甄別性吸納：中國國家與社會關(guān)系的新常態(tài)*

陳天祥，應(yīng)優(yōu)優(yōu)

一段時間以來，國內(nèi)學(xué)者們提出了一些概念以解釋中國的國家與社會關(guān)系模式。如康曉光、韓恒提出的“分類控制”和“行政吸納社會”的概念，認(rèn)為威權(quán)國家基于控制的需要對不同類型的社會組織采取不同的控制策略①康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期，第73—89頁；KANGXG，HANH.AdministrativeAbsorptionofSociety：AFurtherProbeintotheState-SocietyRelationshipinChineseMainland.SocialScienceinChina，2007（Summer）：116—128.；唐文玉提出的“行政吸納服務(wù)”，認(rèn)為政府“支持”與民間組織“配合”是合作實現(xiàn)的重要機制安排②唐文玉：《行政吸納服務(wù)——中國大陸國家與社會關(guān)系的一種新詮釋》，《公共管理學(xué)報》2010年第1期，第13—19頁。；江華等從“利益契合”的角度分析了國家與社會組織合作的內(nèi)在邏輯③江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國國家與社會關(guān)系的一個分析框架——以行業(yè)組織政策參與為案例》，《社會學(xué)研究》2011年第3期，第136—152頁。；郁建興、沈永東提出“調(diào)適性合作”④郁建興、沈永東：《調(diào)適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關(guān)系的策略性變革》，《政治學(xué)研究》2017年第3期，第34—41頁。；紀(jì)鶯鶯提出國家和社會組織“雙向嵌入”和“雙向賦權(quán)”⑤紀(jì)鶯鶯：《從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N市社區(qū)社會組織為例——兼論當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的重構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2017年第1期，第49—56頁。。我們可以看到，這些研究文獻有兩個基本的線索：一是探討國家與社會關(guān)系的某個具體面向，要么強調(diào)國家控制社會，要么強調(diào)通過國家吸納實現(xiàn)政社合作；二是專注探討某一類社會組織與國家的關(guān)系。因此，兩種研究旨趣將不可避免地存在以偏概全的困頓。還應(yīng)該看到，隨著社會的快速發(fā)展，國家對社會組織的認(rèn)識、態(tài)度和政策會持續(xù)變化，不斷“形塑”著自身與社會的關(guān)系形態(tài)⑥陳天祥、鄭佳斯、賈晶晶：《形塑社會：改革開放以來國家與社會關(guān)系的變遷邏輯——基于廣東經(jīng)驗的考察》，《學(xué)術(shù)研究》2017年第9期，第68—77頁。，基于某一時期的經(jīng)驗總結(jié)出來的國家與社會關(guān)系模式可能無法解釋變化了的社會實踐，因此，需要理論的推陳出新。

進入21世紀(jì)以來，中國逐漸放棄了過于偏好經(jīng)濟的政績觀，強調(diào)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，國家認(rèn)識到不能再對社會事務(wù)大包大攬，而要借助社會組織的力量幫助政府提供公共服務(wù)，以及舒緩和化解社會矛盾和問題，于是開始探索放松對社會組織的雙重管理體制限制，社會組織的發(fā)展進入了快車道。但在威權(quán)體制下形成的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)觀念和體系，又使國家擔(dān)心自身的權(quán)威因此受到挑戰(zhàn)。如何既能使社會組織為己所用、又使其不脫離自己控制的軌道，是一個迫切需要解決的重大問題。已有的一些研究文獻注意到了國家對社會組織“監(jiān)管與賦權(quán)”①敬嘉：《控制與賦權(quán)：中國政府的社會組織發(fā)展策略》，《學(xué)?！?016年第1期，第22—33頁。、“支持和控制”②呂納：《公共服務(wù)購買中政府制度邏輯與行動策略研究》，《公共行政評論》2016年第4期，第45—63頁。的雙重策略，但存在以下不足之處：未對國家的細致行動策略進行深入的探究；沒有注意到國家對社會組織的賦權(quán)是有偏好的和有條件的；沒有對國家與社會關(guān)系的狀態(tài)進行概念化和類別化處理。筆者認(rèn)為，法律和政策文件最能反映國家的意志，以它為依據(jù)去分析問題和得出結(jié)論，更有代表性和說服力。因此，本文將以一系列國家規(guī)范性文件和政府的實踐經(jīng)驗為論證的依據(jù)，探討國家對社會組織既合作又控制雙重策略背后的邏輯和細致的行動機制，并對這些現(xiàn)象進行類別化和概念化處理，凝煉相應(yīng)的理論模型，以體現(xiàn)對知識推進的關(guān)懷。

