城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題研究綜述

熊 興，余興厚，敬佳琪，2

（1.重慶工商大學(xué)長江上游經(jīng)濟(jì)研究中心，重慶 400067；2.重慶第二師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，重慶 400067）

一、導(dǎo)論

公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科研究社會(huì)福利、政府職能、社會(huì)和諧的重要概念之一。在國外文獻(xiàn)中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Adam Smith在《國富論》中從政府職能的角度提出提供公共服務(wù)是國家的義務(wù)與職責(zé)［1］，Wagner最早對(duì)公共服務(wù)的概念及含義進(jìn)行了闡明［2］，Leon Duguit界定了公共服務(wù)的內(nèi)涵與主要內(nèi)容［3］，Arthur Cecil Pigou從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度為公共服務(wù)理論的發(fā)展提供了有力的理論支撐及系統(tǒng)的分析框架［4］。在這些開創(chuàng)性研究的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)最初研究重點(diǎn)主要局限于公共部門應(yīng)該提供怎樣的產(chǎn)品與服務(wù)，以及提供多少產(chǎn)品與服務(wù)等問題。如：關(guān)于公共產(chǎn)品，Paul A Samuelson最早闡釋了公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與定義［5］；關(guān)于公共產(chǎn)品提供的選擇問題，Richard Abel Musgrave對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)上的非競爭性與非排他性進(jìn)行了界定［6］，James M.Buchanan基于共有產(chǎn)權(quán)角度提出了“俱樂部產(chǎn)品”［7］。20世紀(jì)80年代以來，受公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法的影響，公共服務(wù)提供方式、公共服務(wù)質(zhì)量與績效等內(nèi)容成為新公共管理研究的重點(diǎn)。

在這種背景下，國內(nèi)學(xué)術(shù)界基于公共服務(wù)的概念和內(nèi)涵，考慮到我國公共財(cái)政支出的特殊性，在公共服務(wù)的研究范圍上有所縮小，主要在基本公共服務(wù)方面做了大量經(jīng)驗(yàn)研究。丁元竹認(rèn)為，基本公共服務(wù)是所有社會(huì)公眾均能享有的保障公民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的公共服務(wù)［8］。已有文獻(xiàn)圍繞公民需求、民生以及公民權(quán)利三個(gè)方面對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行了深入的研究：一是從公民需求的角度，認(rèn)為基本公共服務(wù)是滿足社會(huì)公眾低層次的、無差異的消費(fèi)需求［9］；二是從民生的角度，認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)是與民生密切相關(guān)的，包含社會(huì)公眾基本生存、尊嚴(yán)、能力以及健康的公共服務(wù)［10］；三是從公民權(quán)利的角度，認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)是保障社會(huì)公眾基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的公共產(chǎn)品與服務(wù)［11］。工業(yè)革命以來，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入與財(cái)富差距不斷拉大，這些都表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平和能力的差距上，同樣體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)提供水平的差距上。我國政府的基本公共服務(wù)供給，是以城市為中心，向農(nóng)村擴(kuò)展的城鄉(xiāng)差序化基本公共服務(wù)格局［12］。

從基本公共服務(wù)的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)可以看出，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與全面建設(shè)小康社會(huì)總體目標(biāo)的重要手段，目的是為了促進(jìn)城鄉(xiāng)居民在基本公共需求上的消費(fèi)機(jī)會(huì)均等，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧。因此，本文圍繞城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這一主題，主要對(duì)20世紀(jì)90年代以來有關(guān)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究成果進(jìn)行總結(jié)與概括。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與范圍，國外研究主要圍繞為什么要推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化以及如何推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化展開。西方學(xué)者普遍認(rèn)為公平和效率是實(shí)行基本公共服務(wù)均等化的主要原因［13－15］。一方面，由于西方國家實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦主義的財(cái)政制度，聯(lián)邦政府與地方政府間在垂直財(cái)政上的差距及各地方政府之間在水平財(cái)政方面的差距，必須通過轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行彌補(bǔ)，通過公共政策對(duì)財(cái)政差距進(jìn)行調(diào)整，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就是對(duì)城鄉(xiāng)財(cái)政差距進(jìn)行調(diào)整的一種有效工具。另一方面，在分權(quán)體制下，城鄉(xiāng)居民在各地方政府間的流動(dòng)可能產(chǎn)生較多的外部性，產(chǎn)生帕累托無效的結(jié)果。因此，就要通過合理征收地方稅并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行均等化補(bǔ)助，來彌補(bǔ)和糾正這些外部性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源配置的帕累托最優(yōu)。

