農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)與管理發(fā)展對策研究

李軍發(fā)

（山西省交通科學(xué)研究院，山西 太原 030006）

0 引言

農(nóng)村公路的發(fā)展不僅有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活出行條件，促進(jìn)農(nóng)民增收，發(fā)展農(nóng)村商貿(mào)流通體系，而且對促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大意義。

新形勢下，在我國農(nóng)村改革發(fā)展、政策鼓勵和扶持資金推動下，農(nóng)村公路交通條件得到了顯著改善。農(nóng)村公路在發(fā)展的同時(shí)依然存在管養(yǎng)體制機(jī)制不完善、技術(shù)等級低、管養(yǎng)資金不足等問題，農(nóng)村公路發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向與改革創(chuàng)新，以“四好農(nóng)村路”建設(shè)為契機(jī)，完善體制機(jī)制，強(qiáng)化政策措施，逐步破解資金籌集、管理養(yǎng)護(hù)等難題，政府主體責(zé)任全面落實(shí)，管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，路政管理規(guī)范執(zhí)法，提升農(nóng)村公路的管養(yǎng)質(zhì)量效益，全面實(shí)現(xiàn)建、管、養(yǎng)、運(yùn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，為新時(shí)代服務(wù)“三農(nóng)”、精準(zhǔn)脫貧及振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。

1 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理存在問題分析

1.1 技術(shù)指標(biāo)低，難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求

截至2017年底，全國農(nóng)村公路總里程已經(jīng)達(dá)到396萬km，基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油路率達(dá)99.2%、鄉(xiāng)村通水泥（油）路率達(dá)98.3%的“全覆蓋”；在農(nóng)村客運(yùn)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車率達(dá)99.1%、96.5%，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展進(jìn)程。受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及建設(shè)規(guī)模等因素的影響，我國農(nóng)村公路發(fā)展差異化較大，中西部地區(qū)受建設(shè)條件等因素的制約，路網(wǎng)布局不完善，農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)化水平低，通達(dá)深度不足，部分縣際、鄉(xiāng)際、村際道路沒有聯(lián)網(wǎng)，路網(wǎng)循環(huán)性較差，影響路網(wǎng)整體綜合效益的發(fā)揮。

1.2 養(yǎng)護(hù)技術(shù)力量薄弱，農(nóng)村公路抗災(zāi)能力差

養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任落實(shí)不到位，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)技術(shù)力量薄弱，“重路面、輕路基、重主體、輕附屬工程”的現(xiàn)象突出，早期建成的農(nóng)村公路以“通”為主，路線里程長、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、彎急坡陡、視距不良、交通安全設(shè)施短缺等隱患路段較多，中西部地區(qū)農(nóng)村公路，實(shí)施油路大中修的公路現(xiàn)階段已經(jīng)超期服役，部分道路路面破損、油返沙病害嚴(yán)重、危橋數(shù)量增加，“暢返不暢”“油返沙”現(xiàn)象突出，抗自然災(zāi)害能力弱，通村水泥（油）路3.5 m窄路面比例高達(dá)58%，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年底中部某省農(nóng)村公路隱患里程74 721 km，其中縣道9 017 km，鄉(xiāng)道32 032 km，村道33 672 km，占縣鄉(xiāng)村道比例分別達(dá)到44.3%、62.5%、60.1%，對農(nóng)村居民安全出行及舒適性影響較大。

養(yǎng)護(hù)管理人員相對較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理站一般有2～3人，缺乏養(yǎng)護(hù)管理知識和經(jīng)驗(yàn)，新設(shè)備、新材料、新技術(shù)和新工藝匱乏，創(chuàng)新能力和技術(shù)力量嚴(yán)重不足，養(yǎng)護(hù)未引入市場競爭機(jī)制，難以解決工作效率低、成本高、收效差、管養(yǎng)一體等諸多問題。

1.3 養(yǎng)護(hù)管理資金保障乏力，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足

農(nóng)村公路發(fā)展主要依靠中央車購稅和燃油稅轉(zhuǎn)移支付等交通專項(xiàng)資金，資金來源單一，中西部資源省份受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，財(cái)政收支矛盾更加突出，公共財(cái)政對農(nóng)村公路的資金保障難以落實(shí)到位。養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺乏增長機(jī)制，養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金難以覆蓋成本，需要拓展資金籌措渠道、提高補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范資金使用等方面，確實(shí)提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金保障能力。

交通債務(wù)總量呈增長趨勢，財(cái)政預(yù)算還本付息支出增大，高速公路特別是國家高速公路債務(wù)嚴(yán)重分流了農(nóng)村公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金，截止2017年底，中部某省53條政府還貸高速公路債務(wù)余額為2 544.76億元，還本付息約需645億元，其中歸還長期項(xiàng)目貸款70億元，短期貸款381億元，利息184億元，全部為政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的二類債務(wù)，資產(chǎn)負(fù)債率約92.05%，高出全國平均水平20個(gè)百分點(diǎn)，限制了可用于農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的資金量。

