推動(dòng)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系的建設(shè)

李志青

2018年伊始，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要政策和舉措頻出，從1月1日開(kāi)始執(zhí)行的環(huán)保稅法、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、洋垃圾進(jìn)口禁令等，一直到出臺(tái)“史上最嚴(yán)”的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)新政，包括明令禁止渤海灣的圍填海等，在這些政策和舉措中，可以明顯發(fā)現(xiàn)一個(gè)趨勢(shì)，那就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方向開(kāi)始逐步從行政命令性的強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)向以建立行為主體經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的市場(chǎng)性制度框架轉(zhuǎn)變，由此構(gòu)建出一個(gè)具有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系意義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“天羅地網(wǎng)”，筆者認(rèn)為，其中的最重要意義在于，我國(guó)將真正地開(kāi)啟并推動(dòng)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系的建設(shè)。

什么是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系

生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系是指在集成各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段和工具的基礎(chǔ)上，形成一整套將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相融合的制度框架，主要包括有環(huán)保的公共財(cái)政政策、環(huán)保的產(chǎn)業(yè)政策、綠色金融政策、各種資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易的政策以及綠色信息公開(kāi)、信用評(píng)價(jià)等配套政策。在這些政策工具中，部分是可以延用西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的，而大多數(shù)則都需要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情加以創(chuàng)新才能落地。建設(shè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系的最大價(jià)值是通過(guò)整合這些政策工具手段，在現(xiàn)代化的治理體系下來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的平衡關(guān)系。

為什么要建設(shè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系

生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系建設(shè)的重點(diǎn)是從“制度供給”上來(lái)破解長(zhǎng)期以來(lái)造成“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)”失衡關(guān)系的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，主要包括產(chǎn)權(quán)不清晰造成的“公地悲劇”，污染外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈，政府不當(dāng)計(jì)劃帶來(lái)的資源和環(huán)境浪費(fèi)等。我們的分析發(fā)現(xiàn)，造成環(huán)境與經(jīng)濟(jì)失衡的根本原因在于各種體制機(jī)制下的資源環(huán)境價(jià)格扭曲，從而造成資源在經(jīng)濟(jì)中的嚴(yán)重錯(cuò)配。就此而言，建設(shè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系的重點(diǎn)并不在于直接干預(yù)和調(diào)整資源配置的結(jié)果，而是要重在改變配置資源的手段，也就是制度。

以最近國(guó)家有關(guān)部門對(duì)海南的環(huán)保督察結(jié)果為例，督察報(bào)告指出“一些市縣重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，熱衷于搞‘短平快的速效政績(jī)工程，財(cái)政過(guò)分依賴房地產(chǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)指到哪兒，政府規(guī)劃跟到哪兒，鼓了錢袋、毀了生態(tài)，一些自然保護(hù)區(qū)、優(yōu)質(zhì)自然岸線、生態(tài)脆弱山體遭受破壞，成了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境難以撫平的傷痛。”表面上看，海南部分市縣開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)只是一個(gè)審批權(quán)限和違規(guī)審批的問(wèn)題，但其本質(zhì)是這些市縣并未真正地?cái)[脫高度依賴“資源環(huán)境”投入的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，更加重要的是，這些市縣也并未真正建立一個(gè)由市場(chǎng)來(lái)“有效”配置資源和要素的制度環(huán)境（所謂“有效”是指基于外部成本內(nèi)部化上的選擇和配置自由）。

另外，具體到近期出臺(tái)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)新政，其中制定10個(gè)“一律”和3個(gè)“強(qiáng)化”，其關(guān)鍵也正是通過(guò)建設(shè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系，來(lái)大幅提高損害海洋生態(tài)環(huán)境行為的成本，扭轉(zhuǎn)價(jià)格比對(duì)關(guān)系，建立科學(xué)的海洋生態(tài)環(huán)境資源配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境資源的合理配置。

如何開(kāi)展生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系的建設(shè)

