中國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的問題和出路

■ 張農(nóng)科

黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記生態(tài)文明建設(shè)思想指引下，中國(guó)的環(huán)衛(wèi)行業(yè)進(jìn)入了新時(shí)代，市場(chǎng)化步伐明顯加快，新裝備新工藝不斷涌現(xiàn)，人居環(huán)境得到改善。在各方努力下，市場(chǎng)總量不斷擴(kuò)張，預(yù)計(jì)到2020年，環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)整體空間將超過2500億元。在取得一定成績(jī)的同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到中國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革存在諸多困境，需要各方共同努力，繼續(xù)發(fā)展壯大環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)，更好造福人民。

一、環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革存在問題及表現(xiàn)

環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革始于2000年，隨著政府購買服務(wù)而興起，近5年來進(jìn)入了快速發(fā)展期，可以說市場(chǎng)仍處于發(fā)育期，屬于新事物，存在問題是難免的，主要有以下10個(gè)方面的表現(xiàn)。

一是整體呈現(xiàn)碎片化。比如，北方某城市，竟將主城區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)區(qū)域分割成近20個(gè)標(biāo)段，每個(gè)行政區(qū)平均分成了2～3個(gè)標(biāo)段，最終有10多家環(huán)衛(wèi)企業(yè)中標(biāo)進(jìn)駐提供服務(wù)；再比如，南方某城市下轄的行政區(qū)，將區(qū)域內(nèi)道路環(huán)衛(wèi)作業(yè)切分成了6個(gè)標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)，而且要求投標(biāo)人兼投不兼中。類似的現(xiàn)象較為普遍，是目前環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)的主流，因此導(dǎo)致市場(chǎng)呈現(xiàn)碎片化。無論是道路作業(yè)、還是垃圾清運(yùn)、或者篩分轉(zhuǎn)運(yùn)，都有其盈虧平衡點(diǎn)，主要由作業(yè)面積、垃圾量、運(yùn)輸距離、作業(yè)頻次等要素決定。把一個(gè)城市分割成很多作業(yè)區(qū)域，使得各種設(shè)備處于產(chǎn)能相對(duì)過剩狀態(tài)，作業(yè)不飽和率、車輛空駛率明顯上升，增加了排放、擁堵了交通、提高了成本。如果中標(biāo)企業(yè)服務(wù)的標(biāo)段彼此分隔那就更糟，意味著在一個(gè)城市要建立幾個(gè)項(xiàng)目公司，組建幾個(gè)管理團(tuán)隊(duì)，就連同屬一個(gè)企業(yè)的車輛、設(shè)施因?yàn)榉謱俨煌?xiàng)目公司也不能共享、協(xié)同作業(yè)。在這種情況下，沒有企業(yè)愿意增加投資，加之環(huán)衛(wèi)行業(yè)低利潤(rùn)的實(shí)際情況，企業(yè)也不敢更新車輛設(shè)備、提升作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。另外，環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)，各種固廢污染物沒有區(qū)域標(biāo)識(shí)，把一個(gè)城市分割成很多市場(chǎng)，導(dǎo)致無人對(duì)這個(gè)城市的整個(gè)環(huán)境負(fù)責(zé)，仍然是“公用地悲劇”的延續(xù)，將嚴(yán)重危害城市運(yùn)營(yíng)安全。

二是低端化發(fā)展趨勢(shì)嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)從事環(huán)衛(wèi)服務(wù)的企業(yè)多達(dá)8000余家，絕大多數(shù)企業(yè)的規(guī)模都很小，年服務(wù)費(fèi)收入超過1000萬元的企業(yè)占比不到1%，很多企業(yè)就是添置幾臺(tái)作業(yè)車輛、廉價(jià)雇傭一支保潔隊(duì)伍就開始參與政府購買服務(wù)?；谶@種認(rèn)識(shí)，搞裝備制造的、搞垃圾焚燒發(fā)電的、搞水處理的、還有玩資本的，都紛紛進(jìn)入環(huán)衛(wèi)行業(yè)，看重的是近年來市場(chǎng)持續(xù)增量，主要目的是“跑馬圈地”。更多的是一些小企業(yè)，把環(huán)衛(wèi)服務(wù)簡(jiǎn)單化為道路清掃和垃圾清運(yùn)，至于“無害化、減量化、資源化”的基本要求根本達(dá)不到，不僅如此，滲瀝液污染、非正規(guī)填埋導(dǎo)致的水土污染和后續(xù)安全都是重要隱患。