一、甄別性吸納：國家與社會關(guān)系新常態(tài)及其運行機制

近期以來，國家為了實現(xiàn)與社會組織之間既合作又有效控制的雙重意圖，采取了一系列的政策和措施，行動策略日益系統(tǒng)化和精細化，中國的國家與社會關(guān)系出現(xiàn)了“甄別性吸納”（IdentifiedCo-optation）的新形態(tài)③該概念已由陳天祥、何紅燁的《政府與社會組織關(guān)系折射下的政府職能轉(zhuǎn)變——基于珠三角的一項問卷調(diào)查》（《四川師范大學(xué)學(xué)報》社會科學(xué)版2016年第4期）和陳天祥、鄭佳斯、賈晶晶的《形塑社會：改革開放以來國家與社會關(guān)系的變遷邏輯——基于廣東經(jīng)驗的考察》（《學(xué)術(shù)研究》2017年第9期）兩篇文章中提出，但未做細致分析。。它的基本含義是：國家根據(jù)自己的偏好，篩選出一些社會組織進入合作筐，對它們賦權(quán)增能，支持它們的發(fā)展；同時，國家又對社會組織進行顯性控制和隱性控制，使它們不脫離國家設(shè)定的運行軌道，從而達到放心合作的目的；而那些不符合國家偏好的社會組織將面臨被邊緣化的危險。其運行機制如圖1所示：

圖1 甄別性吸納的運行機制

（一）國家偏好甄別

進入21世紀(jì)以來，國家逐漸放棄了限制社會組織發(fā)展的單一策略，轉(zhuǎn)而尋求與社會組織的合作。但是，在社會組織發(fā)展類型多樣化和復(fù)雜化的今天，政府畢竟無法將有限的資源平均分配給所有社會組織。若不加以甄別，自己傾力扶持發(fā)展起來的組織未必能夠有效地承接政府轉(zhuǎn)移的職能，也未必能夠提高服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，甚至還可能被社會組織“連累”，損害公共形象，遭致社會責(zé)難①楊安華：《回購公共服務(wù)：后民營化時代公共管理的新議題》，《政治學(xué)研究》2014年第5期，第95—110頁。。因此，國家迫切需要根據(jù)自己的偏好有目的地挑選一些社會組織，進行選擇性激勵②孫發(fā)鋒：《選擇性扶持和選擇性控制：我國社會組織管理體制改革的新動向》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2012年第5期，第95—103頁。。根據(jù)筆者對國家政策文件的解讀，發(fā)現(xiàn)國家在向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)中都規(guī)定了一些前置條件，符合條件的社會組織將被吸納進國家設(shè)定的合作筐，相應(yīng)地獲得國家的資源傾斜和政策扶持。本文用“國家偏好甄別”指稱這種選擇過程，并將其劃分為合法性偏好甄別、功能偏好甄別和能力偏好甄別。

1.合法性偏好甄別

國家識別社會組織的合法性，也就是對社會組織賴以存在的四種合法性基礎(chǔ)分別做出判斷，即法律合法性、社會合法性、行政合法性和政治合法性③高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期，第100—109頁。。

2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）明確規(guī)定了社會組織參與購買公共服務(wù)的法律合法性和社會合法性。如“依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量”，指的就是法律合法性；“承接政府購買服務(wù)的主體應(yīng)具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力”、“具有良好的社會和商業(yè)信譽”等，指的是社會合法性。《社會團體登記管理條例》（1998年修訂）規(guī)定：申請成立社會團體，需向登記管理機關(guān)提交登記申請書、業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)文件、章程草案等文件材料。這構(gòu)成了社會組織行政合法性的重要維度。此外，國家對做出突出貢獻的社會組織給予表彰和獎勵，也是衡量行政合法性的重要指標(biāo)。2015年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》（中辦發(fā)［2015］51號），要求社會組織內(nèi)部設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，可視為政治合法性甄別。

2.功能偏好甄別

功能偏好甄別是按功能劃分社會組織的類型，著重培育和發(fā)展符合國家特定功能偏好和能彌補政府公共服務(wù)短板的社會組織，而排斥那些可能對國家構(gòu)成挑戰(zhàn)或威脅的社會組織。符合國家偏好的社會組織主要是具有提供教育、文化、體育、衛(wèi)生、就業(yè)、醫(yī)療等普適性服務(wù)功能，或者具有向特定群體提供社區(qū)事務(wù)類、慈善救助類、社區(qū)矯正、社工服務(wù)等非普適性服務(wù)功能，又或者具有提供行業(yè)性、專業(yè)性和技術(shù)性服務(wù)功能的社會組織。國家對它們采取放松管制的政策，突破雙重管理體制的限制，允許它們直接向民政部門登記注冊。如2009年廣州市將科技類、體育類、社會工作類民辦非企業(yè)單位、公益服務(wù)類、工商經(jīng)貿(mào)類社會組織和地市級異地商會業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，實行由民政部門直接登記。2011年9月，廣東省出臺的《關(guān)于加強社會組織管理的實施意見》（粵辦發(fā)［2011］22號）規(guī)定，對經(jīng)濟類、科技類、公益服務(wù)類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織實行直接登記制。這些地方的改革經(jīng)驗得到了中央政府的響應(yīng)。如2013年3月十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出改革社會組織管理制度，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織將直接登記。2016年8月，中央印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（中辦發(fā)［2016］46號），提出穩(wěn)妥推進社會組織直接登記，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織；對于上述四類組織之外的社會組織，則繼續(xù)沿用雙重管理體制。國家對不同社會組織采取不同的政策待遇的意圖清晰可見。

