超大城市創(chuàng)新社會治理的上海實踐

龔思文

[摘 要]黨的十八大以來，中共上海市委、上海市人民政府認真貫徹習近平總書記關于創(chuàng)新社會治理的系列重要指示精神，積極探索符合超大城市特點的社會治理新路。其中，在全市開展的道路交通違法行為大整治工作是貫徹“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”要求的生動實踐。

[關鍵詞]上海；社會治理；創(chuàng)新；交通；整治

[中圖分類號] D669.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）03-0009-11

以習近平同志為核心的黨中央高度重視加強和創(chuàng)新社會治理工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。[1]2013年至2017年，習近平總書記每年在全國“兩會”期間參加上海代表團審議時，曾多次就創(chuàng)新社會治理作出重要指示。遵循習近平總書記要求，上海在實踐中積極探索、大膽實踐。其中，自2016年3月啟動的全市道路交通違法行為大整治工作，是對社會治理“十六字方針”的生動實踐。

一、系統(tǒng)治理，找準道路交通問題“短板”統(tǒng)籌謀劃

堅持系統(tǒng)治理，要求加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與。[2]能否抓住并解決事關全局的“短板”問題，找準矛盾主要方面，考驗的是超大城市管理者是否擁有“抓重點帶動全局”的戰(zhàn)略眼光和能力。

2016年1月，在上海市委舉行的區(qū)縣、大口黨委書記一季度工作會議上，“補好短板”被列為年度重點調(diào)研課題，其中“從嚴加強綜合交通管理”同“五違”整治（違法用地、違法排污、違法居住、違法經(jīng)營、違法建筑整治）一道，成為“補短板”聚焦的兩項任務。面對交通問題這一“特大城市永恒的主題和難題”，市委、市政府領導曾向全市各級黨政領導干部作出警示：“車輛通行無序、交通事故頻發(fā)、道路交通擁堵等城市病如果得不到有效治理，我們的這座城市就不能稱之為法治的城市、文明的城市、安全的城市?！盵3]

敢于發(fā)現(xiàn)短板、勇于攻堅克難，將抓課題作為摸清情況、找準問題的過程，以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維審視包括超大城市交通難題在內(nèi)的“短板”問題，體現(xiàn)了一切從大局出發(fā)的宏大視野和服務服從全局的責任擔當。基于系統(tǒng)調(diào)研，上海市提出了道路交通違法行為大整治“1+4”目標（“l(fā)”是總目標，即確保上海道路交通秩序呈現(xiàn)全新的面貌；“4”是分目標，即“四個顯著”：突出違法行為顯著減少、道路交通秩序和通行能力顯著改觀、道路交通基礎設施顯著優(yōu)化、道路交通參與者尊法守法意識顯著提升[4]）；建立了市道路交通違法行為大整治行動工作領導小組以及區(qū)縣、街鎮(zhèn)各級相應組織機構。在“1+4”目標的指引和組織機構的協(xié)調(diào)推動下，公安機關“全警動員”巡守街面，各家“大整治”行動領導小組成員單位共同落實“責任清單”，機關干部、“平安馬甲”志愿者和廣大群眾傾力參與整治行動，形成了多方聯(lián)手、協(xié)同治理“短板”問題新局面。實踐證明，將系統(tǒng)治理理念貫穿于道路交通違法行為大整治行動從計劃、部署到推進實施的全過程，讓各類交通違法行為面對著一套名副其實的“組合拳”，是有力、有效推進道路交通違法行為大整治工作的重要前提。

二、依法治理，以法治思維引領道路交通違法行為大整治

堅持依法治理，強調(diào)加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。[5]自道路交通違法行為大整治工作啟動伊始，全市上下就將嚴格執(zhí)法、嚴管嚴查擺在突出位置，全面遏制道路交通違法行為；被喻為“史上最嚴交規(guī)”——《上海市道路交通管理條例》的修訂實施，更是成為上海市道路交通安全治理工作中的重要環(huán)節(jié)。