三是供需結(jié)構(gòu)失衡。環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)因政府購買服務(wù)而興起，根源在于供給側(cè)與需求側(cè)之間存在失衡問題，政府通過事業(yè)單位向社會(huì)提供的環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效供給不足，因此，要借助市場(chǎng)的力量增加有效供給。但是，有些地方政府為人民群眾購買的環(huán)衛(wèi)服務(wù)并非以需求側(cè)為落腳點(diǎn)的，而更多是為了甩包袱，或者是為了改革而改革，變換一下市場(chǎng)主體的性質(zhì)，究竟在多大層面上體現(xiàn)人民群眾的意愿，是否能夠集中解決環(huán)衛(wèi)服務(wù)中的不平衡不充分問題，目前還沒有得到充分顯現(xiàn)。

四是履約風(fēng)險(xiǎn)加大。現(xiàn)在主要的履約風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：受地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響，一些地方政府財(cái)政支付時(shí)效性、充足性受到考驗(yàn)，小規(guī)模的沒有商業(yè)模式的企業(yè)，不得不退出市場(chǎng)。還有一些地方政府，依靠政府強(qiáng)勢(shì)地位，通過要求項(xiàng)目公司增加更多服務(wù)內(nèi)容變相減少公共支出，轉(zhuǎn)嫁公共服務(wù)成本，或者將歷史遺留問題轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，不得不退出市場(chǎng)。還有一些企業(yè)，因?yàn)椴粚I(yè)、規(guī)模小、管理不善，或者當(dāng)初以低于成本價(jià)中標(biāo)，導(dǎo)致實(shí)際無法達(dá)到政府和群眾要求，甚至造成新的環(huán)境污染問題，不得不退出市場(chǎng)。這些問題現(xiàn)在多數(shù)集中于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也有向大城市蔓延的趨勢(shì)，特別是那些碎片化市場(chǎng)，風(fēng)險(xiǎn)很大。政商關(guān)系緊張、營(yíng)商環(huán)境惡化、行政收費(fèi)、行政罰款增多等問題，都是履約風(fēng)險(xiǎn)的外在表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，加以重視，防止市場(chǎng)化改革倒退。

五是付費(fèi)機(jī)制改革滯后。現(xiàn)在表面上看，政府是基于結(jié)果付費(fèi)的，但實(shí)際上，這個(gè)服務(wù)價(jià)格還是基于成本付費(fèi)機(jī)制來的。政府根據(jù)不完全數(shù)據(jù)，算好定額，給定服務(wù)總價(jià)和單項(xiàng)價(jià)格。但是因?yàn)槭袌?chǎng)是分散的，尤其是當(dāng)物流節(jié)點(diǎn)上的設(shè)施分屬不同作業(yè)主體時(shí)，實(shí)際付費(fèi)是在不同節(jié)點(diǎn)間按照固定價(jià)格實(shí)施，使得上下游間沒有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，且每個(gè)業(yè)務(wù)鏈條都希望垃圾越多越好：前端垃圾分類希望垃圾越多越好，這樣可以拿到更多補(bǔ)貼；中端轉(zhuǎn)運(yùn)希望垃圾越多越好，這樣按照噸公里計(jì)價(jià)收入就越多；末端希望進(jìn)填埋場(chǎng)的垃圾越多越好，這樣可以多掙錢。這種付費(fèi)機(jī)制導(dǎo)致企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺乏動(dòng)力，項(xiàng)目公司只會(huì)把精力聚焦多掙錢的地方，可以數(shù)據(jù)造假的地方，無人對(duì)“減量化、無害化、資源化”負(fù)責(zé)。而且付費(fèi)機(jī)制不改革，事業(yè)單位也沒有主動(dòng)改革的動(dòng)力。

