網(wǎng)約車監(jiān)管現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

鄭麗娜　　路瑤　　沈穎

(華北理工大學(xué) 人文法律學(xué)院，河北 唐山 063000)

一、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)及管理狀況

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)出臺(tái)至今已有一年多的時(shí)間。從國家層面肯定網(wǎng)約車的合法身份，到各地政府制定地方性規(guī)章明確網(wǎng)約車的準(zhǔn)入制度，都引起了各方關(guān)注，也直接影響了網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展。至2018年2月，除了《暫行辦法》外，針對(duì)網(wǎng)約車，國家相繼出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺(tái)運(yùn)行管理辦法》等一系列規(guī)定，為網(wǎng)約車的健康發(fā)展提供了制度保證。

網(wǎng)約車合法化后，地方政府在制度層面能否繼續(xù)優(yōu)化以適應(yīng)新的挑戰(zhàn)，能否實(shí)現(xiàn)制度與落實(shí)的銜接，能否保持應(yīng)有的競爭性和開放性，不僅決定著網(wǎng)約車的未來，還決定著城市交通治理的未來。如何管理網(wǎng)約車市場(chǎng)，協(xié)調(diào)與巡游出租車之間的矛盾，成為各地政府必須面對(duì)的問題?！稌盒修k法》肯定網(wǎng)約車法律地位的初衷是遵循市場(chǎng)的客觀規(guī)律，秉承“共享經(jīng)濟(jì)”的理念，從供給側(cè)的角度解決出租車市場(chǎng)存在的問題，最大化利用閑置資源，從而保障消費(fèi)者的利益。然而，網(wǎng)約車運(yùn)行過程中存在的種種問題引來多方面質(zhì)疑，這種質(zhì)疑并未因?yàn)椤稌盒修k法》的出臺(tái)而停止，相反隨其合法化而使問題更加復(fù)雜。各地紛紛出臺(tái)了地方性規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況出臺(tái)了相應(yīng)的政策。《暫行辦法》實(shí)施一年多以來，網(wǎng)約車市場(chǎng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的格局，但是很多地方平臺(tái)并沒有嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管要求。同時(shí)，美團(tuán)打車等新經(jīng)營主體的出現(xiàn)，以及各種“黑車”的存在，仍然使得網(wǎng)約車市場(chǎng)存在很多亟待解決的問題。

河北省毗鄰京津，交通網(wǎng)絡(luò)和勞動(dòng)力資源流通與京津緊密相連?！稌盒修k法》出臺(tái)后，北京、天津陸續(xù)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺(tái)了網(wǎng)約車管理政策。2016年，石家莊、保定等地先后出臺(tái)了地方規(guī)章，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r對(duì)網(wǎng)約車的管理做出了規(guī)定。2017年7月28日，河北省十二屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過了關(guān)于《河北省道路運(yùn)輸條例》(以下簡稱《運(yùn)輸條例》)。《運(yùn)輸條例》對(duì)出租車、網(wǎng)約車等客運(yùn)車輛營運(yùn)進(jìn)行了規(guī)范。這些法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)，為河北省網(wǎng)約車管理提供了基本法律依據(jù)。盡管規(guī)范尚未正式實(shí)施，但已經(jīng)勾勒出河北省對(duì)網(wǎng)約車管理的基本思路。依《暫行辦法》規(guī)定，針對(duì)網(wǎng)約車管理的共性問題和結(jié)合河北省情況的個(gè)性問題需要進(jìn)一步探究。

二、網(wǎng)約車監(jiān)管面對(duì)的痼疾

(一)戶籍準(zhǔn)入政策導(dǎo)致的黑洞效應(yīng)