關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的模式，從理論上可以劃分為財(cái)政能力均等化和水平公平均等化兩種。財(cái)政能力均等化是指某一行政區(qū)劃范圍人均財(cái)政能力，它是根據(jù)地方財(cái)政收入、人口及需求等為基礎(chǔ)進(jìn)行核算的。水平公平均等化則以個(gè)人之間的公平為追求目標(biāo)，體現(xiàn)個(gè)人之間所得到的均等的個(gè)人財(cái)政收益。實(shí)現(xiàn)均等化最重要的莫過于制度設(shè)計(jì)，制度設(shè)計(jì)要考慮財(cái)政能力均等化和水平公平均等化，既要體現(xiàn)效率，更要體現(xiàn)公平。首先要解決基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)問題，即，我們要實(shí)現(xiàn)什么樣的“均等化”。均等化包括結(jié)果均等、能力均等、機(jī)會(huì)均等、需求均等等多種評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。我國學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)的理解與認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化和完善的過程。在早期文獻(xiàn)中，大部分學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化意味著絕對(duì)意義上的、無差別的“水平一致”“一視同仁”，即結(jié)果均等。隨后有越來越多的學(xué)者指出，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化只能是“結(jié)果大致均等”，比結(jié)果均等更重要的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的“機(jī)會(huì)均等”，即保障每個(gè)公民都有公平享有基本公共服務(wù)的途徑與機(jī)會(huì)。因此，認(rèn)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)是指“全體公民享有的基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則應(yīng)該均等以及結(jié)果應(yīng)該大體相等，社會(huì)在提供大體均等的基本公共服務(wù)成果的過程中尊重某些社會(huì)成員的自由選擇權(quán)”［16］。隨著研究的進(jìn)一步深入，學(xué)者們逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的個(gè)體化差異供給，開始越來越關(guān)注人的因素，認(rèn)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化并非對(duì)所有人“均等”的服務(wù)，而是對(duì)于有類似需求或類似特征的城鄉(xiāng)居民能夠享受到大體一致的公共服務(wù)。同時(shí)，要注意城鄉(xiāng)居民“能力均等”，也就是說在考慮城鄉(xiāng)居民類似需求均等的基礎(chǔ)上考慮到由于城鄉(xiāng)居民個(gè)體能力的差異而享受有差異的基本公共服務(wù)。最近幾年，以賈康等為代表的學(xué)者提出了基本公共服務(wù)均等化的動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。他們認(rèn)為，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)分層次、分階段實(shí)現(xiàn)的過程，在不同的實(shí)現(xiàn)階段應(yīng)有不同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，直到最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本均等的公共服務(wù)均等化［17］?？梢?，對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)問題，“均等化”并非絕對(duì)的“平均化”，而是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)以及個(gè)人能力差異的前提下，保障城鄉(xiāng)居民能夠享受到一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，其本質(zhì)是“機(jī)會(huì)均等”與“底線均等”。

