國有林場改革面臨的主要問題及對策
——以陜西省寶雞市陳倉區(qū)為例

楊宏偉，張亞玲

(寶雞市陳倉區(qū)國有馮家河林場，陜西 寶雞 721300)

1 寶雞市國有林場經(jīng)營現(xiàn)狀概況

黨的十八大以來，中央連續(xù)做出大力推進生態(tài)文明建設(shè)和加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國戰(zhàn)略部署。國有林場作為保護森林資源和和地區(qū)生態(tài)安全的主要力量，在實施大規(guī)模造林綠化和森林資源經(jīng)營管理工作中發(fā)揮了重要作用。但長期以來，國有林場功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營機制不活、支持政策不健全，林場可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[1-3]。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國有林區(qū)生態(tài)功能和建設(shè)國家木材戰(zhàn)略儲備基地為導(dǎo)向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，積極推進政事企分開，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護方式，完善支持政策體系，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林區(qū)新體制[4]，實施國有林場改革,已成為當(dāng)務(wù)之急。

陜西省寶雞市陳倉區(qū)地處關(guān)中西部，全區(qū)森林面積119.6×103hm2，有林地面積116.4×103hm2，森林覆蓋率52.13%[5]。目前，現(xiàn)有4個國有林場，均屬自收自支性事業(yè)單位,分布于寶雞市西部山區(qū),經(jīng)營總面積71.1×103hm2，其中有林地面積49.6×103hm2，國有林場代管地方集體林地65.6×103hm2，全區(qū)國有林活立木總蓄積量3.64×106m3。國有林場所管護的國家森林資源，涵養(yǎng)著眾多渭河支流的水源，而且還承擔(dān)著維護陜西西大門生態(tài)安全的重要任務(wù)。天保工程實施前，林場主要從事營林、造林工作，天保工程實施后，林場主要職能轉(zhuǎn)化為森林資源管護及生態(tài)公益林培育。天保工程一期內(nèi)，4個國有林場通過人工造林、封山育林、飛播造林等方式大力開展造林綠化，累計營造生態(tài)公益林19.27×103hm2。通過2008年災(zāi)后恢復(fù)重建項目，各林場場部及管護站的基礎(chǔ)設(shè)施得到了全面改善。林場職工工資基本來源于天保工程森林管護經(jīng)費，但由于工程一期管護費標(biāo)準(zhǔn)10年內(nèi)未作調(diào)整，導(dǎo)致職工收入逐漸與社會平均工資差距日漸拉大，工資、福利收入無保障。天保工程二期實施期間，隨著管護費標(biāo)準(zhǔn)的提高，以及各國有林場參與實施“綠色陳倉”綠化工程、育苗、森林撫育等活動，林場職工收入逐步增加，與社會平均工資差距逐漸縮小，但還存在一定距離。

2 國有林場經(jīng)營面臨的問題

2.1 經(jīng)營體制不順，管理機制不活

林場成立之初，是以造林為主業(yè)的全額或差額補貼性事業(yè)單位。從20世紀(jì)70年代中期開始，隨著計劃經(jīng)濟的發(fā)展，林場逐漸開始經(jīng)營采伐，林場性質(zhì)也隨之轉(zhuǎn)為自收自支性的事業(yè)單位，與財政完全脫鉤。由于當(dāng)時寶雞西部山區(qū)社會基礎(chǔ)設(shè)施較差，交通、通訊極不發(fā)達及林場自身發(fā)展條件、市場信息等條件制約，多種經(jīng)營、林下經(jīng)濟、第三產(chǎn)業(yè)等發(fā)展相對滯后。在木材采伐期，各林場經(jīng)營收入、單位的辦公經(jīng)費、職工的工資勞保福利等開支幾乎完全依賴木材銷售，致使國有林場越采越窮，逐步陷入資源和資金“兩?！钡膶擂尉置?。1998年 “三江”嚴(yán)重洪澇災(zāi)害后，國家在長江上游及黃河中上游地區(qū)及時啟動實施了天然林保護工程，陜西省寶雞市陳倉區(qū)也按照省市業(yè)務(wù)主管部門要求和部署，及時停止了天然林采伐。與此同時，以生態(tài)公益林建設(shè)和森林管護為主要內(nèi)容的天然林保護工程相繼啟動，森林資源得以休養(yǎng)生息，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量趨于好轉(zhuǎn)。但是，國有林場的單位性質(zhì)卻沒有因此而發(fā)生實質(zhì)性變化，依然實行自收自支和企業(yè)化管理，國家和地方財政不進行任何補貼，同時林場管理受體制制約，加之自身缺乏造血功能，經(jīng)濟收入完全依賴國家天保工程經(jīng)費支撐，沒有或很少有經(jīng)營性收入，致使林區(qū)職工工資福利不能得到有效保障，林地建設(shè)和資源管理受到嚴(yán)重影響，某些林場的發(fā)展甚至陷入困境。截止2016年底，全區(qū)4個國有林場債務(wù)累計達1 684.47萬元，其中拖欠職工歷年工資105.06萬元、職工失業(yè)保險費203.84萬元、醫(yī)療補助49.32萬元、住房公積金1 301.25萬元。目前對國有林場施行的管理體制和管理辦法，已經(jīng)不能適應(yīng)新常態(tài)下生態(tài)文明建設(shè)的實際需要。把國有林場定性為公益一類事業(yè)單位，納入?yún)^(qū)級財政預(yù)算，徹底解決管理體制上的問題已經(jīng)迫在眉急。

