精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境剖析

宋慧杰

摘要：隨著我國對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重視度加大，政策性的改變發(fā)揮了不可估量的作用。扶貧機(jī)制的精準(zhǔn)化落實(shí)改變了原有的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，從傳統(tǒng)的縣級扶貧逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏?、村級扶貧，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了下沉式的瞄準(zhǔn)單元扶貧。雖然從理論角度考慮扶貧政策的落實(shí)大大提升扶貧資源的利用率，但是在實(shí)際角度考慮，其仍受政策的挑戰(zhàn)與現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)。精準(zhǔn)扶貧仍然面臨著農(nóng)戶思想難轉(zhuǎn)變、技術(shù)窘境、與鄉(xiāng)村治理有沖突、政策制度有缺陷等方面的困境。實(shí)踐中的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制落實(shí)必須要綜合考慮人力因素、資金因素、技術(shù)因素、政治因素與組織因素，同時(shí)兼顧各個(gè)群體之間的利益。文章以此為基礎(chǔ)，以扶貧預(yù)算為依據(jù)探討精準(zhǔn)扶貧機(jī)制現(xiàn)實(shí)困境，有針對性的提出解決意見，希望在實(shí)踐中有推動意義。

關(guān)鍵詞：扶貧機(jī)制；精準(zhǔn)扶貧；政策落實(shí)；現(xiàn)實(shí)困境

一、扶貧政策發(fā)展史

自二十世紀(jì)八十年代 以來，我國開始實(shí)施扶貧發(fā)展戰(zhàn)略?？v觀其改革的歷史，我國的扶貧政策尤其是扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制一直不斷調(diào)整。最開始我國扶貧機(jī)制瞄準(zhǔn)的載體是縣級扶貧，共覆蓋大約70%以上的農(nóng)村貧困人口590多個(gè)貧困縣。綜合當(dāng)時(shí)的國家情況分析，以貧困人口的分布情況結(jié)合政府管理成本，在現(xiàn)實(shí)生活中貧困人口以縣域經(jīng)濟(jì)為依托是最佳的脫貧選擇。但縣域經(jīng)濟(jì)的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制日漸暴露弊端，如主觀因素的影響使得確立脫貧縣出現(xiàn)了漏洞，扶貧資金的落實(shí)受到了干擾難以實(shí)現(xiàn)扶貧資金真正幫助貧困人員，扶貧資金過于分散，扶貧資金精準(zhǔn)性較差。而到了2001年縣域扶貧政策只能幫助到60%左右的貧困人員，使得近一半貧困戶難以享受政府的幫助，相關(guān)政策出現(xiàn)了嚴(yán)重失真性。

2001年，精準(zhǔn)扶貧機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺鲐氁酱宓綉簟备纳品鲐毬鋺舻饺祟^上減少非扶貧人口對扶貧金的使用，貧困村覆蓋了大部分的貧困人口，扶貧到村的升級在一定程度上增加了扶貧的精準(zhǔn)度。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，制度上貧困村制度式的劃分卻使得一些真正貧困的村戶被排擠；相關(guān)對于縣級瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤率反而升高 ，即使是準(zhǔn)確的劃分了貧困村也不能真正的將貧困資金完全落實(shí)到貧困人員手中；有部分資料顯示，我國扶貧資金對貧困戶的覆蓋率明顯低于對中等戶、富裕戶的覆蓋率，致使扶貧不準(zhǔn)。因此有學(xué)者認(rèn)為即使有農(nóng)村低保政策但是扶貧政策的不精準(zhǔn)性仍導(dǎo)致我國貧困人口難以減少。兩種貧困瞄準(zhǔn)方式貧困型縣域和貧困村式資金輔助都屬于區(qū)域性瞄準(zhǔn)，然而在我國貧困縣與貧困村中大部分并不是貧困人員，因此即使扶貧也難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)到戶。

為了改善扶貧的精準(zhǔn)效果，自2005年開始實(shí)行建檔立卡落實(shí)，國家逐步實(shí)施農(nóng)戶瞄準(zhǔn)。2014年之后政府要求做到精準(zhǔn)識別貧困農(nóng)戶、幫助與管理貧困戶、加強(qiáng)落實(shí)考核工作等。至今為止，我國已經(jīng)逐步建立起了分級別式的扶貧幫助，主要分為縣、村和戶的三級制扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制。 然而扶貧精準(zhǔn)度的上升也增加了管理的成本尤其是村級區(qū)域瞄準(zhǔn)與戶級瞄準(zhǔn)。與此同時(shí)，不論何種機(jī)制都面臨多方面的挑戰(zhàn)，如社會輿論的誤解、信息資源有誤、方法機(jī)制有誤等，綜合有關(guān)數(shù)據(jù)表明扶貧瞄準(zhǔn)的不得當(dāng)有時(shí)帶來的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過瞄準(zhǔn)有誤時(shí)。