對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的研究內(nèi)容，國內(nèi)學(xué)者主要圍繞城鄉(xiāng)居民的生存、發(fā)展、公共安全和環(huán)境保護(hù)等基本需求展開研究。常修澤認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容包括：基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)四個(gè)方面［16］；陳海威根據(jù)政府提供服務(wù)的性質(zhì)與類型，將基本公共服務(wù)劃分為：底線生存服務(wù)、公眾發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和公共安全服務(wù)［18］。有學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是以滿足人的基本需求并使公民有尊嚴(yán)的生活為基本內(nèi)容，而醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、勞動(dòng)保障、社會(huì)救濟(jì)等都是構(gòu)成公民有尊嚴(yán)的生活的基本要素。在以上要素的基礎(chǔ)上，還有學(xué)者認(rèn)為住房、人口計(jì)生等要素也應(yīng)該被納入基本公共服務(wù)的范圍。針對(duì)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和基本公共服務(wù)的范圍，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》進(jìn)行了明確的闡述：“基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡單的平均化和無差異化?！?/p>

從上文分析來看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要性毋庸置疑，要推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，必須制定城鄉(xiāng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定存在三方面的挑戰(zhàn)：一是從總體需求層面來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)需求的數(shù)量與質(zhì)量上發(fā)生了變化，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是政府公共服務(wù)所要達(dá)到的水平、指標(biāo)及要求，其表現(xiàn)形式為一系列定量指標(biāo)，因此城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)如何適應(yīng)與滿足城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)需求是一個(gè)難點(diǎn)。二是從個(gè)體需求層面來看，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有較大差距，城鄉(xiāng)的個(gè)體對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也是有差異的，城市居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求高于農(nóng)村居民，因此如何使農(nóng)村居民和城市居民能夠享受大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)是構(gòu)建基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的重中之重。三是從供給層面來看，各地區(qū)各省市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政能力有差異，提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力也有區(qū)別，如東部地區(qū)省市與西部地區(qū)省市在地方財(cái)政能力上的差距，造成西部地區(qū)省市所供給的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)在量和質(zhì)上較東部地區(qū)有一定的差距。因此，如何契合不同區(qū)域、省市的經(jīng)濟(jì)財(cái)政能力來制定全面的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是保證基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的影響因素

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平非均等化問題還較為突出，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生四個(gè)方面。就基礎(chǔ)設(shè)施來看，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施主要靠財(cái)政投資與村民集資相結(jié)合的供給方式，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給還主要停留在硬化道路、清潔自來水，以及天然氣、電力等生活必需的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給方面，與城市軌道交通、互聯(lián)網(wǎng)通信等方面的基礎(chǔ)設(shè)施供給基本不在一個(gè)需求檔次［19］。在基礎(chǔ)教育方面，近年來在國家政策的推動(dòng)下，城鄉(xiāng)間教育硬件條件大致相當(dāng)，但是城鄉(xiāng)間師資力量卻相差較大，農(nóng)村地區(qū)小學(xué)教師第一學(xué)歷大多為中專和高中，另外由于農(nóng)村教師待遇較之城市有一定差距，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資流失嚴(yán)重［20］。在社會(huì)保障方面，城市社會(huì)保障已基本形成完善的框架體系，而農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系仍處于發(fā)展初期，現(xiàn)有的保障僅有新型合作養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，而失業(yè)、工傷、生育及住房保障等社會(huì)保障項(xiàng)目相對(duì)缺乏［21］。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)間醫(yī)療硬件設(shè)備和軟件條件都有較大差距，大量新技術(shù)、設(shè)備、高端醫(yī)護(hù)人才均集中在城市的大醫(yī)院，農(nóng)村的村衛(wèi)生室大多由當(dāng)?shù)亍俺嗄_醫(yī)生”發(fā)展而來，醫(yī)療設(shè)備、器材和人才相當(dāng)缺乏［22］。那么，是什么原因造成城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的非均等化呢？哪些又是推進(jìn)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵因素呢？