2.2 資源分布廣闊，管護任務(wù)繁重

寶雞市陳倉區(qū)4個國有林場地處秦嶺南麓腹地和關(guān)山林區(qū)，呈現(xiàn)出點多面廣、相對分散的特點，森林資源管護任務(wù)非常繁重。2016年底，全區(qū)森林管護面積 135.3×103hm2，聘用專職護林員134名，劃分管護責(zé)任區(qū)134個，簽訂管護責(zé)任書134份。目前，按照相關(guān)天然林保護工程森林管護工作相關(guān)制度，雖然做到了森林資源管護任務(wù)分解到林班地塊，管護責(zé)任落實到管護站及人頭崗位，規(guī)章制度上墻，資源管護監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)健全，但是一線護林人員偏少、管護面積大、點多線長、巡護任務(wù)重等問題依舊比較突出，仍然是制約森林資源管護工作的難點。有些交通偏遠的管護站，手機信號不通，甚至只有1～2名護林人員，如若發(fā)生較大森林火災(zāi)，無法保證工作信息及時上報，直接威脅森林資源安全。

2.3 后續(xù)產(chǎn)業(yè)短缺，發(fā)展后勁不足

由于地理偏僻、交通不便、通訊條件落后、自有資金極度匱乏、信息滯后且不暢、產(chǎn)業(yè)開發(fā)經(jīng)驗不足等不利條件制約，陳倉區(qū)國有林場產(chǎn)業(yè)開發(fā)不具優(yōu)勢、底子薄、起步晚，一直缺乏較好項目，近年來根據(jù)市場啟動的白皮松等容器苗培育項目，2010—2013年雖然增加了一定經(jīng)濟收益，但2014年以后市場急劇變化，2016年底苗木產(chǎn)業(yè)跌入低谷，苗木銷售逐步停止，以白皮松為主的留床苗木多達2.4億株，占用了大量資金、土地等資源，嚴(yán)重打擊了林場職工的產(chǎn)業(yè)發(fā)展信心和積極性，這也是如前所述林場產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利條件和“隨大流”“跟風(fēng)跑”市場經(jīng)營思想的反映和結(jié)果。

2.4 專業(yè)人才匱乏，隊伍力量薄弱

陳倉區(qū)4個國有林場目前在冊職工280人，其中管理人員12人、專業(yè)技術(shù)人員40人、工勤人員127人。在職職工中， 30歲及以下的年輕人12人，31～39歲者64人，40～49歲的中青年力量86人，50歲以上17人；在職人員中本專科學(xué)歷62人(絕大多為在職后續(xù)教育所取得)，高中及以下文化程度117人；專業(yè)技術(shù)人才隊伍中，具初級職稱任職資格25人、中級職稱12人、高級職稱3人?，F(xiàn)階段國有林場一方面，國有林場地處偏遠山區(qū)，生產(chǎn)生活條件相對較差，文化生活貧乏單調(diào)，目前連職工檔案工資都無法全面落實的經(jīng)營現(xiàn)狀，很難吸引大專院校專業(yè)人才。另方面，由于國家政策影響近年來新進人員中復(fù)轉(zhuǎn)軍人占多半以上，職工林業(yè)專業(yè)素質(zhì)和技能參差不齊、文化程度偏低的現(xiàn)象較為普遍。這種人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)技術(shù)人員匱乏，職工老齡化以及新老人員交替“青黃不接”等問題，已經(jīng)成為制約林場發(fā)展的一個重要因素。