六是垃圾四分類難落地。在習(xí)近平總書記科學(xué)定位垃圾四分類的思想指導(dǎo)下，全國(guó)各地掀起了新的樣板工程，但是真正實(shí)現(xiàn)垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的目標(biāo)，還有很長(zhǎng)的路要走。主要表現(xiàn)在：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，前端設(shè)施簡(jiǎn)陋、數(shù)量不夠、功能單一、技術(shù)含量低、主要依靠勞動(dòng)力，成本很大；中端固廢物流體系不健全，車輛設(shè)備更新慢，物流成本高；末端處理能力構(gòu)建不全，受來自國(guó)外各種理念影響，末端重復(fù)建設(shè)、爛尾工程很多，很多設(shè)施無法發(fā)揮應(yīng)有的支撐作用，而城市礦產(chǎn)開發(fā)基地建設(shè)得不到有效支持，使得整個(gè)末端綜合處理能力構(gòu)建滯后。基礎(chǔ)設(shè)施投資具有建設(shè)周期長(zhǎng)、專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)高、全口徑全流程管理要求高、設(shè)施協(xié)同要求高、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，不是一般企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)的，也不是短期可以實(shí)現(xiàn)的。但是現(xiàn)在有些政府壓縮特許經(jīng)營(yíng)期限，壓低政府購買服務(wù)價(jià)格，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率很低，回報(bào)周期很長(zhǎng)，因此沒有企業(yè)愿意做中長(zhǎng)期投資規(guī)劃，一些沒有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)，就會(huì)建設(shè)低質(zhì)量工程，甚至是“豆腐渣”工程。沒有末端綜合處理能力，就支撐不了前端垃圾分類；沒有現(xiàn)代固廢物流體系，就會(huì)出現(xiàn)混裝混運(yùn)，最終垃圾四分類模式就難以構(gòu)建，只能停留在樣板工程階段，沒有可復(fù)制性。

七是商業(yè)模式不清晰、融資難度大。政府購買服務(wù)，初期采取的是BOT方式，現(xiàn)在普遍是PPP模式，政府希望通過PPP模式，以有限支出撬動(dòng)更多社會(huì)資本；社會(huì)資本希望通過PPP模式讓政府背書，降低融資難度，尤其是民營(yíng)資本，可以獲得銀行更多支持。但是，當(dāng)PPP模式遇到了金融創(chuàng)新，味道就變了，各類基金把PPP模式變成了金融杠桿，在“三去一降一補(bǔ)”政策下，PPP模式成為了眾矢之的，雖然調(diào)控抑制了市場(chǎng)非理性沖動(dòng)，但也限制了PPP項(xiàng)目落地。從環(huán)衛(wèi)行業(yè)本身來說，商業(yè)模式不清晰，由于政府對(duì)資產(chǎn)的壟斷，限制了企業(yè)融資渠道，使得環(huán)衛(wèi)行業(yè)主要依靠銀行貸款，因此很容易受到宏觀經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控影響，導(dǎo)致市場(chǎng)發(fā)育不良，市場(chǎng)化改革進(jìn)程受阻。

八是市場(chǎng)體量仍偏小，產(chǎn)業(yè)化空間有限。相對(duì)于中國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)總量來說，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)體量是偏小的，產(chǎn)業(yè)化空間非常有限，但中國(guó)目前的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)產(chǎn)值占GDP比重幾乎可以忽略。這說明中國(guó)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)化還沒有發(fā)展起來，一個(gè)潛在的萬億級(jí)市場(chǎng)沒有形成，整個(gè)行業(yè)仍處于“拿錢干活”的狀態(tài)，沒有形成自主發(fā)展能力，更沒有形成創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的能力。

