改革開放四十年黨的農(nóng)村政策的取向演變及啟示

摘要：考察改革開放四十年，黨在農(nóng)村政策取向經(jīng)歷了以增強(qiáng)農(nóng)民的自主權(quán)和生產(chǎn)積極性為取向、以市場化為主要取向、以建立農(nóng)村社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系為取向、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、共享改革成果為取向的演變歷程。深入總結(jié)分析探索過程中的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，將有助于我們提高對農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和把握水平，提高我們面對農(nóng)村改革發(fā)展的新環(huán)境新形勢新任務(wù)，及時(shí)制定科學(xué)有效政策的能力，最終將有利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民事業(yè)的發(fā)展。

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村政策，有一個(gè)基本點(diǎn)和共同點(diǎn)，也就是改革。在此，我們通過黨在不同的歷史階段農(nóng)村政策取向的不同內(nèi)容和特點(diǎn)，從而在政策取向的演變歷程中獲取經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、改革開放四十年以來黨的農(nóng)村政策的取向演變

（一）以增強(qiáng)農(nóng)民的自主權(quán)和生產(chǎn)積極性為取向的農(nóng)村政策（1978-1984）

以十一屆三中全會(huì)和四中全會(huì)精神為主導(dǎo)，黨制定并實(shí)施了一攬子調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展、改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的政策。

從十一屆三中全會(huì)召開到 1984 年，新的中央農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了由醞釀到形成的過程?！吨袊伯a(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》指明了農(nóng)村改革的方向和切入點(diǎn)，調(diào)動(dòng)我國幾億農(nóng)民的社會(huì)主義積極性， 1980年9月到1983年10月，中共中央分別印發(fā)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題通知》、《關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報(bào)告的通知》、《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》這三個(gè)中央通知，包產(chǎn)到戶的經(jīng)營形式開始廣泛應(yīng)用于全國。1984年中央“一號文件”《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作通知》將土地承包日期延長到15 年以上，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)營模式得以確立。億萬農(nóng)民掌握了生產(chǎn)的自主權(quán)，生產(chǎn)積極性和勞動(dòng)生產(chǎn)率大大提高。1978年中國糧食總產(chǎn)量為3.048億噸，1984年中國糧食總產(chǎn)量達(dá)到4.073億噸，六年間平均遞增4.9%，是1949年以來數(shù)量增長最快的時(shí)期，農(nóng)民終于過上了溫飽有余的生活。

這一時(shí)期，隨著包干到戶的逐步實(shí)施到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍推行，新的中央土地政策思路基本形成，明確了農(nóng)村土地政策安排的大方向，土地由人民公社體制下的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，農(nóng)民經(jīng)營的自主權(quán)、積極性大幅度提升。

（二）以市場化為主要取向的農(nóng)村政策（1985-1992）

伴隨1984年拉開序幕的城市改革，宣告我國的經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式開始逐步向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況明顯好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了有力的人力資源，加上商品經(jīng)濟(jì)在全國呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢，這一階段黨的農(nóng)村政策以市場化為主要取向。

1987年，以中央《把農(nóng)村改革引向深入》的報(bào)告為標(biāo)志，黨正式開始對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行商品化市場化的探索。之后幾年，中央關(guān)于打破農(nóng)產(chǎn)品的地域封鎖限制、加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施整改建議以及農(nóng)產(chǎn)品市場體系的完善等相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相繼出臺(tái)。

1985-1992年這一改革開放后農(nóng)村政策的過渡時(shí)期，集中反映了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向市場化逐步轉(zhuǎn)型的各種特點(diǎn)，該時(shí)期中央農(nóng)村政策的核心主要集中在兩個(gè)方面：第一，農(nóng)村發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)政策。1985年1月，中央取消絕大多數(shù)農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取計(jì)劃合同收購。至此，在農(nóng)村實(shí)行了三十余年的統(tǒng)購派購制度基本終結(jié)，農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格也全面放開，由長期以來的國家統(tǒng)一定價(jià)轉(zhuǎn)向市場定價(jià)，長期受縛的農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)活力得到了解放。第二，中央政策扶持、引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積極健康發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，是此階段農(nóng)村政策的一個(gè)亮點(diǎn)。從1985年初到1988年，中央一號文件的出臺(tái)極大地激發(fā)了各地農(nóng)民大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性，到1991年7年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)保持年均29.3%的高速持續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)歷了高速發(fā)展的時(shí)期。農(nóng)村發(fā)展在市場化、工業(yè)化進(jìn)程的道路上邁出了重要的一步。