1.4 主體責(zé)任落實(shí)不到位，養(yǎng)護(hù)管理體制仍需改革

根據(jù)相關(guān)規(guī)定縣級政府作為行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體[1]，仍然有部分地區(qū)縣級主體責(zé)任意識不強(qiáng)，事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，“重建輕養(yǎng)、棄養(yǎng)待建”的問題較為突出，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村履行主體意識淡薄，缺乏履職的積極性和主動性，嚴(yán)重制約了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的發(fā)展。由于受財(cái)政的制約，經(jīng)費(fèi)來源不明確，鄉(xiāng)級管養(yǎng)機(jī)構(gòu)不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理站專職養(yǎng)護(hù)技術(shù)人員缺少，責(zé)權(quán)不清，責(zé)任落實(shí)不到位，造成鄉(xiāng)道、村道失養(yǎng)現(xiàn)象突出。

2 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展對策

2.1 落實(shí)養(yǎng)護(hù)管理主體責(zé)任

按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的要求，以“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、群眾參與、保障暢通”的原則，全面落實(shí)政府主體責(zé)任意識，完善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理工作機(jī)制[1]，健全縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)和建制村村道管理議事機(jī)制，健全縣、鄉(xiāng)、村三級組織體系，創(chuàng)新監(jiān)督方式，嚴(yán)格獎懲措施，不斷提升農(nóng)村公路治理能力，構(gòu)建農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)與管理的長效運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路“有路必養(yǎng)，管必見效”。

深化農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革，完善管養(yǎng)組織體系和制度建設(shè)，落實(shí)發(fā)展目標(biāo)與責(zé)任[2]，推進(jìn)農(nóng)村公路工作納入各級政府年度考核目標(biāo)，完善養(yǎng)護(hù)巡查和考核評估管理制度，深化路況考評體系建設(shè)，將農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員基本支出全額納入本級財(cái)政預(yù)算。

2.2 創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)管理新模式

積極推行管養(yǎng)分離的市場運(yùn)作模式，培育企業(yè)化發(fā)展方向的養(yǎng)護(hù)企業(yè)，加快推進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)[3]向常態(tài)化、規(guī)范化、專業(yè)化、機(jī)械化、市場化方向發(fā)展，以養(yǎng)護(hù)質(zhì)量為重點(diǎn)，各級交通主管部門履行行業(yè)監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)，將大中修和日常養(yǎng)護(hù)工程推向社會化，通過招投標(biāo)養(yǎng)護(hù)、委托養(yǎng)護(hù)、合同養(yǎng)護(hù)、個(gè)人分段承包、受益單位養(yǎng)護(hù)模式，健全合同管理，計(jì)量支付、質(zhì)量安全、績效考核、信用評價(jià)等保障體系，培育養(yǎng)護(hù)市場競爭機(jī)制，全面提升農(nóng)村公路服務(wù)品質(zhì)和通行能力。

鼓勵有條件地區(qū)建立集養(yǎng)護(hù)、路政、運(yùn)政、客運(yùn)場站管理為一體農(nóng)村交通綜合服務(wù)站，積極探索建養(yǎng)管運(yùn)一體化新模式。

2.3 加快推進(jìn)路網(wǎng)中小修等級標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施

為提高農(nóng)村公路運(yùn)輸整體服務(wù)水平，加大日常養(yǎng)護(hù)和預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，實(shí)施精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、動態(tài)化控制管理，完善日常養(yǎng)護(hù)巡查、專業(yè)檢測評定、安全質(zhì)量監(jiān)督制度。按照農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)對路面、路基、路肩、邊坡、排水溝、綠化、標(biāo)志、標(biāo)線等進(jìn)行全方位整修，實(shí)現(xiàn)路面平整、路線順暢、基礎(chǔ)設(shè)施完善、路樹種植整齊規(guī)范的目標(biāo)，切實(shí)改善農(nóng)村公路路容路貌。大力開展路域環(huán)境整治，實(shí)施農(nóng)村公路“田路分家”工程，通過置換賠償、反租倒包等形式明確田路權(quán)屬，全力整治穿越城鎮(zhèn)、村莊的道路，打造“美麗農(nóng)村路”。

2.4 加強(qiáng)路政管理

加強(qiáng)路政管理，完善農(nóng)村公路法規(guī)體系建設(shè)，建立統(tǒng)一執(zhí)法的聯(lián)動機(jī)制，完善路政養(yǎng)護(hù)聯(lián)合巡查制度，加大路產(chǎn)路權(quán)執(zhí)法力度，做到農(nóng)村公路路政管理全覆蓋，形成農(nóng)村公路規(guī)范發(fā)展的長效機(jī)制。

建立縣交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與道路運(yùn)輸管理、交通建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，打造協(xié)作運(yùn)行平臺，完善協(xié)作執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制、聯(lián)席會議制度。增強(qiáng)交通安全和應(yīng)急保障能力建設(shè)，強(qiáng)化路域環(huán)境集中治理，推進(jìn)農(nóng)村公路綠化美化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，具備條件路段實(shí)現(xiàn)路田分家、路宅分家，打造“暢安舒美”的通行環(huán)境。

