農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革協(xié)調(diào)推進(jìn)模式分析

崔延松，崔 鵬

（1.南通大學(xué)，226019，南通；2.南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司，210029，南京）

2010年開始試點(diǎn)的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，內(nèi)容包括由國家、省級財(cái)政安排專項(xiàng)資金，以配套工程和計(jì)量設(shè)施建設(shè)為支撐手段，通過制度設(shè)計(jì)形成定額管理、水價(jià)機(jī)制、計(jì)量設(shè)施建設(shè)、用水合作組織建立、財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵等制度體系。在取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳2016年1月印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號），就農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的原則、目標(biāo)、措施等內(nèi)容作了規(guī)定；為深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部等部委2017年6月印發(fā)了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》（發(fā)改價(jià)格 〔2017〕1080 號），對農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)機(jī)制、示范引領(lǐng)、主體責(zé)任、績效考核等內(nèi)容作了政策規(guī)定。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革不同于小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)機(jī)制、管護(hù)機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制的改革，是以農(nóng)業(yè)節(jié)水為目標(biāo)的綜合改革，不僅具有市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)機(jī)制改革內(nèi)容，而且涉及財(cái)政支付、補(bǔ)貼方法、考核體系等制度內(nèi)容，與現(xiàn)行管理體制存在必然聯(lián)系；運(yùn)行機(jī)制內(nèi)容和管理體制內(nèi)容融合于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革體系，形成復(fù)雜系統(tǒng)的要素結(jié)構(gòu)。

我國各地資源稟賦和社會環(huán)境各異，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革需要解析復(fù)雜系統(tǒng)的要素類型，明晰要素之間的制約關(guān)系，抓住起決定性作用的關(guān)鍵要素，進(jìn)行改革的多要素整合和主次選擇，形成協(xié)調(diào)推進(jìn)的典型模式，是保證農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革取得實(shí)效并得以持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。作者在長期研究的基礎(chǔ)上，提出了以下四種推進(jìn)模式，并就其特征和適應(yīng)內(nèi)涵作了分析論證。

一、財(cái)政主導(dǎo)型投資推進(jìn)模式

1.模式特征

財(cái)政主導(dǎo)型投資推進(jìn)模式，是指以財(cái)政增量投資為導(dǎo)入方式，以小農(nóng)水工程和設(shè)施建設(shè)為抓手，融合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的關(guān)鍵要素，通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)其他要素跟進(jìn)適應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革協(xié)調(diào)推進(jìn)的一種模式選擇。

財(cái)政主導(dǎo)型投資推進(jìn)模式流程如圖1所示。

2.適應(yīng)內(nèi)涵

財(cái)政主導(dǎo)型投資推進(jìn)模式分三個階段落實(shí)改革任務(wù)，實(shí)施的改革內(nèi)容為：

第一階段是投資籌集、分配和項(xiàng)目落實(shí)階段，完成投資分析和信息采集任務(wù)，形成的主要內(nèi)容有：投資政策規(guī)定、工程設(shè)施布局、投資進(jìn)度安排、財(cái)政資金來源、分項(xiàng)投資規(guī)模、責(zé)任主體落實(shí)、實(shí)施監(jiān)督流程等。

通過第一階段工作，確定改革區(qū)投資規(guī)模和資金來源，明確工程設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目功能，明晰投資主體和監(jiān)管責(zé)任。

第二階段是協(xié)調(diào)推進(jìn)的改革要素整合，根據(jù)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要素結(jié)構(gòu)，先期導(dǎo)入計(jì)量設(shè)施建設(shè)及其布局、水價(jià)機(jī)制及其定額考核、精準(zhǔn)補(bǔ)貼及其獎勵方法三個核心要素內(nèi)容；在完成制度設(shè)計(jì)的前提下，隨著工程設(shè)施建設(shè)任務(wù)的完成，相應(yīng)地導(dǎo)入小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)改革、長效管護(hù)責(zé)任機(jī)制建設(shè)、高效節(jié)水與績效考核三個支撐要素內(nèi)容。

通過第二階段工作，確定項(xiàng)目區(qū)核心要素改革內(nèi)容及其推進(jìn)方式，明確已建工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革和管護(hù)責(zé)任，與現(xiàn)行高效節(jié)水投資考核相匹配，明晰績效評價(jià)體系。