（三）以建立農(nóng)村社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系為取向的農(nóng)村政策（1993-2002）

1992年是中國改革開放的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)中的深層次、根本性的問題，迫切要求隨著改革開放進(jìn)程的深入，同步深化農(nóng)村改革。此階段中央農(nóng)村政策內(nèi)容無重大變更，是前一階段農(nóng)村政策的深化和發(fā)展。

1993年“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”被列入《憲法》范疇，1998年8月修訂通過的《土地管理法》，第一次使“土地承包經(jīng)營期限為30年”，2002年8月通過《農(nóng)村土地承包法》，使這一政策具有了法律保障。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長期不變，進(jìn)一步穩(wěn)定了廣大農(nóng)民的心理預(yù)期，使得農(nóng)民生產(chǎn)的積極性得以鞏固，確定了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基石。

1996年農(nóng)業(yè)部制定《關(guān)于引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片發(fā)展和加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)小區(qū)建設(shè)的若干意見》，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起到十分重要的指導(dǎo)作用。在此后幾年中，中央連續(xù)出臺(tái)了一系列引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集群發(fā)展以促進(jìn)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施和政策。1993-1997年，在有利的政策環(huán)境和氛圍下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又一次進(jìn)入高速發(fā)展的黃金時(shí)期，企業(yè)的規(guī)模和效益不斷提高，占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的比重不斷擴(kuò)大。2000年的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》將小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為了今后很長一段時(shí)間的一項(xiàng)重要議題和任務(wù)。

除經(jīng)營體制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整外，黨還適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，在流通、金融、保險(xiǎn)、醫(yī)療、稅費(fèi)改革等諸多方面，出臺(tái)了一系列新的農(nóng)村政策。首先，是進(jìn)一步對取締農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購做了修改和完善，緊接著在1994年，中央逐步予以放開從前對生產(chǎn)資料的嚴(yán)格控制和流通，制定了新的包括化肥在內(nèi)的生產(chǎn)資料流通的政策。1994年為農(nóng)村服務(wù)的政策性銀行正式成立，中國農(nóng)業(yè)銀行改制為國有商業(yè)銀行，還對農(nóng)村信用社的體制進(jìn)行了改革。農(nóng)村社會(huì)保障體系初具規(guī)模，從1997年起，農(nóng)村開始實(shí)行醫(yī)療合作，一定程度上緩解了農(nóng)民看病難的問題。

（四）以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、共享改革成果為取向的農(nóng)村政策（2002至今）

這一階段最為嚴(yán)峻的問題當(dāng)屬城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，黨在這一階段的農(nóng)村政策始終圍繞著城鄉(xiāng)共享改革成果，全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為取向。

2003年的中央農(nóng)村工作會(huì)議將農(nóng)村問題歸納為“農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村”的“三農(nóng)”問題，將其確立為全黨工作的重中之重，“多予、少取、放活”正式成為黨此后“三農(nóng)”工作的重要指導(dǎo)方針。