本文以實(shí)際調(diào)研所獲數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，探討了精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境，分析精準(zhǔn)扶貧難以實(shí)現(xiàn)最大收益的原因，希望針對性的改善策略對實(shí)踐有推動意義。

二、精確扶貧機(jī)制在我國實(shí)施的困境

（一）精準(zhǔn)扶貧中貧困用戶識別難

識別誰為貧困農(nóng)戶是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的基礎(chǔ)。國家曾出臺對應(yīng)的法規(guī)與通知，要求正確識別貧困農(nóng)戶并建檔立卡，但由于當(dāng)時(shí)的資源有限因此即使建立了檔案，也并未獲取較多的扶助資源。隨后國家又開展了兩項(xiàng)制度，分別是扶貧開發(fā)與最低生活保障，再次強(qiáng)調(diào)了建檔立卡的重要意義。隨著發(fā)展，建檔立卡、完善識別貧困農(nóng)戶機(jī)制成為精準(zhǔn)扶貧的重中之重。

當(dāng)前我國的主要識別依據(jù)是“依法定程序識別”，主要步驟為自主申報(bào)、村民互評、地方政府調(diào)查、多部門審核、張榜公示等。在實(shí)際操作中，主要面臨著因鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級分配致使部分農(nóng)戶產(chǎn)生抵觸情緒、非貧困的識別標(biāo)準(zhǔn)降低、臨界標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)戶難以裁定等難題。

1. 分配法導(dǎo)致部分貧困戶未納入范圍

目前，貧困區(qū)域及資源的劃分主要是根據(jù)貧困戶的規(guī)模與數(shù)量，大部分地區(qū)選擇逐級分配指標(biāo)來防止虛報(bào)、多報(bào)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，具體方法為：先獲取監(jiān)測貧困人口的數(shù)據(jù)，省部門分解此數(shù)據(jù)將指標(biāo)向下劃分，而各下級相關(guān)部門則是以貧困線確定本區(qū)域貧困戶的規(guī)模。如某地以人均1650元為劃分標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村為30%總體貧困發(fā)生率；另一區(qū)域以1600元為劃分標(biāo)準(zhǔn) 確定農(nóng)村為20。2%總體貧困發(fā)生率?？h級綜合貧困線，貧困總體發(fā)生率確定，再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分指標(biāo)，再向行政村劃分，最后再逐級上報(bào)并審核。

由此可見，劃分貧困農(nóng)戶的重要人物就是村干部，村干部使用主要識別方法為將指標(biāo)向村民小組分配，并由組長確定本組名單；或小組以村莊姓氏將指標(biāo)向各家族分配，并逐步推選出來貧困農(nóng)戶；或有村干部或村民直接推選。這種選舉方法，使得貧困農(nóng)戶難以真是的比較其經(jīng)濟(jì)狀況，通常以人情遠(yuǎn)近確定，使得扶貧制度喪失可信性，也會使得部分農(nóng)戶未納入貧困范圍。

2. 納入非貧困標(biāo)準(zhǔn)后難以確定貧困戶

對于使用貧困線確定貧困人口規(guī)模的方法只適用于縣區(qū)域性規(guī)模，但實(shí)踐中各地對此方法的利用率并不高，主要由于管理成本過高。各地主要是以村干部推薦或村委會選舉的方法進(jìn)行貧困戶確認(rèn)。因此各地出現(xiàn)了一些較為固定化的選擇模式，如家庭缺乏壯勞力、家庭成員有殘疾、家庭有多個(gè)成員在同時(shí)上學(xué)等以勞動力和家庭負(fù)擔(dān)多少來確定貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重的影響了貧困戶的正確確認(rèn)。另外，影響貧困戶確認(rèn)的影響原因還包括：誤解其他政策與扶貧政策之間需要鼓勵(lì)性支持的原則，如部分地區(qū)為完成計(jì)劃生育，給響應(yīng)號召的農(nóng)戶按“貧困戶”指標(biāo)；給積極進(jìn)行集體活動的農(nóng)戶以“貧困戶”指標(biāo)作為獎(jiǎng)勵(lì)；部分地區(qū)扶貧機(jī)制對“貧困戶”有特定性要求；部分地區(qū)將道德標(biāo)準(zhǔn)納入貧困戶的劃分標(biāo)準(zhǔn)等，雖然這些非成文性政策在實(shí)際中促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展，但是非貧苦標(biāo)準(zhǔn)卻降低了貧困戶的識別準(zhǔn)確性。