關(guān)于城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化的影響因素，既有歷史的路徑依賴也有現(xiàn)實(shí)的癥結(jié)，既有體制機(jī)制的缺失也有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡，既有政府職能的不明晰也有自身發(fā)展動(dòng)力的不足。從已有研究來看，大多是以經(jīng)濟(jì)能力和制度安排影響均等化的決定因素作為前提假設(shè)［23］，因此城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化的影響因素分析主要集中在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、制度政策、政府職能等方面。

從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)具有直接影響。一方面地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是地方財(cái)政支出的源泉，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的程度決定了地方財(cái)政能力的大小，而地方財(cái)政能力又是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)；另一方面，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，使得部分高收入的農(nóng)村居民能夠享受到城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)水平，同時(shí)由于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給和需求水平產(chǎn)生變化，對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平產(chǎn)生影響。

從制度政策來看，首先，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。莫亞琳等認(rèn)為新中國成立以來國家“先城市后農(nóng)村”“先工業(yè)后農(nóng)業(yè)”的梯度發(fā)展戰(zhàn)略造成了城鄉(xiāng)割裂的“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)［24］；而城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財(cái)政政策，導(dǎo)致局部地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異大，且地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度因地而異［25］。其次，財(cái)政分權(quán)與政府城市偏向制約了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。劉成奎等認(rèn)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化受政府財(cái)政能力、配置結(jié)構(gòu)等因素制約，而財(cái)政分權(quán)影響了地方政府財(cái)政能力的大小，地方政府城市偏向影響了地方政府財(cái)政能力的資源配置結(jié)構(gòu)，因此財(cái)政分權(quán)和政府城市偏向?qū)Τ青l(xiāng)基本公共服務(wù)具有較大的影響［26］。喬俊峰同樣認(rèn)為政府城市偏向性阻礙了城鄉(xiāng)居民社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民社會(huì)權(quán)利不平等的偏向性制度是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要影響因素，其中不平等的偏向性制度包括：城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、城市偏向的財(cái)政制度、城鄉(xiāng)分立的戶籍制度等方面［27］。同時(shí)，現(xiàn)行財(cái)政體制的不完善是造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)非均等的主要原因［28］。在分稅制的背景下，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間財(cái)政收支與財(cái)政能力差距較大，使得城鄉(xiāng)間政府公共財(cái)政投入的非均衡性；同時(shí)由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，地方財(cái)政能力不足，且轉(zhuǎn)移支付制度效果欠佳，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均衡發(fā)展。此外，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化缺乏有效的制度保障，吳長劍等認(rèn)為體制并軌是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重中之重，其中基本公共服務(wù)管理體制是核心，戶籍體制是關(guān)鍵，行政體制是保障，中央與地方政府分工合作體制是根基，財(cái)政體制是基礎(chǔ)，績效評(píng)價(jià)體制是依托［29］。

從政府職能來看，吳家慶等認(rèn)為長期以來政府傳統(tǒng)的管理理念嚴(yán)重影響了地方政府治理能力［30］，而政府只有具備科學(xué)的決策與高效的執(zhí)行能力才能保障高效的基本公共服務(wù)供給能力。管廷蓮等認(rèn)為我國一些地方政府現(xiàn)多以GDP為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政府績效考核，對(duì)提高公共服務(wù)供給水平的動(dòng)力機(jī)制表現(xiàn)并不積極，特別是對(duì)農(nóng)村地區(qū)［31］。在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供求方面，呂煒等認(rèn)為由于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給主體單一和成本分擔(dān)機(jī)制缺失，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給總量不足、效率不高和結(jié)構(gòu)失衡等問題突出［32］，而張開云等認(rèn)為在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給過程中，由于信息不對(duì)稱，公眾參與容易出現(xiàn)逆向選擇行為［33］，同時(shí)，有效的需求表達(dá)渠道和機(jī)制的缺乏使得城鄉(xiāng)居民無法參與到基本公共服務(wù)供給的決策、監(jiān)督過程中。