黨和國家決定對農(nóng)業(yè)稅進(jìn)行改革，在部分地區(qū)開始逐步減免農(nóng)業(yè)稅并漸漸適用于全國范圍內(nèi)。而在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅方面，除了煙、茶葉等特殊物品之外一律取消。到2006年1月1日，農(nóng)業(yè)稅全面取消，延續(xù)2000多年的農(nóng)業(yè)稅征收宣告結(jié)束，9億中國農(nóng)民將因此受益，延續(xù)了幾千年的農(nóng)業(yè)稅從此徹底退出歷史舞臺(tái)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)普遍減輕，減負(fù)比例最高達(dá)60%以上，極大緩解了農(nóng)民的壓力，使農(nóng)民進(jìn)一步享受到改革開放的成果，也有利于城鄉(xiāng)差距的縮短。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料方面，為了降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、購置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼一系列政策，都確保了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速的恢復(fù)、發(fā)展。

針對農(nóng)民工問題，2006年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中，提出了關(guān)于妥善解決農(nóng)民工問題的指導(dǎo)思想和基本原則，并對解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題、農(nóng)民工勞動(dòng)管理、農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)等各方面進(jìn)行了一系列細(xì)致的規(guī)定，提出了明確的要求。除此之外，在戶籍制度上也逐年放開，要求取消對進(jìn)城務(wù)工人員的歧視和區(qū)別對待。

2005年以來的社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，以及黨的十八大以來大力推進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使得農(nóng)村生產(chǎn)生活面貌煥然一新，真正做到了讓改革發(fā)展成果更多更好地惠及人民群眾尤其是廣大農(nóng)民，極大地提高了農(nóng)民的“獲得感”。2013-2018年相繼出臺(tái)的6個(gè)中央“一號文件”都與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)緊密相關(guān)，顯示出中央以現(xiàn)代化手段推進(jìn)農(nóng)業(yè)跨越式發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民收入水平提高的堅(jiān)定決心。

黨的十九大報(bào)告作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署和產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的農(nóng)村發(fā)展總要求。深化土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度；保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年；引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)提供制度保障。

此外，十八大以來，圍繞全面建成小康社會(huì)、打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧等方面，采取了一系列政策?！稗r(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”的目標(biāo)如能順利實(shí)現(xiàn)，必將真正改變?nèi)w農(nóng)民的生活狀況，在中國歷史上第一次消除農(nóng)村貧困問題，這無疑將是巨大的歷史功績。

二、改革開放以來黨的農(nóng)村政策的特點(diǎn)

改革開放近四十年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的顯著成績。新形勢下對黨的農(nóng)村政策特點(diǎn)的研究關(guān)系到黨的農(nóng)村能否順利開展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能否進(jìn)一步穩(wěn)定持續(xù)的發(fā)展，與社會(huì)主義建設(shè)和實(shí)現(xiàn)中國夢的偉大進(jìn)程有著重要的關(guān)系，意義重大。黨的農(nóng)村政策雖然在各個(gè)不同的階段針對不同矛盾側(cè)重有所不同，但總體上是一個(gè)具備其特點(diǎn)的完整體系，其主要特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

（一）改革開放以來黨的農(nóng)村政策體現(xiàn)了以農(nóng)民為主體的理念

改革開放發(fā)端于農(nóng)村，黨和國家充分考慮到農(nóng)民解決溫飽的迫切需求，順應(yīng)農(nóng)民的趨利心理，使廣大農(nóng)民在改革中不斷獲益，才使得農(nóng)村改革得以進(jìn)一步推進(jìn)?！叭耸冀K是主體。”是馬克思的經(jīng)典言論。只有以農(nóng)民利益為根本出發(fā)點(diǎn)的農(nóng)村政策才能得到農(nóng)民的擁護(hù)，只有以農(nóng)民為主體的農(nóng)村政策才是符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的農(nóng)村政策。

（二）改革開放以來黨的農(nóng)村政策貫徹了法治思維

改革開放以來黨的農(nóng)村政策體現(xiàn)了依照法律治理農(nóng)村、推進(jìn)改革。1982年《憲法》使得農(nóng)村土地所有權(quán)問題以最高法律的形式確定下來，奠定了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)后來長期繁榮的基礎(chǔ)。1999年通過的《憲法修正案》，則將家庭承包經(jīng)營作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展一項(xiàng)基本制度予以確定。改革開放后的實(shí)踐充分證明，法治思維的貫徹以及依法治國方略的實(shí)施，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供了最有力的保障。