3.能力偏好甄別

為了滿足人們對公共服務(wù)的多樣化需求，國家逐漸意識到需要借助社會組織的專業(yè)優(yōu)勢和貼近基層的組織優(yōu)勢，尋求與社會組織的合作。但是，如何保證社會組織的服務(wù)質(zhì)量是國家必須考慮的重大問題。在國家政策鼓勵下，自發(fā)成立的社會組織越來越多，魚龍混雜。如果不加區(qū)分地向它們轉(zhuǎn)移職能，就有可能導(dǎo)致“社會失靈”甚于“政府失靈”的局面，國家因而會遭致社會的責(zé)難。因此，國家迫切需要從中識別出有較強專業(yè)能力和公信力的社會組織，然后放心地與它們展開合作。近年來，國家出臺了社會組織評估制度對社會組織的能力進行科學(xué)、客觀的識別，就是因應(yīng)了上述需要。2007年8月民政部先后頒布了《關(guān)于推進民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2007〕127號）和《全國性民間組織評估實施辦法》（民函［2007］232號），啟動對基金會、民辦非企業(yè)單位、社會團體的評估工作。后來，國家有關(guān)部門又相繼頒布了其他政策文件，規(guī)范社會組織評估實踐。如2011年11月《民政部關(guān)于印發(fā)各類社會組織評估指標(biāo)的通知》（民發(fā)〔2011〕127號）和2016年10月《國家社會組織管理局關(guān)于開展2016年度全國性社會組織評估工作的通知》（國社函〔2016〕2號）等，從“規(guī)范運作”“內(nèi)部治理”“財務(wù)資產(chǎn)”“日常管理”“績效與評價”等多個維度規(guī)定了評估指標(biāo)體系，規(guī)定獲得3 A以上等級的社會組織可以獲得政府購買服務(wù)的優(yōu)先權(quán)和申請公益性捐贈稅前扣除資格，獲得4 A以上評估等級的社會組織可以簡化年度檢查程序。目前，社會組織等級評估制度逐漸在全國各地鋪開，成為國家識別社會組織專業(yè)能力的制度工具。

上述三個偏好甄別是國家尋找適宜合作的社會組織的選擇函數(shù)，但并不意味著只有滿足了全部三個偏好的社會組織才能進入國家設(shè)定的合作筐之中。由于社會組織等級評估制度尚未在全國全面鋪開，因此，除了功能偏好和合法性偏好是必要條件外，目前只有部分地方政府在購買服務(wù)時會將社會組織等級評估結(jié)果作為重要的衡量依據(jù)之一。此外，社會組織的黨組織建設(shè)會受到黨員人數(shù)的限制，但可以預(yù)見，2017年10月召開的中共十九大報告提出“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”后，中共黨組織建設(shè)將會成為甄別社會組織合法性的一個重要指標(biāo)。

（二）強支持與強控制的雙重策略

1.強支持：賦權(quán)增能

國家在對社會組織進行甄別后，將符合自己偏好的社會組織納入合作筐之中，對它們采取強支持的策略，賦權(quán)增能。

一是向社會組織轉(zhuǎn)移職能。早在2011年12月由民政部、國家發(fā)展和改革委員會頒布的《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》就提出要“完善扶持政策，推動政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能”。此后，政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能就伴隨著行政審批制度改革和簡政放權(quán)而漸次展開。在國家多次強調(diào)“凡是能由社會自主治理的事務(wù)，一律交給社會”的原則下，一些地方政府開始了向社會組織轉(zhuǎn)移職能的探索。2012年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)廣東省在行政審批制度改革方面先行先試。同年2012年11月，廣東省機構(gòu)編制委員會印發(fā)了《政府向社會轉(zhuǎn)移職能工作方案》（粵機編〔2012〕22號），規(guī)定政府可以將行規(guī)行約制定，行內(nèi)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定及等級評定，行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計、培訓(xùn)、咨詢、考核、宣傳，社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)，產(chǎn)品檢驗檢測，專業(yè)技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格評定等屬于行業(yè)管理與服務(wù)、社會事務(wù)管理與服務(wù)、專業(yè)技術(shù)管理和服務(wù)等性質(zhì)的職能向社會組織轉(zhuǎn)移。2013年3月，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，發(fā)出了加快政府職能轉(zhuǎn)移的信號。此后，很多地方政府積極推進向社會組織的職能轉(zhuǎn)移工作。如浙江省溫州市2014年5月頒布了《溫州市推進政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能工作總體方案》（溫政辦〔2013〕170號）。2015年12月浙江省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的意見》（浙政辦發(fā)〔2015〕133號），提出除法律法規(guī)另有規(guī)定外，凡是適合社會組織承擔(dān)的行業(yè)管理與服務(wù)、社會事務(wù)管理與服務(wù)、專業(yè)技術(shù)管理與服務(wù)等行業(yè)性、專業(yè)性、技術(shù)性及輔助性職能，原則上可以逐步轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)。此外，不少地方政府還紛紛頒布了向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄，如江蘇省蘇州市（2014年）、浙江省義烏市（2014年）、溫州市（2014年）和嘉興市（2016年）等。