2016年3月24日，上海市道路交通違法行為大整治行動首日，市公安局發(fā)布《關于加強本市道路交通安全管理的通告》（以下簡稱《通告》），重點警示機動車“違法停車”“違法占道”“違法變道”、行人“闖紅燈”“不走人行橫道”以及非機動車“不按規(guī)定車道行駛”等十類突出交通違法行為?！锻ǜ妗窂娬{(diào)，駕駛人、行人及其他交通參與人如違反道路交通安全管理，或妨礙民警執(zhí)行公務的，公安機關將嚴格依法查處，追究相應的法律責任；相關處罰信息，將依法納入個人征信系統(tǒng)。同時，公安機關全面加大對違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處力度，在研判梳理道路交通亂點、堵點的基礎上，精確投放街面警力，強化摩托化執(zhí)勤力量動態(tài)巡查執(zhí)法。大整治工作啟動1個月內(nèi)，全市共查處各類交通違法行為143萬余起，同比上升117%；其中查處十類突出交通違法行為123萬余起，同比上升137%。[6]市人大常委會會同相關業(yè)務部門，結合大整治執(zhí)法實踐，進一步加強立法調(diào)研，為修訂《上海市道路交通管理條例》提供支撐。

2016年12月，市十四屆人大常委會第三十四次會議表決通過了新修訂的《上海市道路交通管理條例》（以下簡稱“新《條例》”）。2017年3月，新《條例》正式實施。此次修訂是自該《條例》于1997年制定實施以來，歷經(jīng)1999年、2000年、2001年3次修訂后，對內(nèi)容的又一次全面調(diào)整；也是自2004年《中華人民共和國道路交通安全法》實施以來，上海市對《條例》的首次修訂。[7]與1997年的《條例》相比，新《條例》中多達85%的條款是新創(chuàng)設的；其新增的20多種違法行為，絕大部分針對的是廣大群眾反映強烈、亟需解決的交通安全瓶頸問題，不僅使得新《條例》在內(nèi)容上更好地與《道路交通安全法》等上位法相銜接，而且更加緊密地結合上海超大型城市交通的實際情況，在落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、倡導綠色交通理念、完善道路交通基礎設施建設、嚴格車輛和駕駛人的管理以及落實各相關主體法律責任等方面都予以明確和強化。從新《條例》的內(nèi)容來看，一方面，新《條例》延續(xù)了道路交通違法行為大整治工作中“頂格處罰”的特點和要求，確保處罰更具針對性、有效性；另一方面，大整治行動中探索、形成的許多經(jīng)驗做法，如“引導公眾積極參與”“推廣使用先進技術”等均被納入到新《條例》中，以立法的形式確保有效措施得以固化為規(guī)范要求。

法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行、“史上最嚴交規(guī)”的修訂實施，充分展現(xiàn)出上海各級干部和廣大群眾敢于和善于運用法治思維、法治方式破除瓶頸、解決難題的精神風貌，并以實際行動向全國乃至世界展示這座國際大都市正在努力建設成為法治環(huán)境最好的城市之一的積極姿態(tài)。

三、綜合治理，道路交通違法行為大整治取得實效的關鍵

“綜合治理”是全國各地在社會治理工作實踐中長期運用、行之有效的重要方法。在上海市道路交通違法行為大整治這場“補短板”攻堅戰(zhàn)中，全面實施綜合治理，成為確保“短板”及時消除、保障新《條例》順利實施的關鍵所在。

實踐中，上海公安機關以深化交通管理勤務機制改革為切入點，在全市劃設96個責任區(qū)，責任區(qū)下設若干責任崗，把交通執(zhí)法責任落到每塊片區(qū)、每個崗位、每位民警；健全隊所聯(lián)勤、隊社聯(lián)動機制，交警部門與派出所、網(wǎng)格化綜合管理中心等聯(lián)合開展交通管理各項工作；在全市組建4800余人的交通輔警隊伍，投向1100余個路口、路段，協(xié)助開展指揮交通、疏導擁堵等工作。在打通警種界限、實行全警種綜合執(zhí)法的基礎上，注重整合公安與交通運輸、工商、城管、消防等專業(yè)力量以及區(qū)縣、街鎮(zhèn)等屬地資源，組織運輸?shù)刃袠I(yè)單位及駕駛員開展交通法規(guī)培訓、簽署責任書和承諾書，并對生產(chǎn)、銷售、改（拼）裝非標車輛的企業(yè)、商店、窩點實行“有證嚴處、無證取締”[8]，通過多措并舉，形成對道路交通違法行為的高壓態(tài)勢。

在“見違必糾、糾違必處、處罰必嚴”的同時，公安機關等執(zhí)法部門還充分借助新技術提升執(zhí)法效能，“電子警察”“移動鷹眼”“大數(shù)據(jù)實戰(zhàn)應用平臺”“交通違法智能識別抓拍系統(tǒng)”等高科技設施設備的運用，延伸了巡查守護“觸角”，形成對違法行為的有力震懾。在建設、交通管理等部門和單位的共同努力下，“綜合交通補短板”工作也在持續(xù)深化，通過實施擁堵節(jié)點改善、推進區(qū)區(qū)對接道路建設以及縮小公交與軌交站點距離、完善非機動車通行網(wǎng)絡等配套措施，為全市交通狀況進一步改善提供助力。