（三）改革開放以來黨的農(nóng)村政策遵循了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律

從改革開放后黨在農(nóng)村的施政實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，只有積極把握市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，堅(jiān)持市場化的改革導(dǎo)向，引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，加大對農(nóng)村地區(qū)的政府投入，將“看不見的手”和“看得見的手”兩相結(jié)合、綜合運(yùn)用，發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的優(yōu)勢，才能是我國農(nóng)業(yè)逐漸擺脫傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)的桎梏，實(shí)現(xiàn)市場化、現(xiàn)代化的根本性轉(zhuǎn)型。

三、改革開放以來黨的農(nóng)村政策的經(jīng)驗(yàn)和啟示

回顧黨在農(nóng)村改革方面的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村事業(yè)始終在曲折中不斷向前推進(jìn)。深入總結(jié)分析探索過程中的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，將有助于我們提高對農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和把握水平，提高我們面對農(nóng)村改革發(fā)展的新環(huán)境新形勢新任務(wù)，及時(shí)制定科學(xué)有效政策的能力，最終將有利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民事業(yè)的發(fā)展。

（一）堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，運(yùn)用發(fā)展著的馬克思主義作為指導(dǎo)

改革開放以來，鄧小平理論、“三個(gè)代表”、科學(xué)發(fā)展觀以及習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的提出，體現(xiàn)了黨在國家建設(shè)和社會(huì)實(shí)踐的過程中，始終注重以與時(shí)俱進(jìn)的精神，不斷結(jié)合實(shí)際完善和發(fā)展馬克思主義。

（二）堅(jiān)持實(shí)事求是，以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力作為立足點(diǎn)

回顧歷史，可以清晰地感受到，正是黨在制定和實(shí)施農(nóng)村政策時(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是，堅(jiān)持以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為出發(fā)點(diǎn)調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)按照生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的“螺旋式上升”關(guān)系，不斷實(shí)現(xiàn)新的長足發(fā)展。因此，在制定農(nóng)村政策時(shí)，必須堅(jiān)持實(shí)事求是，全面了解掌握農(nóng)村的實(shí)際情況，將發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力作為立足點(diǎn)，務(wù)求政策的科學(xué)性、適用性和實(shí)效性。

（三）尊重農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性

廣大農(nóng)民是農(nóng)村變革的主體力量，蘊(yùn)含著農(nóng)村發(fā)展的豐富智慧和強(qiáng)大力量。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的誕生，正是來源于農(nóng)村基層最鮮活的實(shí)踐。改革開放以來，黨在制定農(nóng)村政策時(shí)，始終將維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)民根本利益作為最終目的，同時(shí)，充分尊重農(nóng)民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神。廣大農(nóng)民在長期探索過程中的創(chuàng)造成果和經(jīng)驗(yàn)得以為農(nóng)村政策的制定提供不竭的源泉，農(nóng)村政策的科學(xué)性得以不斷提高。在制定農(nóng)村政策時(shí)，必須充分認(rèn)識到農(nóng)民群眾的主體地位，充分尊重農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神，要努力形成良好輿論導(dǎo)向和寬松氛圍，最大限度地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，鼓勵(lì)廣大農(nóng)民積極探索、積極創(chuàng)造。要建立黨和農(nóng)民群眾良好的互動(dòng)機(jī)制，注重從農(nóng)村基層遴選提煉好的經(jīng)驗(yàn)和做法，并在更大范圍內(nèi)予以推廣，對于經(jīng)實(shí)踐證明確實(shí)值得推行的有益經(jīng)驗(yàn)，要注重將之上升為法律法規(guī)和規(guī)范性文件，使之政策化、規(guī)范化。

作者簡介：黃耀麗（1969-），女，安徽宿州人，漢族，中共南陽市委黨校馬克思基礎(chǔ)理論教研室講師，歷史學(xué)碩士學(xué)位，研究方向：馬克思主義理論。