二是政府向社會組織購買服務(wù)。廣東省、浙江省和上海市是最早嘗試政府向社會組織購買公共服務(wù)的地區(qū)，但總的來看，2012年以前，政府向社會組織購買服務(wù)還處于自發(fā)和零星的狀態(tài)，未形成規(guī)模。2012年3月和11月民政部聯(lián)合財政部分別發(fā)布了《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目公告》和《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號）是重要的轉(zhuǎn)折點，宣告了規(guī)?；蛏鐣M織購買服務(wù)時代的到來。各地政府行動起來，加大了購買服務(wù)力度。2012年6月，作為省級政府購買公共服務(wù)首例，廣東省政府辦公廳印發(fā)了《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》（粵府辦［2012］48號），明確了政府向社會組織購買服務(wù)的范圍、程序方式和資金安排等。同年8月，廣東省財政廳正式向社會發(fā)布了第一批《2012年省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄（第一批）》（粵財行［2012］210號）。2013年9月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），要求地方各級人民政府要因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務(wù)工作。同年11月，中共十八屆三中全會提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。此后，各地紛紛出臺了相關(guān)的實施意見或管理辦法等政策文件，指導(dǎo)和規(guī)范政府的購買行為，如山東省（2013年）、浙江?。?014年）、四川?。?014年）、天津市（2014年）、上海市（2015年）、江蘇?。?015年）、北京市（2017年）。政府購買服務(wù)在全國很多地方如火如荼地推廣，范圍和規(guī)模不斷擴大并向縱深發(fā)展，購買形式也呈現(xiàn)多樣性趨勢。

三是構(gòu)建政府與社會組織協(xié)同治理伙伴關(guān)系。2006年10月召開的中共十六屆六中全會做出《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能。堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重”，以及健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2007年10月，中共十七大進一步提出要健全社會管理格局和基層社會管理體制，“最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”。這些重要的政策文件將社會組織參與社會治理的重要性提高到前所未有的高度。2013年11月召開的中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出創(chuàng)新社會治理，改進社會治理方式，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在這些政策的號召下，不少地方政府出臺了扶持社會組織發(fā)展的政策和措施，如在辦公場地、啟動資金、項目開發(fā)、成立孵化基地等方面給予必要的支持和扶持，發(fā)揮社會組織在調(diào)節(jié)社會矛盾，解決民眾糾紛，開展社區(qū)矯正、青少年服務(wù)管理、孤寡老人關(guān)照、外來務(wù)工人員融入、助學(xué)助殘、社區(qū)網(wǎng)格化治理等方面的積極作用，使社會組織日益成為基層治理的重要主體和政社協(xié)同治理伙伴。

2.強控制：顯性控制與隱性控制

較長時期以來，國家對社會組織采用準(zhǔn)政府控制模式、事業(yè)單位控制模式、雙重管理控制模式、歸口管理控制模式等控制模式，對社會組織注冊登記、業(yè)務(wù)規(guī)范、人事任命、資源獲取、組織決策等方面進行直接控制①康曉光、盧憲英、韓恒：《改革時代的國家與社會關(guān)系——行政吸納社會》，王名主編：《中國民間組織30年：走向公民社會（1978—2008）》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008年，第312—315頁。。隨著社會組織在國家治理方面的作用日益凸顯，僵化地延續(xù)這種直接控制模式，既會阻礙社會組織的發(fā)展，也會引起社會組織的反感甚至抵制，不利于社會組織參與到社會治理中來。因此，必須對這些直接控制方式進行改革。進入新世紀(jì)以來，國家采取了不少措施，如讓社會組織與政府部門脫鉤，推動去行政化；采取市場化競爭的方式，讓社會組織獲得相應(yīng)的發(fā)展資金而取代了行政撥款；越來越多的自下而上成立的社會組織擺脫了政府在人事任命和組織決策方面的直接干預(yù)等。這些都說明國家逐漸放棄了直接控制社會組織的方式，轉(zhuǎn)而采用其他的控制手段和方法。本文將它們劃分為顯性控制和隱性控制兩種方式。