九是市場(chǎng)秩序有待規(guī)范。隨著各類市場(chǎng)主體涌入環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入了白熱化，惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象屢見不鮮。環(huán)衛(wèi)行業(yè)仍處于勞動(dòng)密集型發(fā)展階段，這決定了其行業(yè)平均利潤(rùn)率很低，采用低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)必然擾亂市場(chǎng)秩序。在多個(gè)城市推行的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革中，政府在環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場(chǎng)化公開招標(biāo)時(shí)都提出了采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法進(jìn)行評(píng)標(biāo)，報(bào)價(jià)最低者中標(biāo)。這種唯低價(jià)論的做法，使得某些實(shí)力不強(qiáng)、資質(zhì)不高甚至口碑不佳的企業(yè)堂而皇之地以低價(jià)成了中標(biāo)方，中標(biāo)價(jià)甚至只有項(xiàng)目預(yù)算控制價(jià)的一半。這種故意扭曲市場(chǎng)價(jià)格的做法，害人害己。低價(jià)中標(biāo)會(huì)倒逼中標(biāo)企業(yè)降低標(biāo)準(zhǔn)、降低質(zhì)量。中標(biāo)企業(yè)由于利潤(rùn)極低，甚至不能覆蓋成本支出，必然會(huì)通過減少作業(yè)頻次、加大作業(yè)強(qiáng)度、以性能低的裝備代替性能好的裝備來千方百計(jì)降低成本，“偷工減料”“以次充好”就會(huì)成為這些企業(yè)的常態(tài)，最終體現(xiàn)在作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量的下降上。低價(jià)中標(biāo)常常會(huì)導(dǎo)致“餓死同行、累死自己、坑死業(yè)主”的現(xiàn)象出現(xiàn)，從環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，也必然導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，擾亂行業(yè)正常秩序，影響環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。國(guó)內(nèi)也爆出了不少最低價(jià)中標(biāo)的項(xiàng)目最后中標(biāo)企業(yè)棄標(biāo)不履約的事件，現(xiàn)實(shí)中已有諸多實(shí)例證明了最低價(jià)中標(biāo)給城市公共服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展帶來的危害。

十是政府職能轉(zhuǎn)變滯后。培育市場(chǎng)的關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變?？傮w看，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，表現(xiàn)為要么繼續(xù)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，要么就一改了之、放任不管，把環(huán)境管理的責(zé)任甚至歷史包袱全丟給企業(yè)來承擔(dān)。宏觀調(diào)控作用發(fā)揮不到位，存在缺位或越位的問題，比如在市場(chǎng)公平性上、在科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)上不到位，存在多頭管理和服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)的問題，自由裁量權(quán)過大，行政干預(yù)過多等。

上述10個(gè)問題相互交織，導(dǎo)致了環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)發(fā)育不良、作用不大、成效不顯，要正視其社會(huì)危害性，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，找到病根，對(duì)癥下藥。

二、問題危害及原因分析

環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)是不可替代的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，既是城市代謝系統(tǒng)，也是生產(chǎn)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)銜接點(diǎn)，如果環(huán)衛(wèi)行業(yè)持續(xù)低端化發(fā)展，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，將會(huì)造成很多危害，具體有以下5個(gè)方面。

一是城市運(yùn)營(yíng)安全受到威脅，城鄉(xiāng)環(huán)境治理成本持續(xù)升高。近年來，環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的生態(tài)安全事故時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅著城市運(yùn)營(yíng)安全?，F(xiàn)在有些地方開始治理城鄉(xiāng)環(huán)境，發(fā)現(xiàn)要投入巨大的成本，像滲瀝液、病死畜禽、畜禽糞便、廢舊電池等，正威脅著水土安全，如果不能從源頭控制增量、減少存量，后續(xù)城鄉(xiāng)環(huán)境治理成本必將持續(xù)升高，直接考驗(yàn)地方政府公共財(cái)力。

二是環(huán)境污染蔓延影響多領(lǐng)域，人民生命健康安全受到威脅。環(huán)衛(wèi)行業(yè)原本扮演著生產(chǎn)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)的過濾器角色，既能防止有害固廢物進(jìn)入自然界，也防止有價(jià)值的固廢物被當(dāng)作垃圾進(jìn)入自然界，超出了自然界的自我凈化能力。一旦環(huán)衛(wèi)行業(yè)無法做到回收處理，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染。比如，塑料如果得不到回收，會(huì)造成白色污染；畜禽糞便得不到無害化處理，會(huì)造成重金屬污染以及河道富營(yíng)養(yǎng)化等；這些污染又會(huì)通過農(nóng)牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、飲用水等威脅到人民生命健康安全。環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期的不平衡不充分，積累了不少問題；而現(xiàn)在市場(chǎng)化改革的碎片化、低端化等，又可能會(huì)加劇問題，需要引起高度重視。