第三階段是管理監(jiān)督和績效考核，首先是導(dǎo)入多元化的農(nóng)民用水合作組織核心要素內(nèi)容，通過任務(wù)分解和職責(zé)協(xié)調(diào)，完成管理和運(yùn)行的機(jī)制建設(shè)；其次是過渡導(dǎo)入主管部門分級責(zé)任和行政監(jiān)管措施落實(shí)等內(nèi)容，以進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組責(zé)任，通過行政監(jiān)管和考核，反饋和兌現(xiàn)精準(zhǔn)補(bǔ)貼及其節(jié)水獎勵資金。

通過第三階段工作，建立多元化的農(nóng)民用水合作組織，力避傳統(tǒng)的農(nóng)民用水合作組織權(quán)益與利益不對稱問題，并將精準(zhǔn)補(bǔ)貼及其節(jié)水獎勵政策落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，考核到農(nóng)民用水合作組織。

財(cái)政主導(dǎo)型投資推進(jìn)模式的主要內(nèi)涵是將定額控制、供水計(jì)量、水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、獎補(bǔ)規(guī)定、用水組織、長效管護(hù)等六個關(guān)鍵要素融入項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)施整合推進(jìn)，適應(yīng)涉農(nóng)投資可研批復(fù)或在建項(xiàng)目較大的地區(qū)，將工程設(shè)施建設(shè)與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革協(xié)同推進(jìn)，主要目標(biāo)是通過系統(tǒng)的改革方案設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)多要素整合、體系化推進(jìn)。

圖1 財(cái)政主導(dǎo)型投資推進(jìn)模式流程圖

二、行政主導(dǎo)型約束定價(jià)推進(jìn)模式

1.模式特征

行政主導(dǎo)型約束定價(jià)推進(jìn)模式，是指以農(nóng)業(yè)用水價(jià)格管理為導(dǎo)入方式，以水價(jià)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)為抓手，融合財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)貼關(guān)鍵要素，通過建立政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)制度，落實(shí)財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，形成水價(jià)運(yùn)行機(jī)制，利用水價(jià)杠桿調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)節(jié)水，利用財(cái)政對水價(jià)的專項(xiàng)補(bǔ)貼，間接調(diào)整小型農(nóng)田水利工程實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行的利益關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革協(xié)調(diào)推進(jìn)的一種模式。

行政主導(dǎo)型約束定價(jià)推進(jìn)模式流程如圖2所示。

2.適應(yīng)內(nèi)涵

行政主導(dǎo)型約束定價(jià)推進(jìn)模式分三階段落實(shí)改革任務(wù)，內(nèi)容為：

第一階段是成本結(jié)構(gòu)與價(jià)格水平分析，依據(jù)定價(jià)制度和定價(jià)程序，明確農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)關(guān)系，通過成本調(diào)查，按水源工程和渠系工程類型分類確定供水成本，并對產(chǎn)生的直接成本和間接成本進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行成本單元界定，晰出固定成本、變動成本，分析水價(jià)與成本的匹配度。

通過第一階段工作，解決以下三個方面問題，一是現(xiàn)狀水價(jià)對分類成本的補(bǔ)償水平問題；二是農(nóng)業(yè)供水成本的表現(xiàn)形式、內(nèi)在因素及其系統(tǒng)影響問題；三是明確水價(jià)對成本補(bǔ)償?shù)暮侠硭絾栴}。

圖2 行政主導(dǎo)型約束定價(jià)推進(jìn)模式流程圖

第二階段是水價(jià)制定與運(yùn)行機(jī)制分析，從成本監(jiān)審和價(jià)格認(rèn)定方法角度，明確農(nóng)業(yè)水價(jià)審批程序，規(guī)范農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整的申請、受理、成本認(rèn)定等行政手續(xù)，在此基礎(chǔ)上選擇政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的農(nóng)業(yè)水價(jià)管理方式。

通過第二階段工作，解決以下三方面問題，一是農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)方法和審批權(quán)限問題；二是農(nóng)業(yè)水價(jià)運(yùn)行方式和調(diào)整機(jī)制問題；三是農(nóng)業(yè)水價(jià)適時(shí)調(diào)整的申請、審批和執(zhí)行問題。

第三階段是財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)貼和補(bǔ)償制度分析，立足制度建設(shè)，出臺精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金籌集、使用和管理辦法，對年度補(bǔ)償水平、對象、環(huán)節(jié)、方法等內(nèi)容作出規(guī)定；結(jié)合小農(nóng)水工程績效考核、水價(jià)執(zhí)行效果評估，明確農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整方向和提價(jià)對象，形成“成本—水價(jià)—補(bǔ)貼—提價(jià)”四位一體的運(yùn)行機(jī)制。