（1）顯性控制：權(quán)力監(jiān)管和社會監(jiān)督

一是完善對社會組織的日常檢查，強化權(quán)力監(jiān)管。1998年國務(wù)院修訂頒布的《社會團體登記管理條例》規(guī)定了登記管理機關(guān)履行對社會組織的監(jiān)督管理職責(zé)，實施對社會團體年度檢查，對社會團體違反條例的行為給予行政處罰。同年國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，也規(guī)定了業(yè)務(wù)主管單位負責(zé)對民辦非企業(yè)單位的年度檢查職責(zé)。但此后一段時間，日常檢查制度未獲重大進展。進入新世紀(jì)后，隨著國家對社會組織的放松管制，強化日常監(jiān)管被提到政府的議事日程上來，一些地方政府開始探索對社會組織的抽檢制度。如深圳市2014年4月頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)行業(yè)協(xié)會條例》，規(guī)定行業(yè)協(xié)會原有的年檢制度改為年度報告與抽檢相結(jié)合的方式，實行行業(yè)協(xié)會活動異常名錄制度，并納入信用監(jiān)管體系。2014年10月，深圳市民政局出臺了《深圳市社會組織抽查監(jiān)督辦法》，在全國率先建立不預(yù)先通知的社會組織抽檢監(jiān)督制度，將過去的被動監(jiān)管改為主動監(jiān)管。其他一些地方政府也進行了檢查制度改革的探索，如2014年4月海南省發(fā)布的《關(guān)于社會組織年檢實行年度報告制度的通知》（瓊府〔2014〕5號）率先將社會組織的年檢制度改為年度報告制度。在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2016年8月中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，明確要求各級民政部門要通過檢查、評估等手段依法監(jiān)督社會組織負責(zé)人、資金、活動、信息公開、章程履行等情況，建立社會組織“異常名錄”和“黑名單”，將社會組織的實際表現(xiàn)情況與社會組織享受稅收優(yōu)惠、承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)等掛鉤。同時，該意見還要求健全社會組織退出機制，對嚴(yán)重違反國家有關(guān)法律法規(guī)的社會組織，要依法吊銷其登記證書；對弄虛作假騙取登記的社會組織，依法撤銷登記；對未經(jīng)許可擅自以社會組織名義開展活動的非法社會組織，依法予以取締。至此，國家對社會組織的日常監(jiān)管走上了規(guī)范化和精細化的軌道。

二是推進信息化建設(shè)，構(gòu)建社會監(jiān)督體系。2008年9月廣東省發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我省社會組織的意見》（粵辦發(fā)［2008］13號），提出要健全信息公開制度，有重點、分步驟推進社會組織信息公開工作。廣州市根據(jù)這一文件的要求，于2010年3月出臺《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的實施意見》（穗辦［2010］3號），提出建立全市社會組織公共服務(wù)信息平臺，社會組織必須主動將其重大活動、財務(wù)狀況、接受捐贈的使用情況等信息，通過此信息平臺向社會公布，接受會員和公眾監(jiān)督。2014年10月，廣州市頒布了《廣州市社會組織管理辦法》（廣州市人民政府令第108號），要求社會組織至少每年度向組織成員公布一次其重大活動、財務(wù)狀況、工作報告等信息，接受捐贈、資助的社會組織應(yīng)當(dāng)在接受捐贈、資助后15個工作日內(nèi)向社會公布接受捐贈款物的信息。與此同時，國家有關(guān)部門也抓緊推進社會組織的信息化建設(shè)工作。如2014年10月，民政部聯(lián)合多個部委發(fā)布了《關(guān)于推進行業(yè)協(xié)會商會誠信自律建設(shè)工作的意見》（民發(fā)〔2014〕225號），要求社會組織在行業(yè)組織圈內(nèi)建立起相互監(jiān)督機制和行業(yè)自律聯(lián)盟，實行聲譽評價，彼此公開信息，相互監(jiān)督等。該意見還要求行業(yè)協(xié)會商會要主動向會員公開年度工作報告、財務(wù)工作報告、會費收支情況以及經(jīng)理事會研究認(rèn)為有必要向會員公開的其他信息，同時向社會公開登記事項、章程、組織機構(gòu)、接受捐贈、承接政府轉(zhuǎn)移職能和政府購買服務(wù)事項等信息，增加透明度和公信力，自覺接受會員、新聞媒體和社會公眾監(jiān)督。2016年8月中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（中辦發(fā)［2016］46號），將信息公開建設(shè)延伸到其他社會組織，要求民政登記主管部門制定社會組織信息公開辦法，向社會公開社會團體登記、檢查、評估、表彰、處罰等信息，接受社會公眾監(jiān)督，提高社會組織的透明度。