經(jīng)過綜合治理，在道路交通違法行為大整治工作啟動后一年間，上海全市道路交通事故數(shù)同比下降23.8%，其中因機動車違反交通信號、超速行駛引發(fā)的事故數(shù)分別下降65.2%和48.9%；因交通事故死亡和受傷的人數(shù)分別下降14.7%和38.0%。調(diào)查顯示：九成受訪群眾對大整治成效表示滿意。[9]2017年4月25日，即新《條例》實施一個月之際，市文明辦等部門公布2017年上海市第一季度交通文明創(chuàng)建綜合指數(shù)為94.42，繼續(xù)保持優(yōu)良水平。[10]正如《人民日報》文章所指出，上海這座超大城市的交通行為正在變得越來越有序，成為有目共睹的重大亮點——“在‘史上最嚴交規(guī)約束下，在隨處‘天眼緊盯中，開車不接打手機了，后座乘客也開始自覺系上安全帶……”[11]道路交通違法行為大整治這場“攻堅戰(zhàn)”，打出了法律法規(guī)的權威性，打出了干警隊伍的精氣神，更是打出了市民群眾的滿意度和獲得感。

四、源頭治理，推動全社會法治素養(yǎng)進一步提升

源頭治理強調(diào)“標本兼治，重在治本”[12]。道路違法行為大整治工作開展以來，上海市道路交通狀況的改善立竿見影；與此同時，廣大市民守法意識的增強和全社會法治素養(yǎng)的提升，更凸顯了大整治行動對于社會治理創(chuàng)新的積極意義。在此過程中，持續(xù)深入的社會面宣傳教育，是不斷提升全社會對大整治行動支持度的重要舉措。

在市委、市政府的大力倡導下，道路交通違法行為大整治工作期間，全市上下整合運用各類媒體和宣傳資源，營造強大的輿論聲勢。上海市公安局聯(lián)合上海廣播電視臺推出“夜線約見·交通大整治”“東方110·宏飛談交通”等專題欄目，深度解讀、析事明理、以案釋法。廣大機關干部和公安干警深入社區(qū)、學校、企業(yè)開展主題宣講，在出入市境的重要道口發(fā)放通告和駕車攻略，在火車站、機場候客室以及部分航班、高鐵列車發(fā)送?？f(xié)調(diào)三大電信運營商向全市手機用戶累計發(fā)送交通文明宣傳短信1億多條。數(shù)千名文明交通志愿者走上街頭、走進社區(qū)，大力開展以“我愛上海文明出行——尊法規(guī)、文明行、保暢通”等為主題的文明交通主題宣傳活動，在全社會傳遞自覺尊崇法律法規(guī)、積極配合大整治行動的正能量。

與此同時，大整治工作通過對道路交通違法行為的糾偏和處罰，也不斷地教育引導廣大市民從思想源頭上“立規(guī)矩、正風氣”。公安機關會同各有關部門，堅決摒棄“一陣風”“運動式”的思想，堅持“零容忍”執(zhí)法、“全覆蓋”整治，確保大整治行動只有開始，沒有結束，永遠都是進行時。

道路交通各方參與者尊法守法意識提高了，自覺遵守交通法規(guī)的社會輿論氛圍形成了，標志著大整治行動邁入了良性循環(huán)的軌道。從這個意義上說，“補短板”，既著眼于補好頑癥問題等城市運行管理“短板”，也著力于補齊社會公眾法治意識相對薄弱這一思想認識層面的“短板”。

黨的十九大對加強和創(chuàng)新社會治理作出了新闡釋、提出了新要求。在持續(xù)推進包括道路交通違法行為大整治工作在內(nèi)的各項社會治理創(chuàng)新實踐中，上海必將深入貫徹黨的十九大精神和習近平總書記指示要求，以科學化、精細化、智能化、法治化管理為抓手，進一步探索符合超大城市特點的社會治理新路，為社會治理工作的內(nèi)涵豐富和能力提升實踐新舉措、作出新貢獻。

參考文獻

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[11]劉士安，李泓冰，郝洪.“上?！惶栒n題撬動深改”[N].人民日報，2017-05-05（1）.

[12]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].十八大以來重要文獻選編（上）.北京：中央文獻出版社，2014：539.

作者單位：中共上海市委黨史研究室

責任編輯：晏蔚青