三是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式難度大，可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，就是要實(shí)現(xiàn)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展。環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)，尤其是固廢業(yè)務(wù)，是實(shí)現(xiàn)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展不可或缺的重要組成部分。由于環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)低端化，環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)儼然成了掃地服務(wù)，而忽略了更為重要的固廢產(chǎn)業(yè)，使得危險(xiǎn)廢棄物流向自然，各類礦產(chǎn)資源被焚燒或埋掉，然后不得不采用更高成本去治理環(huán)境、挖山開礦、進(jìn)口資源。代謝系統(tǒng)不暢，就會(huì)出現(xiàn)各種梗阻，使可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

四是礦產(chǎn)資源短缺，未來實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限。大量的資源集中到了城市，城市礦產(chǎn)資源已經(jīng)成為戰(zhàn)略性資源，影響著很多領(lǐng)域。比如造紙業(yè)，因?yàn)橄拗七M(jìn)口洋垃圾，廢舊紙張價(jià)格持續(xù)上漲，且國(guó)內(nèi)廢舊紙張供給不足，限制了造紙業(yè)發(fā)展。未來，城市礦產(chǎn)資源將對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響，如果沒有完善的垃圾分類體系，沒有先進(jìn)的末端處理能力，城市礦產(chǎn)資源面臨短缺的問題將越發(fā)突出，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然受限。

五是環(huán)衛(wèi)工人產(chǎn)業(yè)化受限，社會(huì)維穩(wěn)壓力增大。因?yàn)榄h(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的低端化，諸多發(fā)展的限制，使得環(huán)衛(wèi)工人收入增長(zhǎng)受限，環(huán)衛(wèi)工人的社會(huì)地位、尊嚴(yán)得不到保障，環(huán)衛(wèi)工人群體作為社會(huì)弱勢(shì)群體的處境很難得到改變，如果持續(xù)下去將可能成為全面小康社會(huì)、現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，社會(huì)維穩(wěn)壓力將增大。

環(huán)衛(wèi)行業(yè)關(guān)系千家萬戶，如果解決不好，就容易升級(jí)為社會(huì)問題，其社會(huì)危害性既廣泛又深遠(yuǎn)。而產(chǎn)生這些問題的根源在于大家仍未把環(huán)衛(wèi)事業(yè)作為城鄉(xiāng)代謝系統(tǒng)來看，對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)和環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)的規(guī)律認(rèn)識(shí)不到位。我國(guó)沒有按照國(guó)際通行概念理解固廢，所謂垃圾主要指生活垃圾，而不是所有固體廢棄物，環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域負(fù)責(zé)收集處理的固廢物主要是生活垃圾；而像電子垃圾、醫(yī)療垃圾、再生資源等，分屬不同管理領(lǐng)域，呈現(xiàn)多頭管理的狀態(tài)。整個(gè)城市代謝系統(tǒng)是碎片化的，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有固廢物齊收共管、協(xié)同處置。而碎片化市場(chǎng)也導(dǎo)致市場(chǎng)碎片化，降低準(zhǔn)入門檻，各項(xiàng)目公司在小規(guī)模狀態(tài)下，效益也會(huì)降低。因此，有必要回歸環(huán)衛(wèi)行業(yè)的本質(zhì)，基于城市運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律和環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)規(guī)律，重新思考出路。