現(xiàn)在全國已經(jīng)出臺(tái)的有關(guān)網(wǎng)約車準(zhǔn)入要求的地方性政策，對(duì)車型和戶籍的要求成為政策的共性內(nèi)容。它雖然是各地政府通行做法，卻飽受爭議。一方面，該政策是否符合國家要求的公平競爭制度要求？另一方面，是否存在就業(yè)歧視之嫌？已經(jīng)出臺(tái)的京津網(wǎng)約車管理辦法均要求網(wǎng)約車駕駛員具有本地戶籍，河北省諸多城市毗鄰京津，京津兩地出臺(tái)嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度后，一些不能滿足要求的冀牌車輛將無法獲得合法身份。這就會(huì)使周邊城市私家車產(chǎn)生“黑洞效應(yīng)”，使得越來越多的非當(dāng)?shù)嘏普盏能囕v涌入城市，提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約叫車服務(wù)。河北省在網(wǎng)約車管理的相關(guān)規(guī)定中規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員需要本地戶籍或本地居住證[1]，較京津?qū)捤傻臏?zhǔn)入政策導(dǎo)致的后果體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，京津的“黑車”數(shù)量增加。調(diào)查表明，北京網(wǎng)約車管理辦法出臺(tái)后，并沒有導(dǎo)致大量不滿足要求的車輛主動(dòng)退出出租車市場(chǎng)，而是由原來的在平臺(tái)上注冊(cè)經(jīng)營轉(zhuǎn)為以前的黑車經(jīng)營模式，在出租車數(shù)量不能滿足公眾出行需求的情況下，黑車市場(chǎng)必然會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)存在，從而增加城市交通管理難度和消費(fèi)者的安全隱患。另一方面，河北省的網(wǎng)約車管理政策需要滿足京津冀協(xié)同發(fā)展的要求。河北省有23個(gè)縣市毗鄰京津，如果這些不愿退出網(wǎng)約車市場(chǎng)的冀牌車輛退回到京郊地域，則將面臨三市三政策的共管復(fù)雜局面。

(二)管理思維與政策導(dǎo)向的矛盾

2015年“共享經(jīng)濟(jì)”被正式納入政府工作報(bào)告，成為黨和國家的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，預(yù)示著中國即將全面進(jìn)入共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代。網(wǎng)約車合法化的初衷也是為了改善供給側(cè)，充分發(fā)揮閑置資源的作用，提高交通運(yùn)輸能力[2]。這就決定了各地制定網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻的核心以是否促進(jìn)了共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為準(zhǔn)則。然而，《暫行辦法》出臺(tái)后，很多地區(qū)尤其是以京滬為代表的城市出臺(tái)了較為苛刻的實(shí)施細(xì)則，要求本地戶籍和車型軸距等成為爭議的焦點(diǎn)。有些地方政府對(duì)此的解釋是要對(duì)網(wǎng)約車和巡游出租車實(shí)行分層管理，從消費(fèi)者安全出發(fā)，將網(wǎng)約車定位為較高層次的出行工具，這種治理理念與共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向存在偏差。網(wǎng)約車合法化的初衷是合理利用閑置資源，充分調(diào)動(dòng)私家車主的運(yùn)輸能力，解決公眾出行困難。網(wǎng)約車又稱為專車，此處的專是由于預(yù)約行為到形成的專屬服務(wù)，其與招手即停的巡游出租車形成的專有服務(wù)區(qū)別在于形成服務(wù)的方式和途徑不同，而非由于其本身服務(wù)層次。將網(wǎng)約車和巡游出租車分層的理念，一方面可能會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)約車的數(shù)量減少從而降低了原本逐步提高的交通運(yùn)輸能力，另一方面也可能形成網(wǎng)約車和巡游出租車分層壟斷的局面，更不利于兩車融合發(fā)展的構(gòu)思。

網(wǎng)約車治理的另外一個(gè)思路是實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享。2016年10月由中國交通通信信息中心承建的網(wǎng)約車監(jiān)管信息交互平臺(tái)開始試運(yùn)行，為地方監(jiān)管的精細(xì)化提供了有力的技術(shù)支持。數(shù)據(jù)共享便于政府監(jiān)測(cè)企業(yè)運(yùn)行情況。網(wǎng)約車軟件發(fā)揮最大效能的關(guān)鍵就在于掌握了大數(shù)據(jù)，因此數(shù)據(jù)成為眾多網(wǎng)約車平臺(tái)的商業(yè)秘密。商業(yè)秘密權(quán)是一項(xiàng)法律明確保護(hù)的合法權(quán)利，政府要想實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，最先需要考慮合理界定企業(yè)數(shù)據(jù)的共享程度?！稌盒修k法》第29條規(guī)定共享信息應(yīng)當(dāng)包括車輛和駕駛員基本信息、服務(wù)質(zhì)量以及乘客評(píng)價(jià)信息等，明確了信息共享的范圍，但很多網(wǎng)約車平臺(tái)上傳數(shù)據(jù)的情況并不理想，一些平臺(tái)為了保護(hù)數(shù)據(jù)秘密而拒絕或拖延上傳數(shù)據(jù)，同時(shí)，個(gè)別網(wǎng)約車平臺(tái)還存在惡意刷單問題，這也會(huì)造成數(shù)據(jù)失真。