2.5 養(yǎng)護(hù)管理信息化建設(shè)

加強(qiáng)智慧交通建設(shè)，引入“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)護(hù)管理”的理念，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)，加強(qiáng)路況檢測與數(shù)據(jù)分析，建立共享工程質(zhì)量信譽(yù)考核、重大執(zhí)法任務(wù)及專項(xiàng)整治行動、道路運(yùn)輸日常安全管理、站場安全秩序維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施保障信息，形成交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法與專業(yè)管理機(jī)構(gòu)之間資源共享、無縫銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、協(xié)調(diào)運(yùn)作、綜合執(zhí)法、監(jiān)管制約、廉潔高效的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，做到執(zhí)法信息化，公眾服務(wù)數(shù)字化。

3 投融資機(jī)制

3.1 加強(qiáng)政府投資力度，建立以公共財(cái)政投入為主資金保障機(jī)制

建立以省、市、縣三級公共財(cái)政保障為主的農(nóng)村公路建設(shè)資金渠道，積極爭取各級財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金投入。落實(shí)“縣道省補(bǔ)、鄉(xiāng)道市補(bǔ)、村道縣補(bǔ)”的資金補(bǔ)助機(jī)制，加大交通領(lǐng)域的開放合作力度，形成多層次、多元化的投入格局。

積極爭取中央、省、市對農(nóng)村公路投入的資金，建立中央和地方政府財(cái)政性資金投入普通公路建設(shè)的聯(lián)動機(jī)制和差異化投資政策，將養(yǎng)護(hù)管理工作納入政府保障的重要民生工程中，進(jìn)一步落實(shí)政府的支出責(zé)任，完善農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理財(cái)政預(yù)算保障工作機(jī)制。

3.2 深化成品油稅費(fèi)改革，加大燃油稅轉(zhuǎn)移支付力度

按照區(qū)域農(nóng)村公路均衡發(fā)展的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，增加對中西部貧困地區(qū)公共財(cái)政投入傾斜，根據(jù)各地燃油消耗量、交通設(shè)施當(dāng)量里程和路網(wǎng)密度等因素進(jìn)行分配，加大省市級成品油消費(fèi)稅改革新增收入補(bǔ)助資金的支持力度。研究完善成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付規(guī)模確定機(jī)制及資金分配辦法，并不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，建立養(yǎng)護(hù)資金增長機(jī)制，增強(qiáng)地方財(cái)政統(tǒng)籌能力。

3.3 政策性銀行和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)融資

要積極探索、開辟新的融資渠道，努力將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入金融政策支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。推進(jìn)多元化融資體制，運(yùn)用宏觀政策和市場有效的運(yùn)行機(jī)制，深層化解農(nóng)村公路建設(shè)資金供需矛盾，加大農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資力度，充分發(fā)揮投資效益。

利用好農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融貸款資金規(guī)模充足，貸款期限較長，利率優(yōu)惠等優(yōu)勢，加大債券支持力度，適度增加市縣兩級政府發(fā)債規(guī)模，市縣兩級財(cái)政部門要完善資金分配調(diào)節(jié)機(jī)制，合理確定市縣兩級發(fā)債規(guī)模。

3.4 積極利用社會資金

轉(zhuǎn)變財(cái)政管理投入方式，培育農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場競爭活力，拓寬社會資本發(fā)展空間，鼓勵企業(yè)、社會組織、個(gè)人通過捐資捐物、結(jié)對幫扶、包村包項(xiàng)目等形式，支持農(nóng)村建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)。推進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場化，通過區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)開發(fā)，積極鼓勵吸引社會資本投資農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)公路、旅游路、園區(qū)公路采用政府和社會資本合作（PPP）模式，對于縣級融資困難項(xiàng)目采用“兩授權(quán)兩承諾”由市級統(tǒng)一實(shí)施，將有一定收益的農(nóng)村公交線路運(yùn)營與養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目“捆綁打包”，并利用公路沿線土地增值和服務(wù)業(yè)創(chuàng)收拓寬融資渠道。

對于旅游公路，采用“交通+旅游”模式實(shí)現(xiàn)滾動開，有效利用金融杠桿，將資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，再將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，鼓勵和引導(dǎo)中央企業(yè)和交控、文旅等省屬大型企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，通過旅游資源開發(fā)收益反哺旅游公路投資與運(yùn)行維護(hù)，最終有效解決資金瓶頸。

4 結(jié)語

深化農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革，落實(shí)縣級政府主體責(zé)任意識，創(chuàng)新管理模式，創(chuàng)新投融資機(jī)制，實(shí)行管養(yǎng)分離，開放市場準(zhǔn)入條件，推進(jìn)市場化養(yǎng)護(hù)進(jìn)程，加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查考核，構(gòu)建農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理長效運(yùn)行機(jī)制。