三、新時(shí)代環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的出路

新時(shí)代，習(xí)近平總書記系統(tǒng)提出了生態(tài)文明建設(shè)思想，生態(tài)文明就是財(cái)富，建設(shè)生態(tài)文明就是在創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，保護(hù)生命系統(tǒng)。環(huán)衛(wèi)行業(yè)服務(wù)于生產(chǎn)、生活的方方面面，連接著無數(shù)的廠礦、機(jī)關(guān)、社區(qū)和個(gè)人，支撐生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境。每一種取自自然的資源，都經(jīng)過生產(chǎn)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)后，進(jìn)入環(huán)衛(wèi)服務(wù)系統(tǒng)，然后經(jīng)過“無害化、資源化”處理，回歸生態(tài)系統(tǒng)。在生產(chǎn)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)銜接中，環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)揮了三個(gè)重要的作用：一是為生產(chǎn)提供了可再生的資源。二是為生產(chǎn)、生活創(chuàng)造優(yōu)美的環(huán)境，解決外部性問題。三是防止污染物流向自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，讓生命系統(tǒng)健康可持續(xù)發(fā)展。無論是城市還是鄉(xiāng)村，都離不開環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)。只有從實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)銜接的高度上定位環(huán)衛(wèi)事業(yè)，才能真正回答好“為人民提供什么樣的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，怎樣做好環(huán)衛(wèi)服務(wù)”的根本問題。

一是明確環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的價(jià)值取向，以法治的方式規(guī)范市場(chǎng)秩序，為環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)良性發(fā)展提供強(qiáng)大的法治保障。政府要回歸到“購買什么樣的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，怎么樣購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)”這個(gè)根本問題上，立足新時(shí)代新要求，從建設(shè)城市代謝系統(tǒng)出發(fā)，以建設(shè)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大系統(tǒng)循環(huán)銜接點(diǎn)為目標(biāo)，以滿足人民對(duì)美好生活需要為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，面向全社會(huì)購買專業(yè)化的環(huán)衛(wèi)服務(wù)。要通過公開方式，基于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和成本價(jià)格體系，按照使用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)能力和結(jié)果選取專業(yè)化環(huán)境綜合服務(wù)商，實(shí)現(xiàn)全域管理、全域負(fù)責(zé)。只有確保一體化、規(guī)模化的市場(chǎng)，才能引入專業(yè)化的環(huán)境綜合服務(wù)商，為人民群眾購買優(yōu)質(zhì)環(huán)衛(wèi)服務(wù)。

要通過法治建設(shè)，把近年來好的經(jīng)驗(yàn)做法以及頂層設(shè)計(jì)制度化。參照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)明確固廢概念，突破現(xiàn)有的生活垃圾概念，在范疇上應(yīng)該包括所有固體廢棄物，并交由單一部門負(fù)責(zé)，改變目前政出多門的困局，為建立統(tǒng)一的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)體系奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。明確各類主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)環(huán)衛(wèi)服務(wù)主體的監(jiān)管，對(duì)于制造“二次污染”的環(huán)衛(wèi)主體嚴(yán)肅追究法律責(zé)任，對(duì)于以低價(jià)方式引入非正規(guī)市場(chǎng)主體，采取倒查倒追機(jī)制，對(duì)非正規(guī)市場(chǎng)主體，采取強(qiáng)制退市，以法治方式提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，依法規(guī)范市場(chǎng)秩序，引導(dǎo)市場(chǎng)主體專注于技術(shù)工藝革新、模式再造、發(fā)展綠色化產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)決制止惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”問題蔓延。

二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以全域理念去規(guī)劃設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系。環(huán)衛(wèi)服務(wù)業(yè)務(wù)涵蓋了垃圾分類、清掃保潔、固廢收運(yùn)、分選轉(zhuǎn)運(yùn)、固廢處理以及資源化綜合利用等所有的環(huán)境綜合服務(wù)，是典型的全域性系統(tǒng)性治理模式。因此，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，首先要有全域理念，與生態(tài)文明系統(tǒng)相融合，不能人為分割市場(chǎng)，造成多頭管理、無人無責(zé)的尷尬局面。

要更加突出固廢物流體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)前端垃圾分類投放和收集、中端垃圾分類運(yùn)輸、末端垃圾分類處置的有效銜接，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“兩網(wǎng)”甚至“多網(wǎng)”融合。要更加注重固廢物流網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)建設(shè)，按照城鄉(xiāng)地區(qū)垃圾組分特點(diǎn)，宜就地處置的，完善本地小型處置設(shè)施；宜在物流過程中處置的，規(guī)劃建設(shè)節(jié)點(diǎn)型處置設(shè)施；宜進(jìn)行集中處置和再生利用的，規(guī)劃建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，從而構(gòu)建分散與集中相結(jié)合、多點(diǎn)與系統(tǒng)相統(tǒng)一的協(xié)同處置模式，真正發(fā)揮環(huán)衛(wèi)行業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)。