3 國有林場改革建議

根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》明確提出的國有林場改革的四個基本原則(即堅持生態(tài)導(dǎo)向，保護優(yōu)先；堅持改善民生，保持穩(wěn)定；堅持因地制宜，分類施策；堅持分類指導(dǎo)，省級負(fù)責(zé))和六項基本任務(wù)(明確界定國有林場生態(tài)責(zé)任和保護方式，推進國有林場政事分開，推進國有林場事企分開，完善以購買服務(wù)為主的公益林管護機制，健全責(zé)任明確、分級管理的森林資源監(jiān)管體制，健全職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機制和社會保障體制)，結(jié)合陳倉區(qū)國有林場經(jīng)營管理現(xiàn)狀、環(huán)境條件以及可資利用的資源狀況，陳倉區(qū)國有林場改革應(yīng)注意以下幾個方面。

3.1 明確公益性質(zhì)，理順管理體制

國有林場承擔(dān)著我國生態(tài)修復(fù)和優(yōu)化環(huán)境的主要任務(wù)，通過大規(guī)模造林綠化和森林資源經(jīng)營管理，在為保護國家生態(tài)安全、提高人民群眾生活質(zhì)量、促進綠色發(fā)展、應(yīng)對氣候變化等方面發(fā)揮著重要作用。在目前國有林場工作生活條件艱苦、管理經(jīng)費和職工工資難以保證的情況下，為維護和保障國家森林資源數(shù)量和質(zhì)量的持續(xù)增長，增強國有林場經(jīng)營管理和可持續(xù)發(fā)展的能力和動力，應(yīng)盡快解決現(xiàn)如今國有林場功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營機制不活、支持政策不健全等問題，根據(jù)貴州、江西等全國國有林場改革試點省份經(jīng)驗，建議盡快理順國有林場管理體制，把國有林場轉(zhuǎn)入全額國家和地方財政支持的事業(yè)單位系列。

3.2 整合現(xiàn)有資源，壯大經(jīng)營規(guī)模

為了夯實發(fā)展基礎(chǔ)，優(yōu)化發(fā)展布局，便于資源管理，建議按照上級要求，自上而下成立國有林場管理站，強化對國有林場的指導(dǎo)管理。與此同時，對現(xiàn)有的22個基層管護站進行布局優(yōu)化。隨著寶雞市新一輪突破西山戰(zhàn)略的深入實施，對一些位置偏遠、交通通訊十分不便，且處在已實施了整村移民的地區(qū)的管護站，要按照全省管護站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求統(tǒng)一規(guī)劃及時進行布局調(diào)整和優(yōu)化建設(shè)，完善和提高現(xiàn)有分布合理管護站的基礎(chǔ)設(shè)施，不斷改進林區(qū)基層一線干部職工生產(chǎn)生活條件

3.3 發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增強發(fā)展活力

為了增強國有林場發(fā)展后勁，確保國家財政資金不養(yǎng)“懶人、閑人”，國有林場在認(rèn)真為國家培育好后續(xù)資源和保護好現(xiàn)有森林資源的同時，要立足轄區(qū)現(xiàn)有資源狀況，積極謀劃探索發(fā)展林下經(jīng)濟和第三產(chǎn)業(yè)，依托森林旅游等項目千方百計增加林場經(jīng)營收入，為國有林場科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。

3.4 引進高端人才，提供發(fā)展保障

隨著經(jīng)濟社會和林業(yè)科技不斷發(fā)展，現(xiàn)有的人才隊伍已經(jīng)遠遠不能滿足森林資源管理、林業(yè)項目調(diào)查規(guī)劃設(shè)計以及森林防火管理等林業(yè)工作要求，在現(xiàn)有林場干部職工隊伍的基礎(chǔ)上，要積極引進中高級林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才，不斷壯大林業(yè)科技工作隊伍。同時，要進一步加大科技推廣力度，大面積推廣和使用生根粉蘸漿、地膜覆蓋等抗旱保苗造林技術(shù)。探索嘗試引用GPS衛(wèi)星定位儀、手機微信等科學(xué)工具和通訊平臺對森林管護人員的工作績效進行跟蹤督查，全面提高森林管護工作質(zhì)量。