3. 難以確定“臨界”農(nóng)戶

雖然政策和程序上有明確的貧困戶確定標(biāo)準(zhǔn)，但是在操作過程中“臨界”戶卻難以判斷。

根據(jù)調(diào)查在有限區(qū)域內(nèi)，最窮人口與最富人口均方便確認(rèn)，但一般性貧困卻難以認(rèn)定。在部分地區(qū)，綜合考察農(nóng)戶情況后，仍存在“貧困戶”難以取舍的問題，部分地區(qū)不得不采用平均分配或輪流分配的方法來分配扶貧金，降低了扶貧實(shí)踐中的精準(zhǔn)度。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際管理情況制約精準(zhǔn)扶貧

目前，我國農(nóng)村呈現(xiàn)出空心化、城鎮(zhèn)化的狀態(tài)，為精致扶貧帶來限制。

1. 監(jiān)督機(jī)制難以落實(shí)

在各地區(qū)開展建檔立卡制度時(shí)，通常以張榜公示作為貧困戶的監(jiān)督機(jī)制。而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟(jì)觀念使得村民代表大會難以召開，并且空心化的農(nóng)村人員流失也使得監(jiān)督機(jī)制缺少代表，并且參與人員缺乏廣泛性，嚴(yán)重影響對扶貧資源的公平分配。同時(shí)使得監(jiān)督機(jī)制喪失其權(quán)利作用，村委會和留村代表權(quán)力過強(qiáng)，致使扶貧分配會出現(xiàn)不公。此外，空心化，導(dǎo)致部分貧困戶難以了解扶貧金的信息難以按規(guī)定完成扶貧資格審核。大量的人員外流也使得落戶機(jī)制難以開展與監(jiān)督，如部分地區(qū)雖有到戶養(yǎng)殖的扶持，但由于缺乏勞動力，使得項(xiàng)目難以實(shí)踐。

2. 干部老齡化與工作復(fù)雜化阻礙扶貧

鄉(xiāng)村兩級在實(shí)踐中為主要的到戶項(xiàng)目執(zhí)行者。但當(dāng)前鄉(xiāng)村工作人員的素質(zhì)卻有待提升，升職成為工作的主要?jiǎng)恿Γ沟貌糠粥l(xiāng)村干部難以勝任鄉(xiāng)村工作，因此與復(fù)雜的農(nóng)村工作發(fā)生沖突。部分貧困村的村干部工資收入較低，村委會可支配資金較少，但卻承擔(dān)較多的管理任務(wù)，各種項(xiàng)目支出較大，然而上報(bào)批準(zhǔn)獲取活動金時(shí)間長，程序復(fù)雜，最終難以落實(shí)，導(dǎo)致部分扶貧項(xiàng)目金并未到戶而是作為活動的使用金。此外部分精英干部的流失，使得村委干部趨于老齡化，鄉(xiāng)村治理能力下降，也制約了精準(zhǔn)扶貧。

（三）傳統(tǒng)貧困觀念干擾扶貧落實(shí)

對社會觀念與輿論進(jìn)行研究，文化也會對精準(zhǔn)扶貧造成影響，如貧苦人群的污名化使得部分貧困戶主動放棄應(yīng)享受的幫助；反向激勵(lì)使得不貧困人群不惜造假來爭取扶貧名額，從而降低脫貧的自主積極性。如在實(shí)踐中部分農(nóng)村地區(qū)貧困戶并不了解貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，部分貧困地區(qū)貧困戶卻激烈的競爭名額等。部分地區(qū)的平均分配思想也制約了精準(zhǔn)扶貧的開展。

此外，貧困戶扶持政策的附帶鼓勵(lì)措施也吸引了非貧困戶對扶貧的競爭，造成了群體的分化性，使得貧困人口結(jié)構(gòu)被打破，村莊間的名額爭奪矛盾也日益凸顯。