(三)網(wǎng)約車競爭行為的模糊邊界

網(wǎng)約車和巡游出租車的競爭焦點(diǎn)在網(wǎng)約車身份合法化后，主要集中在兩個(gè)方面。

第一，網(wǎng)約車高峰期的漲價(jià)行為是否屬于正當(dāng)市場(chǎng)行為。在討論網(wǎng)約車隨意漲價(jià)是否合理之前，首先應(yīng)該思考的是市場(chǎng)的供需狀態(tài)。供不應(yīng)求導(dǎo)致價(jià)格上漲是市場(chǎng)規(guī)律，需求高峰時(shí)期，無論是巡游出租車還是網(wǎng)約車，都屬于稀缺資源。乘客通過約車軟件與特定車輛建立運(yùn)輸服務(wù)合同關(guān)系，這種合同關(guān)系的雙方當(dāng)事人法律地位是平等的。當(dāng)乘客認(rèn)為高峰價(jià)格無法接受時(shí)，完全可以不確認(rèn)訂單，而作為提供服務(wù)的網(wǎng)約車平臺(tái)，在不能保證網(wǎng)約車資源充足的情況下，也不應(yīng)承擔(dān)保證價(jià)格穩(wěn)定的義務(wù)。網(wǎng)約車相關(guān)政策的出臺(tái)，必然導(dǎo)致車輛供給減少，加劇供需不平衡狀態(tài)。如前所述，有些網(wǎng)約車管理規(guī)定借鑒歐美日本的管理理念，將網(wǎng)約車定位為較高層次的出行工具，從而鼓勵(lì)公眾選擇公共交通工具。這種管理理念并不符合我國大部分城市的交通情況。就河北省而言，截至2017年，只有省會(huì)城市石家莊擁有地鐵，雖然隨著京津冀一體化政策的推進(jìn)，河北省規(guī)劃在唐山等5所城市規(guī)劃地鐵建設(shè)[3]，但這些只是規(guī)劃中，并不能改善省內(nèi)大部分城市的交通現(xiàn)狀。在此情況下，將網(wǎng)約車定位為高端公共出行工具，加之網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻限制導(dǎo)致的數(shù)量減少，仍然無法改變出租車壟斷市場(chǎng)侵害消費(fèi)者的情況。

第二，網(wǎng)約車價(jià)格補(bǔ)貼行為的合法性。網(wǎng)約車興起之初，高額的補(bǔ)貼吸引了大量的消費(fèi)者和網(wǎng)約車司機(jī)加入。盡管各大網(wǎng)約車平臺(tái)提出進(jìn)行高額補(bǔ)貼的“燒錢”方式是為了培養(yǎng)初期消費(fèi)者的消費(fèi)習(xí)慣，但是這種低價(jià)甚至免費(fèi)的運(yùn)營模式一方面導(dǎo)致由政府定價(jià)的巡游出租車競爭力嚴(yán)重受挫，同時(shí)為了獲得高額補(bǔ)貼，很多巡游出租車的司機(jī)也加入了網(wǎng)約車的經(jīng)營，造成非網(wǎng)約車消費(fèi)者的消費(fèi)選擇權(quán)被嚴(yán)重侵害。盡管近兩年網(wǎng)約車補(bǔ)貼大大降低，但充值仍會(huì)有各種打折優(yōu)惠活動(dòng)?，F(xiàn)今，美團(tuán)、易到、摩拜紛紛成立出行公司，盡管美團(tuán)由于尚未獲得網(wǎng)約車經(jīng)營資格而被約談，但新出行公司的成立又使網(wǎng)約車市場(chǎng)形成新的格局。美團(tuán)對(duì)司機(jī)采用了直接補(bǔ)貼的方式，易到采用降低傭金的方式對(duì)司機(jī)盡心補(bǔ)貼，兩者的行為使沉寂許久的補(bǔ)貼大戰(zhàn)再次升溫。此番補(bǔ)貼的目的已經(jīng)不是培養(yǎng)消費(fèi)習(xí)慣，而是重新瓜分市場(chǎng)，改變現(xiàn)有的市場(chǎng)競爭格局。筆者認(rèn)為，盡管《暫行辦法》規(guī)定網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，但實(shí)際運(yùn)營價(jià)格也應(yīng)符合競爭法的要求。至于實(shí)際運(yùn)營價(jià)格是否應(yīng)該扣除支付給司機(jī)的傭金，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)平臺(tái)與司機(jī)形成的法律關(guān)系性質(zhì)判斷。