（2）隱性控制：功能分化與政治嵌入

功能分化主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是對社會組織實行行政分隔。根據(jù)《社會團體登記管理條例》（1998年修訂）的規(guī)定，國家對社會組織采取分級管理原則和非競爭性原則，從空間上抑制了社會組織的規(guī)模擴張和聯(lián)合的可能性①陳天祥、鄭佳斯、賈晶晶：《形塑社會：改革開放以來國家與社會關(guān)系的變遷邏輯——基于廣東經(jīng)驗的考察》，《學(xué)術(shù)研究》2017年第9期，第68—77頁。。二是對社會組織進行功能分割，這主要體現(xiàn)在對社會組織進行類別化等級評估制度安排方面。2010年12月，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，民政部正式公布了《社會組織評估管理辦法》（民政部令〔2010〕第39號），提出對社會組織實施分類評估，并頒布了不同類型的社會組織的評估指標(biāo)。地方政府在實施等級評估的過程中，又對社會組織做進一步的細分。如廣州市對社會團體這一大類社會組織細分出慈善類、科技類、聯(lián)合類、社工類、體育類、文藝類、學(xué)術(shù)類、社科類和專業(yè)類九類，對民辦非企業(yè)單位細分出慈善類、教育類、科技類、社會類、文化類、職業(yè)培訓(xùn)類六類，為它們設(shè)計了不同的評估指標(biāo)體系；同時，通過對指標(biāo)分值進行差異化設(shè)計以體現(xiàn)專業(yè)不同的社會組織的宗旨和功能差異。對社會組織的細致劃分，為政府分類化和分散化購買服務(wù)提供了便利。如購買居家養(yǎng)老、殘障人士、關(guān)愛兒童等服務(wù)時，政府會選擇讓慈善類和社工類社會組織來承接；涉及學(xué)術(shù)會議或科普活動、制定相關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)術(shù)成果評估時，政府一般會選擇學(xué)術(shù)類社會組織來承接；涉及行業(yè)資質(zhì)認(rèn)證、設(shè)立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、開展行業(yè)調(diào)查活動時，政府往往選擇行業(yè)協(xié)會來承接。雖然我們不能主觀猜測政府對社會組織進行類別化等級評估的真實意圖，但其客觀效果是實現(xiàn)了對社會組織的功能分割，減少了某一社會組織因綜合性功能而獲得獨自壯大的機會。同時，社會組織因?qū)Ｗ⒄徺I服務(wù)所需的功能而產(chǎn)生資產(chǎn)專用性，其專業(yè)服務(wù)能力被鎖定在政府期望的限度內(nèi)，對政府產(chǎn)生強依賴，難以超出功能邊界尋求更多的發(fā)展資源和機會。

政治嵌入主要指在社會組織中建立黨組織和發(fā)揮群團組織的作用，將政治意志嵌入社會組織的日常運作之中。2007年8月民政部正式下發(fā)的《民政部關(guān)于推進民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2007〕127號）附件提供的6類社會組織的等級評估指標(biāo)體系中，均列明了黨組織這一項指標(biāo)。也就是說，社會組織如果設(shè)立有黨組織則會加分，否則會影響到評估分?jǐn)?shù)。地方政府敏銳地捕捉到了國家加強對社會組織政治嵌入的意圖，在實施等級評估的過程中，除黨組織建設(shè)外，還將工青婦這類帶有鮮明官方色彩的群團組織建設(shè)列入考察范圍，如廣州市2015年4月發(fā)布的《廣州市社會團體評估指標(biāo)體系（試行）》。也有一些地方政府在發(fā)布的社會組織規(guī)范化建設(shè)評估指標(biāo)中將群團組織列入考察范圍，如杭州市民政局2013年6月發(fā)布的《關(guān)于公布2013年各類社會組織規(guī)范化建設(shè)指標(biāo)的通知》（杭民發(fā)［2013］56號）。2015年9月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》（中辦發(fā)〔2015〕51號），更是明確要求社會組織按照應(yīng)建盡建的原則，加大黨組織組建力度，實現(xiàn)黨的組織和工作全覆蓋，并堅持黨建帶群建，推動有條件的社會組織建立工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織。這樣，通過黨組織和工青婦群團組織的功能發(fā)揮，使國家的政治意志嵌入到社會組織的日常運作之中，有利于保證社會組織正確的政治方向。此外，一些地方還探索建立“樞紐型”社會組織的形式，讓具有強烈政治色彩的工青婦、科協(xié)、僑聯(lián)等組織在政治上充當(dāng)國家與社會組織之間的聯(lián)系橋梁，引導(dǎo)其他社會組織正確的政治發(fā)展方向。例如，2009年北京市社會工作委員會頒布了《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系暫行辦法》，指出樞紐型社會組織是由負責(zé)社會建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，給予政策和資源方面的傾斜，使它們在同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織中處于龍頭地位，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，服務(wù)其他社會組織，協(xié)助政府做好服務(wù)、管理其他社會組織的工作。“樞紐型”社會組織成為國家政治嵌入的另一個抓手。除了北京市，上海市在“十二五”規(guī)劃中也提出要加強樞紐型社會組織建設(shè)，并在區(qū)一級進行了探索；廣州市從2014年開始探索樞紐型社會組織的建設(shè)，公布了一批樞紐型社會組織名單。