在扶貧政策落實(shí)的時(shí)候存在的矛盾包括：農(nóng)戶爭奪貧困戶名額發(fā)生沖突；農(nóng)戶與村干部之間矛盾不斷；農(nóng)戶主動實(shí)施自我救治的意愿降低，過分的依賴扶貧政策；越來越多的鼓勵(lì)政策使得扶貧成本無形增加。

（四）扶貧機(jī)制自身缺陷影響精準(zhǔn)扶貧

扶貧機(jī)制本身蘊(yùn)含著缺陷，需要對應(yīng)的輔助機(jī)制進(jìn)行配合，如資金使用登記，績效考核制度等。但過高的工作期待與嚴(yán)苛的?？顚Ｓ靡蟮?，都使瞄準(zhǔn)機(jī)制出現(xiàn)失誤，此外動態(tài)的管理機(jī)制也會增加管理的成本。諸多制度本身的缺陷降低了扶貧的精準(zhǔn)性。

1. 考核制度的不合理

各級領(lǐng)導(dǎo)者對于扶貧制度執(zhí)行的狀況，已經(jīng)扶貧瞄準(zhǔn)的情況使用短期的效益進(jìn)行評判。

政府普遍愿意為提高政績形成工作示范點(diǎn)，為了讓有限的扶貧資源收獲最大效益，經(jīng)濟(jì)與發(fā)展成為選擇示范點(diǎn)的前提，并且示范點(diǎn)的扶貧資源比一般貧困點(diǎn)更多，而擔(dān)心業(yè)績不合格的心理，使得村干部確定貧困戶時(shí)，考慮農(nóng)戶的綜合因素較少，而過多考慮了經(jīng)濟(jì)因素，喪失了扶貧機(jī)制的本身扶貧性。在部分地區(qū)維穩(wěn)成為干部為維持政績追求的目標(biāo)，認(rèn)為無人鬧事則為有收獲，使得部分貧困戶指標(biāo)不得不劃分給“鬧事”農(nóng)戶。

2. 專項(xiàng)政策不能滿足農(nóng)戶的實(shí)際需求

對于扶貧資金通常選用實(shí)物發(fā)放，雖然部分程度上可以避免資金出現(xiàn)挪用的問題，但卻忽略了農(nóng)戶與市場的實(shí)際需求。另外，扶持資金與實(shí)際成本存在差異，無形中加大了貧困戶的負(fù)擔(dān)，尤其是債務(wù)危機(jī)。

三、完善撫貧機(jī)制

第一，加強(qiáng)識別機(jī)制的建立，以多角度識別系統(tǒng)完善對貧困戶的識別，如綜合評級農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)、勞動力、消費(fèi)、教育等多方面的內(nèi)容，完善建檔立卡制度的綜合性，較少或避免固定政策與實(shí)際實(shí)施中的脫節(jié)，保證?？顚Ｓ谩?/p>

第二，完善扶貧考核制度，綜合貧困線。農(nóng)戶的收入和消費(fèi)情況建立初步的貧困戶確定，并以教育，資產(chǎn)等內(nèi)容進(jìn)行考核制度的完善，并且隨時(shí)對扶貧制度與實(shí)際實(shí)施中的差異為依據(jù)進(jìn)行微調(diào)。

第三，改善資金管理制度，探索收益制度。對地方政府給予更大的扶貧資金使用權(quán)與自主權(quán)，彌補(bǔ)政府政策中資金的缺乏針對性的問題，使得資金落戶更為精準(zhǔn)。拓展綜合性扶貧政策，加強(qiáng)農(nóng)戶的思想教育，增加農(nóng)戶的自主進(jìn)步性，激發(fā)創(chuàng)造性，改善根本上的貧困。

四、結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧機(jī)制是理論與實(shí)踐結(jié)合的產(chǎn)物，隨著國家對農(nóng)民民生等問題的關(guān)注，扶貧政策越來越完善。精準(zhǔn)扶貧不僅是扶貧正車的原則也是其追求的目標(biāo)之一，但是在實(shí)踐踐行中，仍然存在許多落實(shí)到戶的困境，主要體現(xiàn)在政策與實(shí)踐兩方面。因此，對于提示扶貧制度的精準(zhǔn)性不僅要結(jié)合實(shí)際情況，還需要政策上的不斷調(diào)整。希望本文提出的完善措施對實(shí)踐有推動意義。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）