度，積極主動配合相關部門做項目區(qū)群眾工作的積極性差。有的村組干部出于利益原因，消極抵制，甚至鼓動群眾阻擾施工的現(xiàn)象時有發(fā)生。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為興修水利的主體應是農民群眾，“誰受益，誰投資”，政府只能是引導鼓勵；而大多群眾認為興修農田水利是政府的事，與他們無關，特別是稅費改革后，取消農民義務工，群眾“力不出，工不出”，對農田水利基本建設不管不問，但是一旦項目建設影響到其個人利益時又阻擋施工，致使工程難以順利實施。此外由于農田水利項目建設占用田土及其附著物毀損，沒有補償規(guī)定也在很大程度上影響了基層干部群眾參與項目建設的積極性。在農田水利工程建設中，修建道路、修建水利設施、整治田土，不可避免地要占用少數(shù)農戶的承包田地和毀損其附著物，事關農民的切身利益。而項目建設經費中又未將補償和毀損附著物的資金列入預算，給項目實施帶來很大的障礙，當事農民阻撓施工的現(xiàn)象經常發(fā)生，成為項目實施的難點問題。

2.5　水利管護經費不足，體制機制有待完善

新時期以來，各級財政對水利的投入逐年加大，全市水利事業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)能力大幅度提升。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”、“十二五”期間全市水利總投入17.16億元，是“十五”期間水利投入的10倍，水利工作大規(guī)模的投入，促進我市水利建設邁上了新的臺階。但是，各級財政基本沒有安排水利工程管護經費，隨著水利工程建設投入的增多，管護經費不足的矛盾則更加凸顯，工程建得越多，管護包袱越大。全市農業(yè)水費標準過低(從上世紀90年代初起，全市大多數(shù)地方農業(yè)灌溉水費標準為每年20元/畝，至今未變)，農村稅費體制改革后，水費征收難度加大，近年來，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)索性就不再征收水費，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然征收了水費，但也基本上沒有用在水利工程的管理維護上，致使工程損毀淤積嚴重，效益銳減。此外，水管單位人員偏少，待遇差，年齡結構偏大，文化程度偏低也給工程管理帶來了很大的困難(例如，西邛渠管委會，目前的管理人員僅1人，且年齡已超過60歲，幾次要求退休，但由于無人接手，只有暫時繼續(xù)維持)，體制機制亟待完善。

3　水利建設與管理思路探索

黨的十九大的勝利召開，對水利工作提出了新的要求，也給西昌水利人提出了新的思考，為了適應新形勢的需要，必須確立新的治水理念，進一步提高水利工作隊伍人員素質，水利管理與投入機制、運營機制、水費改革、水權拍賣與轉讓、基層水管單位隊伍建設等問題需要專題研究。筆者從以下幾個方面進行了一些梳理，希望探索出一些有用的思路。

3.1　科學規(guī)劃，防止盲目建設

政府應重視農田水利基本建設的規(guī)劃工作，堅持統(tǒng)一規(guī)劃并嚴格按規(guī)劃建設。在規(guī)劃設計時，應因地制宜，因勢利導，綜合開發(fā)。首先解決制約當?shù)厣a發(fā)展而自身又難以解決的問題，要充分尊重民意，自下而上，自上而下反復論證，篩選最佳規(guī)劃設計方案，避免因規(guī)劃設計方案不科學而造成項目重復建設，造成資金浪費。

3.2　增強管理職能，協(xié)作配合打總體戰(zhàn)

市級成立統(tǒng)一的農田水利建設工作機構，政府應賦予該機構一定的權力，對上級各個部門下達的項目進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一設計，統(tǒng)一招投標，統(tǒng)一檢查驗收，避免各部門各行其事，各自為政。對同類型項目加大整合力度，打捆使用資金，真正做到中央要求的“統(tǒng)籌安排，連片推進”，擴大規(guī)模效益和示范效應。這樣可以較好地解決各部門各吹各的號，各唱各的調，機構重疊，人員重疊，項目重疊，重復建設等弊端，實現(xiàn)項目建設規(guī)?；?，資金效益最大化。

3.3　完善政策規(guī)定，加大財政投入

(1)統(tǒng)一投資標準。相同建設內容的小農水工程、煙水配套工程、中低產田改造、標準糧田建設、商品糧基地建設等項目，國家在制定投資標準時，應盡量統(tǒng)一，不能相差太大。

(2)項目預算資金要切合實際。上級部門應當充分考慮項目建設區(qū)實際情況，并對項目單位面積按要求建設所需資金量進行足額測算，下達項目建設任務，使項目任務更加符合實際。從源頭上防止工程投入的“先天不足”。

(3)取消農田水利項目建設配套資金。西昌市雖然近年來財政收入逐年增加，已跨入少數(shù)民族地區(qū)先進行列，但總的來說財力還是不足，特別是近年來項目增多，需要的市級配套也很多，配套工程建設經費仍然困難，建議取消州、市兩級涉農項目的配套經費。

(4)在項目經費中增加毀損農戶土地補償費和毀損土地附著物補償費，以維護農民的合法權益。

(5)增設項目管護費。一是在項目預算中安排一定資金；二是地方政府每年按工程資金額度的2%～3%安排工程維護費。以保障建成的工程處于良好狀態(tài)，充分發(fā)揮工程效益。

3.4　搞好項目儲備，加大向上爭取項目的力度

“十三五”期間，國家將繼續(xù)加大水利投入，農田水利建設將迎來發(fā)展的大好機遇，市級相關部門要加大項目儲備和申報力度。市財政應當解決項目儲備的規(guī)劃設計、立項申報和前期工作經費，充分調動各部門爭取項目的積極性。

3.5　建立管理機制，加強工程管護

農田水利工程的管護與建設同等重要。對現(xiàn)有農田水利項目，要落實管護主體和管護資金。對有專門機構管護的水利工程，要盡快解決人員定崗定員問題，讓其在其位，謀其政，履其責。對絕大多數(shù)沒有專門機構和專門人員管護的農田水利項目，應在工程建設資金總額中預算管護費用，以便落實專人進行工程維修管理。在項目未列入管護費前，市財政應落實一定資金對管護人員進行補貼，對因自然災害嚴重毀損的工程，要撥付專項資金及時進行維修。

3.6　加強項目建設宣傳，調動干部群眾積極性

農田水利項目確定下來后，項目實施部門應該及時主動地與項目建設區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進行溝通和協(xié)調，注意聽取他們的意見和建議，爭取他們的支持和配合。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社干部一道，深入到項目區(qū)群眾中去，宣講黨的惠農政策，項目建設的規(guī)模、質量標準、工程作用，使項目建設始終置于群眾的監(jiān)督之下，增強項目建設的透明度，使項目區(qū)群眾要我干變我要干，真正成為工程建設的主人翁，真正把項目建設當成自己的事來辦，充分發(fā)揮他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使項目建設有堅實的群眾基礎。

4　結語

新時期水利任務十分艱巨，西昌水利人要發(fā)揚“獻身、負責、求實”的水利精神，樹立科學的治水理念，求真務實，銳意創(chuàng)新，營造人水和諧的自然環(huán)境，努力把西昌市的水利工作推進到新水平，為實現(xiàn)西昌水利中國夢目標而奮斗！