二、不同國家與社會關(guān)系模式的比較及相關(guān)討論

“甄別性吸納”①需要指出的是，“行政吸納社會”和“行政吸納服務(wù)”中的“吸納”英文為“absorbption”，本文認(rèn)為欠妥。absorbption的意思主要是指物理或者化學(xué)意義上的吸收，國家將社會吸納顯然不是這個意思。本文的“吸納”一詞用“co-optation”。co-optation是從coopt一詞發(fā)展而來，指的是“增補……成為新成員”或“拉攏、同化”這個層面的吸收。本文認(rèn)為國家吸納社會這個層面上用co-optation一詞更為恰當(dāng)。不同于康曉光、韓恒的“行政吸納社會”和唐文玉的“行政吸納服務(wù)”分析概念，三者之間在國家與社會關(guān)系的機制、策略、關(guān)系狀態(tài)、內(nèi)在價值等方面存在差異（見表1）。

表1 國家與社會關(guān)系模式比較

通過表1可發(fā)現(xiàn)，“行政吸納社會”的核心機制在于“控制”與“功能替代”，國家根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和公共服務(wù)能力對社會組織實行“分類控制”，以國家權(quán)威實現(xiàn)對社會的有效約束?！靶姓{社會”解釋了肇始于上個世紀(jì)90年代的國家與社會關(guān)系，國家對萌生的多元化力量采取限制的態(tài)度①蕭功秦：《重建公民社會：中國現(xiàn)代化的路徑之一》，《探索與爭鳴》2012年第5期，第23—28頁。。改革開放為經(jīng)濟領(lǐng)域帶來自由活動空間的同時，觸發(fā)社會領(lǐng)域中政府控制之外的社會力量的生長。在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治目標(biāo)下，國家側(cè)重于抑制社會組織的發(fā)展。加之80年代末的國內(nèi)政治風(fēng)波，加重了國家對社會穩(wěn)定的擔(dān)憂，強化了權(quán)力高層對社會控制的必要性的認(rèn)識。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化，民眾對公共服務(wù)需求與日俱增且呈多樣化趨勢，使得權(quán)力高層認(rèn)識到一昧地限制社會組織的發(fā)展有點不合時宜。因此，由行政吸納社會發(fā)展出“可控的”政治敏感性較弱的社會組織幫助政府提供公共服務(wù)，以替代其他具有自治功能的社會組織，防止社會組織挑戰(zhàn)國家權(quán)威，便成為國家的一個重要策略選擇。

21世紀(jì)初，經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致社會矛盾多發(fā)，拷問著政府的社會治理能力。面對嚴(yán)峻的社會問題和更加復(fù)雜化的服務(wù)需求，政府逐步放松對社會組織的控制，意欲借助社會組織的力量更加有效地提供公共服務(wù)和緩解社會矛盾。國家的政策話語從強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，注重發(fā)揮社會組織獨有的公益性、服務(wù)性、專業(yè)性等方面的優(yōu)勢，將其納入公共服務(wù)供給的合作框架之中?！靶姓{服務(wù)”解釋了這一時期政社合作的動向，強調(diào)放松管制，培育和支持社會組織的發(fā)展。政府“支持”與社會組織“配合”成為重要機制安排，充實了已有國家與社會關(guān)系模式的研究內(nèi)涵。