通過第三階段工作，解決以下三方面問題，一是財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制與水價(jià)運(yùn)行機(jī)制的匹配問題；二是農(nóng)業(yè)水價(jià)“依價(jià)補(bǔ)本”的提價(jià)政策制定和落實(shí)問題；三是逐步減補(bǔ)和提價(jià)結(jié)合的機(jī)制建設(shè)問題；四是明確小農(nóng)水工程管護(hù)體制良性發(fā)展的政府責(zé)任問題。

行政主導(dǎo)型約束定價(jià)推進(jìn)模式的主要內(nèi)涵是將水價(jià)形成和調(diào)節(jié)機(jī)制、財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵、提價(jià)補(bǔ)本措施等三個關(guān)鍵要素融入行政管控范圍，突出行政主導(dǎo)的定價(jià)約束，適應(yīng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較為完善和財(cái)政支持能力較強(qiáng)的地區(qū)，將農(nóng)業(yè)用水定價(jià)機(jī)制建設(shè)與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度有效結(jié)合，通過系統(tǒng)的成本調(diào)查和水價(jià)測算，明確小農(nóng)水工程良性運(yùn)行的水價(jià)調(diào)節(jié)關(guān)系，主要目標(biāo)是構(gòu)建 “成本—水價(jià)—補(bǔ)貼—提價(jià)”四位一體的運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮水價(jià)杠桿對促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的調(diào)節(jié)作用。

三、自律協(xié)調(diào)型責(zé)任管護(hù)推進(jìn)模式

1.模式特征

自律協(xié)調(diào)型責(zé)任管護(hù)推進(jìn)模式是以農(nóng)民用水合作組織為改革主線，按小農(nóng)水工程管護(hù)財(cái)政支持系統(tǒng)和工程設(shè)施布局供水系統(tǒng)兩個系統(tǒng)匹配自律式農(nóng)民用水合作組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以若干個環(huán)節(jié)控制，完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)，具體內(nèi)容為：

首先，將農(nóng)水管護(hù)財(cái)政支持系統(tǒng)與工程設(shè)施布局和供水系統(tǒng)進(jìn)行能力-需求匹配，按多元化、多形式要求，組建自律式農(nóng)民用水合作組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其次，對現(xiàn)狀管護(hù)經(jīng)費(fèi)規(guī)模和滿足程度進(jìn)行分析，從產(chǎn)權(quán)制度管護(hù)責(zé)任落實(shí)角度，根據(jù)需求將自律式農(nóng)民用水合作組織進(jìn)行區(qū)域配置，根據(jù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)履行法定招標(biāo)手續(xù)，簽定“管、護(hù)、養(yǎng)、用”四位一體合同，明細(xì)管護(hù)責(zé)任。第三，結(jié)合改革目標(biāo)和年度計(jì)劃安排，實(shí)施定期（用水期按旬，其他期按月）按合同進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果（百分制）兌現(xiàn)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

自律協(xié)調(diào)型責(zé)任管護(hù)推進(jìn)模式流程如圖3所示。

2.適應(yīng)內(nèi)涵

自律協(xié)調(diào)型責(zé)任管護(hù)推進(jìn)模式適合具有以下特點(diǎn)的改革推進(jìn)區(qū)：

（1）供水體系基本上是“一站一控”的灌溉區(qū)，且農(nóng)田水利配套設(shè)施符合高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉條件。

圖3 自律協(xié)調(diào)型責(zé)任管護(hù)推進(jìn)模式流程圖

圖4 責(zé)任考核型體系統(tǒng)籌推進(jìn)模式流程圖

（2）免收水利工程水費(fèi)，財(cái)政支付能力強(qiáng)，且管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)高，管護(hù)經(jīng)費(fèi)到位，形成滿足管理要求的管護(hù)機(jī)制。

（3）土地流轉(zhuǎn)比重大，種植結(jié)構(gòu)相對單一，如稻麥兩季種植，且種植結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定。

（4）水資源相對豐沛，水量型節(jié)水和水質(zhì)型節(jié)水壓力均不太大，且水污染治理能力強(qiáng)，水量調(diào)配能力滿足農(nóng)業(yè)用水需求。

滿足以上條件的改革推進(jìn)區(qū)，不需要建立水價(jià)機(jī)制，也無需按“定額—計(jì)量—獎貼”程序進(jìn)行考核，只需管護(hù)好水源及其灌溉供水渠系，按照“管、護(hù)、養(yǎng)、用”四位一體運(yùn)行，即滿足農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革協(xié)調(diào)推進(jìn)要求。