四、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑

基本公共服務(wù)具有外部性、公共性和普惠性，能夠調(diào)控地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間，以及社會(huì)成員之間的收入差距，有助于促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障社會(huì)和諧發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是堅(jiān)持共享發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，是加快推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵突破口，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的著力點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要推手。那么應(yīng)該如何推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化呢？城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)必須要結(jié)合當(dāng)前我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況與基本國情，根據(jù)現(xiàn)行公共財(cái)政政策和投資政策，從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)出發(fā)，深化財(cái)政體制改革，在充分發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，深化財(cái)政體制改革，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給模式。已有研究大多從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政體制改革、供給模式創(chuàng)新以及完善政府管理機(jī)制等方面展開分析。

從財(cái)政體制改革來看，只有通過對(duì)現(xiàn)有財(cái)政體制的完善和優(yōu)化，增強(qiáng)地方政府在基本公共服務(wù)供給過程中的公共財(cái)政保障能力，才能增加政府對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入［34］。首先，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將公共資源配置到與民生息息相關(guān)的地方，增加社會(huì)福利；其次，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付制度，使財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移支付力度向基層政府傾斜；此外，理順公共財(cái)政體制，增強(qiáng)財(cái)政保障能力，注意財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，也就是說在“做大基本公共服務(wù)蛋糕”的同時(shí)要“把蛋糕分好”。

從基本公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新來看，要推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，主要應(yīng)從供給主體、供給內(nèi)容、供給方式以及供給績效評(píng)價(jià)幾方面著手。在供給主體方面，我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)多是政府主導(dǎo)的供給模式，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)美好生活的向往與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不充分不平衡供給之間的矛盾逐漸加重，因此需要探索政府、企業(yè)、個(gè)人、非盈利組織等多元主體的供給模式，改變政府以往的單一供給主體，從而為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供充足的資金保障來源。在供給內(nèi)容方面，構(gòu)建合理的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程的關(guān)鍵，由于各地區(qū)各層面經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，如何有針對(duì)性地考慮到各方實(shí)際情況制定供給標(biāo)準(zhǔn)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要前提。要破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史影響，就需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，制定符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念的基本公共服務(wù)規(guī)劃體系，同時(shí)加快推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提升郊區(qū)基本公共服務(wù)水平，完善基本公共服務(wù)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在供給結(jié)構(gòu)中向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，提升農(nóng)村地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)基本公共服務(wù)水平，改變農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)主要由農(nóng)民自籌和基層政府為主的供給狀況，擴(kuò)大公共財(cái)政在農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的覆蓋范圍。具體來看，應(yīng)加快推進(jìn)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)好郊區(qū)設(shè)施建設(shè)短板；加快推進(jìn)基本公共服務(wù)需求側(cè)和供給側(cè)機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置；完善人才的培養(yǎng)使用激勵(lì)機(jī)制，建立跨區(qū)協(xié)作支援機(jī)制；加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系的信息化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距［35］。在供給方式方面，針對(duì)不同供給主體采用不同的供給方式，在切實(shí)履行政府主導(dǎo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，培育多元化供給主體，提高供給質(zhì)量和效率。政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品和服務(wù)采用政府直接供給的方式，以提升地方財(cái)政保障能力為重點(diǎn)，把提高供給質(zhì)量作為一項(xiàng)長期任務(wù)；同時(shí)，構(gòu)建公共服務(wù)多元供給格局，對(duì)于企業(yè)或社會(huì)資本參與的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)采用市場機(jī)制為主的供給方式（如PPP模式），對(duì)于非盈利社會(huì)組織參與的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)采用與之相適應(yīng)的供給方式。在供給績效評(píng)價(jià)方面，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施配置及運(yùn)行績效評(píng)價(jià)機(jī)制，以基本公共服務(wù)設(shè)施配置及運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系為基礎(chǔ)，建立健全以推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化為導(dǎo)向的政府績效評(píng)價(jià)機(jī)制，并將績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政績考核體系，強(qiáng)化對(duì)政府機(jī)關(guān)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的約束引導(dǎo)。尊重公眾主體意識(shí)，建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求主體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)分類有效供給［36］。