三是加快構(gòu)建現(xiàn)代化的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控。堅(jiān)持以付費(fèi)機(jī)制改革為核心的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)體系建設(shè)。以付費(fèi)機(jī)制改革培育新興市場(chǎng)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體聚焦垃圾四分類體系建設(shè)，建設(shè)現(xiàn)代固廢物流網(wǎng)，發(fā)展綠色化產(chǎn)業(yè)。通過付費(fèi)機(jī)制改革，以市場(chǎng)的方式支付給獨(dú)立法人單位，倒逼事業(yè)單位體制改革，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體生產(chǎn)積極性。加快全國(guó)統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立第三方評(píng)估機(jī)制，為市場(chǎng)化評(píng)價(jià)提供法治依據(jù)。加快推進(jìn)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化改革，加大金融支持力度，擴(kuò)大融資渠道，鼓勵(lì)環(huán)境綜合服務(wù)商發(fā)展混合所有制，提升產(chǎn)業(yè)化整合能力，加快綠色化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮成本價(jià)格機(jī)制作用，利用好市場(chǎng)空間，讓固廢物流與信息流高度融合、系統(tǒng)轉(zhuǎn)換，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源向關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向高水平平臺(tái)集聚，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化集中與綠色化產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。要通過市場(chǎng)保持技術(shù)與模式多樣性，也要通過成本價(jià)格機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)正向激勵(lì)作用，倒逼市場(chǎng)主體從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

同時(shí)，政府要加快職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控作用，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值優(yōu)先，兼顧公共資源配置效率，在充分實(shí)現(xiàn)使用價(jià)值的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，引導(dǎo)市場(chǎng)主體聚焦技術(shù)工藝革新和模式創(chuàng)新，維護(hù)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)秩序。

四是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷培育壯大現(xiàn)代化的環(huán)境綜合服務(wù)商，引領(lǐng)帶動(dòng)多樣化市場(chǎng)主體發(fā)展。要主動(dòng)適應(yīng)2020年國(guó)家即將實(shí)行垃圾強(qiáng)制收費(fèi)后的新變化新要求，以需求側(cè)為導(dǎo)向，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以人民群眾對(duì)環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的滿意度作為衡量環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，滿足多樣化需求?，F(xiàn)代化的環(huán)境綜合服務(wù)商是引領(lǐng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的標(biāo)桿，決定了我國(guó)環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展的上限。產(chǎn)業(yè)化是推動(dòng)兩網(wǎng)融合，實(shí)現(xiàn)以資源化為核心的減量化和無害化的根本路徑。固廢處理產(chǎn)業(yè)化是綠色經(jīng)濟(jì)的基本業(yè)態(tài)，固廢處理產(chǎn)業(yè)應(yīng)該成為發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的重要支柱，也應(yīng)該是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。要按照市場(chǎng)規(guī)律來培育環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)，就要在一個(gè)城市甚至在一個(gè)更大區(qū)域內(nèi)打造環(huán)衛(wèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，構(gòu)建基于統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的市場(chǎng)體系，培育1～2家環(huán)衛(wèi)主體企業(yè)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營(yíng)。各城市應(yīng)加快綠色化產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)，以固廢處理產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)，遵循市場(chǎng)規(guī)律培育環(huán)衛(wèi)主體企業(yè)，尤其是具有一定影響力的環(huán)境綜合服務(wù)商，從而帶動(dòng)綠色化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使其成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革還將持續(xù)推進(jìn)，我們需要及時(shí)總結(jié)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷加深對(duì)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和城市運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，正確理解環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的本意和內(nèi)涵，走出當(dāng)前環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革帶來的困境和誤區(qū)。唯有在環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和城市運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律的結(jié)合點(diǎn)上久久為功，將環(huán)衛(wèi)固廢處理產(chǎn)業(yè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)固廢處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，持續(xù)深化環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷增加環(huán)衛(wèi)服務(wù)有效供給，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大系統(tǒng)循環(huán)銜接，才能不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，建設(shè)美麗中國(guó)。