開(kāi)展生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系的建設(shè)，首先是要開(kāi)展資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的變革。傳統(tǒng)意義上，在社會(huì)主義公有制的產(chǎn)權(quán)制度框架下，資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)在所有權(quán)的歸屬上非常清晰，即屬于國(guó)家和全民所有。但現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)與其他一般物品的產(chǎn)權(quán)一樣，存在多種表現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)形式，既包括所有權(quán)，也包括由所有權(quán)衍生出來(lái)的使用權(quán)、處置權(quán)、索賠權(quán)、排污權(quán)等等，正是在這些衍生性的產(chǎn)權(quán)形式上。

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)主義公有制的產(chǎn)權(quán)制度框架并沒(méi)有很好地加以界定，進(jìn)而形成了產(chǎn)權(quán)意義上的“空白地帶”，使得市場(chǎng)主體無(wú)從適應(yīng)，以及造成產(chǎn)權(quán)的“濫用”和損害。譬如，由環(huán)境污染造成的生態(tài)環(huán)境損害就是典型的例證，正是因?yàn)樵谒髻r主體上的模糊，使得大量的環(huán)境污染損害生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的事例在法律上找不到主張侵權(quán)的主體，形成“法律漏洞”。為此，近期推出的“生態(tài)環(huán)境賠償損害制度”正是要推進(jìn)建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)的“確權(quán)”體系，完善資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)制度。

開(kāi)展生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系的建設(shè)，其次是要引入完善的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度”。要注意，這里是指“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度”，而不僅僅是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，兩者之間的差異在于，后者是指發(fā)展和建立某些產(chǎn)品、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)及各種交易場(chǎng)所。在這一點(diǎn)，目前為止，我們已經(jīng)基本上做到了全覆蓋，大發(fā)展。我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域，已經(jīng)建有規(guī)模龐大的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)及相應(yīng)的市場(chǎng)。但要知道，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”只是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度”中的一個(gè)組成部分而已。除此之外，如何開(kāi)展產(chǎn)品和服務(wù)以及生產(chǎn)要素的交易才是“市場(chǎng)制度”的精髓。在此，針對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，只有能夠在最大程度上降低市場(chǎng)的交易成本，只有能夠在最大程度上解決污染外部性問(wèn)題的，以及只有能夠在最大程度上實(shí)現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)的（自然壟斷行業(yè)除外），才是保護(hù)生態(tài)環(huán)境所需要的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度”。

開(kāi)展生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系的建設(shè)，還必須破除“政府失靈”的弊病，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。作為環(huán)保等公共品供給者的政府，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上肩負(fù)著重要職能，但這并不意味著政府職能就可以無(wú)限“擴(kuò)大”，而應(yīng)合理界定政府職能的邊界。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“政府失靈”主要體現(xiàn)為政府部門在資源環(huán)境利用上的“過(guò)度”及“不足”。“過(guò)度”是指政府部門深度介入資源環(huán)境利用的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，這在“唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的大環(huán)境下就容易導(dǎo)致資源環(huán)境的無(wú)節(jié)制利用，譬如在祁連山國(guó)家自然保護(hù)公園受到破壞的案例中，就可以發(fā)現(xiàn)政府名義（甚至立法名義）下對(duì)資源環(huán)境的公然破壞，這是典型的政府過(guò)度介入資源環(huán)境利用的一種“政府失靈”。與此同時(shí)，“政府失靈”還表現(xiàn)為“不足”，對(duì)資源環(huán)境的合理利用上裹足不前，杜絕一切開(kāi)發(fā)資源環(huán)境的可能，看起來(lái)這種行為是在保護(hù)資源環(huán)境，但實(shí)際上，這卻是另一種形式的“殺雞取卵”，沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)上的足夠成長(zhǎng)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)保障能力建設(shè)，其最終結(jié)果只會(huì)是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的加速下滑。對(duì)此，現(xiàn)實(shí)中典型的案例就是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上采取簡(jiǎn)單粗暴的“一刀切”，其本質(zhì)是用“一刀切”來(lái)掩蓋資源環(huán)境利用上的“不作為”和“無(wú)作為”。

總之，建立生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度體系是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今所必然提出的階段性要求，是我們用以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域人民美好生活需要與不平衡、不充分發(fā)展之間矛盾的重要抓手，也是符合中國(guó)發(fā)展的核心利益所在，值得上下的重視。