從完善政府管理機(jī)制來看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能是重構(gòu)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、優(yōu)化公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能，并在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基本公共服務(wù)的供給機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、需求反饋機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制和考評(píng)問責(zé)機(jī)制等實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)［37］。同時(shí)，依托戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，積極探索構(gòu)建基于常住人口的區(qū)域公共資源配置模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，加大公共服務(wù)資源配置向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)的傾斜力度，深化各地社會(huì)基本公共服務(wù)的創(chuàng)新實(shí)踐。

五、結(jié)束語

眾多文獻(xiàn)從不同的視角對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、影響因素及路徑選擇進(jìn)行了廣泛深入的研究。但仍有以下幾個(gè)問題需要進(jìn)一步討論：

一是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究對(duì)象。盡管大部分研究認(rèn)為基本公共服務(wù)具有外部性，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有助于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，且當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)水平低于城市，財(cái)政支出應(yīng)向農(nóng)村基本公共服務(wù)投入傾斜，但是理論和經(jīng)驗(yàn)研究仍然沒有解釋清楚公共資源如何在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間以及在城鄉(xiāng)不同群體間的均衡配置，更多的是研究面上的均衡。造成研究對(duì)象寬泛、不具體的原因在于官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺失和調(diào)查數(shù)據(jù)收集困難，致使針對(duì)微觀研究和群體間的研究存在困難。因此，在未來的研究中，應(yīng)更加注重研究對(duì)象的細(xì)化，針對(duì)城鄉(xiāng)間不同群體進(jìn)行差異化、精準(zhǔn)化的基本公共服務(wù)供給，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)未覆蓋到需要政策傾斜的弱勢群體，如農(nóng)民工群體［38］、貧困農(nóng)戶［39］等。

二是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究內(nèi)容?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化大多是城鄉(xiāng)公共財(cái)政支出的均等化，但實(shí)際情況中公共財(cái)政投入的均等僅是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一個(gè)方面，更重要的是城鄉(xiāng)居民發(fā)展機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等。同時(shí)，大多研究從基本公共服務(wù)供給的角度談城鄉(xiāng)均衡配置，如公共財(cái)政投入、政府職能調(diào)整、財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等方面［40］，較少研究從城鄉(xiāng)居民需求的角度展開分析，如基于需求導(dǎo)向回答當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的重點(diǎn)和難點(diǎn)。只有在對(duì)城鄉(xiāng)居民公共需求充分了解的基礎(chǔ)上，才能有針對(duì)性地、高效地推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。所以，未來研究可以從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度，結(jié)合本地區(qū)居民實(shí)際需求，把與城鄉(xiāng)居民切身利益密切相關(guān)的基本公共服務(wù)作為供給的重要內(nèi)容。

三是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平測度與標(biāo)準(zhǔn)制定。關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平測度還缺乏廣泛的實(shí)證模型研究。由于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平并不是單一的個(gè)體變量，而是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的綜合體現(xiàn)，包括投入、產(chǎn)出、結(jié)果、管理和使用效率等，現(xiàn)有研究大多是根據(jù)自身研究需求獨(dú)自構(gòu)建一套城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)指標(biāo)體系進(jìn)行均等化水平測度［41］，還沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化水平和程度無法進(jìn)行縱向和橫向評(píng)判。此外，缺乏將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的外部不經(jīng)濟(jì)性與基本公共服務(wù)的外部經(jīng)濟(jì)性結(jié)合起來分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化供給的一般化模型，關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)在機(jī)理的研究還沒有形成一個(gè)較為系統(tǒng)的理論分析框架。所以，下一步的研究任務(wù)是制定一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的、科學(xué)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化測度指標(biāo)體系，通過將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化模型化，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的理論分析框架。