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展必然引起國家治理結(jié)構(gòu)的深層變革。在威權(quán)體制下形成的國家治理理念使權(quán)力高層對社會組織的態(tài)度變得越來越復(fù)雜，不僅有規(guī)范控制的一面，也有積極培育發(fā)展的另一面，兩種態(tài)度互相交織產(chǎn)生國家對社會治理的具體制度安排②王名、孫偉林：《社會組織管理體制：內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢》，《中國行政管理》2011年第7期，第16—19頁。。十多年來，國家出臺了一系列的規(guī)范性文件，使得政府與社會組織在轉(zhuǎn)移職能、購買公共服務(wù)和社會協(xié)同治理中的合作互動愈加常態(tài)化和規(guī)?；！罢鐒e性吸納”正是國家依賴社會資源，吸納社會組織加入“創(chuàng)新社會治理體制”和建設(shè)“服務(wù)型政府”行列的一個現(xiàn)實選擇。“甄別性吸納”作為一種新型的國家與社會關(guān)系模式，闡釋了國家與社會之間強合作與強控制并存的關(guān)系特征。它既不是簡單的分類控制邏輯，也不是簡單的“行政吸納服務(wù)”的支持邏輯，而是帶有偏好識別取向的選擇性合作與全面監(jiān)管的雙重邏輯?！捌谜鐒e”“監(jiān)管型合作”構(gòu)成其核心機制。“甄別性吸納”的分析概念既是立足于前兩種分析概念基礎(chǔ)之上所進行的討論，又是對前兩種分析概念的發(fā)展或替代?！靶姓{社會”和“甄別性吸納”都注重控制社會組織，但前者偏重于對控制策略的分析而忽視對合作的足夠關(guān)注；“行政吸納服務(wù)”和“甄別性吸納”都注重對合作的分析，但前者側(cè)重合作而忽視對控制的應(yīng)有關(guān)注，也不注重國家對合作的社會組織的鑒別與篩選，而后者則對合作和控制并重，同時關(guān)注國家對社會組織的偏好甄別。在“甄別性吸納”模式下，國家與社會組織進行廣泛的合作，從最初的購買服務(wù)到職能轉(zhuǎn)移再到協(xié)同治理，同時控制的手法也日臻完善，并且深謀遠慮，從行政化控制到日常和過程監(jiān)管再到政治意志的嵌入，多種方法并舉。

運用甄別性吸納概念去審視當(dāng)前的中國國家與社會關(guān)系，需要注意以下幾點：

第一，目前甄別性吸納對東部發(fā)達地區(qū)有較好的解釋力。但該概念是基于對國家政策文本的解讀，其普遍適用性只是一個時間問題，單一制國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了全國統(tǒng)一的制度擴散邏輯。此外，中國是一個超大型的國家，各地的情況千差萬別，各地執(zhí)行上級政策的策略會有差別，不會在各維度上平均發(fā)力。例如，不排除有的地方政府在某個時期對一些相對敏感的社會組織采納比較寬容的態(tài)度，也可能對一些不敏感的社會組織實施較強的控制，但甄別性吸納關(guān)系的總趨勢不會改變。

第二，國家并非整齊劃一地安排三個維度方面的策略。鑒于社會組織等級評估尚未在各地全面鋪開，有些地方就可能著重對社會組織的合法性和功能進行偏好甄別，挑選出可以合作的社會組織。在強支持維度方面，政府也未必對所有合作筐內(nèi)的社會組織均同等賦權(quán)增能，而是依據(jù)社會組織的業(yè)務(wù)功能及專業(yè)能力，以及與國家之間的合作經(jīng)驗而有所選擇。在強控制維度方面，亦可依此類推。此外，國家對社會組織所采取的某個策略與某項政策之間也非一一對應(yīng)的關(guān)系，而是某種行動策略可能對應(yīng)于多個政策文件或措施，或一個政策文件或措施中隱含著多種行動策略。不同的行動策略與不同的政策文件之間又可能存在相互嵌套和相互加強的情況。國家偏好甄別和支持控制策略之間也沒有絕對的界線，如合法性甄別和政治嵌入之間就存在相互嵌套和強化的情況。因而，甄別性吸納是一個龐大和復(fù)雜的政策系統(tǒng)和行動策略系統(tǒng)。

第三，國家根據(jù)自身偏好甄別社會組織進行合作，但在某個時期被排除在合作筐之外的社會組織并非永遠沒有機會進入合作筐。原來不符合國家偏好的社會組織經(jīng)過努力后達到了國家的要求，就有可能進入到國家認(rèn)定的新的合作筐之中。對于那些原來在合作筐內(nèi)的社會組織，如果哪一天不再符合國家的偏好要求，則有可能失去合作資格。由此，形成一個動態(tài)的甄別性吸納循環(huán)。

第四，甄別性吸納中的偏好甄別、強支持、強控制的行動策略，并非都是近年來產(chǎn)生的新事物，如合法性甄別、日常檢查等都是之前已經(jīng)存在，只不過在新時期得到進一步完善和細化，并賦予其新的內(nèi)涵。

第五，國家與社會關(guān)系理論研究所呈現(xiàn)的不同知識圖景，都是對不同時期國家與社會關(guān)系實踐經(jīng)驗的概括和解釋。甄別性吸納是新時期因國家政策變化而形成的一種新關(guān)系形態(tài)。筆者相信：在今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)，它將是主導(dǎo)國家與社會關(guān)系發(fā)展的新常態(tài)。隨著社會的快速變遷，人們對美好生活的需要存在諸多的不確定性，國家如何靈活地處理與社會組織之間的關(guān)系，在合理規(guī)制與釋放空間之間達至平衡，進而構(gòu)建良好的伙伴關(guān)系，勢必會對新時代的社會治理提出很多挑戰(zhàn)。甄別性吸納模式能否應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，有待實踐檢驗。

（感謝中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生鄭佳斯提出的建設(shè)性意見）