自律協(xié)調(diào)型責(zé)任管護(hù)推進(jìn)模式的主要內(nèi)涵是將農(nóng)民用水合作組織、小農(nóng)水工程長效管護(hù)、績效考核責(zé)任落實(shí)三個關(guān)鍵要素融入小農(nóng)水工程管護(hù)財(cái)政支持系統(tǒng)，突出長效管護(hù)責(zé)任。

四、責(zé)任考核型體系統(tǒng)籌推進(jìn)模式

1.模式特征

責(zé)任考核型體系統(tǒng)籌推進(jìn)模式是指以責(zé)任考核為改革主線，在明確縣級政府和村組等實(shí)施主體責(zé)任體系及其職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，形成相應(yīng)的指標(biāo)分類和考核的方法體系；根據(jù)水價(jià)水平和精準(zhǔn)補(bǔ)貼、用水效率和節(jié)水獎勵兩項(xiàng)指標(biāo)形成精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵方法；根據(jù)考核結(jié)果兌現(xiàn)獎罰措施；獎補(bǔ)資金來源和支付分以下六個渠道：一是分級財(cái)政、分類撥款支付；二是水費(fèi)水價(jià)補(bǔ)償成本統(tǒng)籌支付；三是水權(quán)轉(zhuǎn)讓、增產(chǎn)節(jié)支轉(zhuǎn)移支付；四是支農(nóng)扶貧專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；五是政府績效考核專項(xiàng)支付；六是評優(yōu)獎勵及他項(xiàng)收入統(tǒng)籌支付。

責(zé)任考核型體系統(tǒng)籌推進(jìn)模式主要特點(diǎn)是將政府責(zé)任與村組（含農(nóng)民用水合作組織、泵站管理承包人）責(zé)任分設(shè)；獎補(bǔ)資金及落實(shí)、水權(quán)定額及分配、水價(jià)制定及機(jī)制、取水許可及實(shí)施四項(xiàng)責(zé)任屬于政府應(yīng)承擔(dān)的行政性責(zé)任，管護(hù)責(zé)任及績效、供水效率及保證、水費(fèi)收繳及時(shí)效、政策落實(shí)及效果四項(xiàng)內(nèi)容屬于村組（含農(nóng)民用水合作組織、泵站管理承包人）應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)性責(zé)任。兩大責(zé)任體系統(tǒng)籌于目標(biāo)責(zé)任考核，與精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵形成因果關(guān)系。

責(zé)任考核型體系統(tǒng)籌推進(jìn)模式流程如圖4所示。

2.適應(yīng)內(nèi)涵

責(zé)任考核型體系統(tǒng)籌推進(jìn)模式以責(zé)任體系建設(shè)為推進(jìn)手段，將獎補(bǔ)資金及落實(shí)、水權(quán)定額及分配、水價(jià)制定及機(jī)制、取水許可及實(shí)施、管護(hù)責(zé)任及績效、供水效率及保證、水費(fèi)收繳及時(shí)效、政策落實(shí)及效果等改革內(nèi)容統(tǒng)籌形成責(zé)任目標(biāo)，適應(yīng)最嚴(yán)格的水資源管理制度考核的優(yōu)勢地區(qū)。這一模式對農(nóng)民用水合作組織、現(xiàn)狀水價(jià)、計(jì)量設(shè)施、在建項(xiàng)目等沒有嚴(yán)格的要求；實(shí)施程序按 “明確責(zé)任—指標(biāo)考核—獎補(bǔ)支付”流程推進(jìn)，在推進(jìn)中針對問題，進(jìn)行單指標(biāo)調(diào)整和措施落實(shí)。從這個角度分析，責(zé)任考核型體系統(tǒng)籌推進(jìn)模式又適合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革基礎(chǔ)條件一般的區(qū)域，通過精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵等核心制度的建立，逐步完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的整體任務(wù)。

[1]發(fā)改委，財(cái)政部，水利部，等.關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知（發(fā)改價(jià)格〔2017〕1080 號）[R].2017.

[2]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見（國辦發(fā)〔2016〕2號）[R].2016.

[3]宋成武,張?jiān)柿?崔延松.協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和路徑分析——基于江蘇省宿遷市宿豫區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)[J].水利發(fā)展研究,2016(8).

[4]張?jiān)柿?等.試點(diǎn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革:宿豫的探索[J].中國水利,2015(2).

[5]崔延松.灌溉供水實(shí)施終端水價(jià)的難點(diǎn)和對策分析[J].中國水利,2006(16).