三、解決途徑

(一)探索網(wǎng)約車和巡游出租車的融合之路

無論是網(wǎng)約車，還是巡游出租車，本質(zhì)上都?xì)w屬于公共交通資源。根據(jù)反壟斷法對(duì)于同一市場(chǎng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，商品功能和消費(fèi)者的可替代性論證了兩者屬于同一市場(chǎng)。無論是將網(wǎng)約車和巡游出租車做出消費(fèi)層次上的劃分，還是將二者定位在同一消費(fèi)層次，由于管理模式不同導(dǎo)致的經(jīng)營成本差異，必然將網(wǎng)約車推向巡游出租車的對(duì)立面。這種對(duì)立局面導(dǎo)致的競爭并非市場(chǎng)良性競爭的，因此，促進(jìn)兩者融合，建立出租車市場(chǎng)新格局，是適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的根本之路。2017年5月3日，滴滴出行與陜西省漢中市出租車行業(yè)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議。自當(dāng)日起，漢中所有巡游出租車和出租車司機(jī)都將接入滴滴平臺(tái)，開始融合發(fā)展。在此之前，云南省麗江市所有出租車也已全部接入滴滴平臺(tái)[4]。兩地的新實(shí)踐方式，為其他省市提供了良好借鑒。

筆者認(rèn)為，兩者在融合過程中，需要解決兩個(gè)方面的難題。首先，兩者融合后，非網(wǎng)約消費(fèi)者選擇權(quán)的保護(hù)。前文提到，由于網(wǎng)約車補(bǔ)貼較高，出租車司機(jī)優(yōu)先選擇網(wǎng)約車接單，造成很多消費(fèi)者無法通過招手方式打車。因此，融合之路要杜絕補(bǔ)貼行為，應(yīng)將由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用降低的監(jiān)管成本合理地讓利于出租車司機(jī)，而不是通過各種補(bǔ)貼行為導(dǎo)致網(wǎng)約車消費(fèi)者和非網(wǎng)約車消費(fèi)者消費(fèi)選擇權(quán)的失衡。其次，制度應(yīng)該解決當(dāng)網(wǎng)約車消費(fèi)者和非網(wǎng)約車消費(fèi)者位于同一地點(diǎn)發(fā)出乘車要約時(shí)，如何處理兩者的消費(fèi)沖突。此外，網(wǎng)約車司機(jī)單方取消訂單等行為是否屬于拒載，法律都應(yīng)做出明確的界定。

(二)科學(xué)把握政府監(jiān)管界限，提高社會(huì)中間層主體的參與度和監(jiān)管功能

準(zhǔn)入是前提，監(jiān)管是保證。面對(duì)新興的經(jīng)濟(jì)模式，政府監(jiān)管也需要注入新元素。原有的出租車管理模式已經(jīng)不能滿足新興經(jīng)濟(jì)模式的需要。政府監(jiān)管的重點(diǎn)不應(yīng)停留在如何提高門檻，而應(yīng)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+出行”新業(yè)態(tài)的管理本著“推進(jìn)簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能”原則，改事前審批為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，探索建立“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管司機(jī)和車輛”的監(jiān)管模式。在此過程中，應(yīng)借鑒國外的適宜性治理經(jīng)驗(yàn)，防止政府壟斷，積極發(fā)揮社會(huì)參與的作用。

首先，地方政府的立法行為不能違背基本法律制度和精神。2017年10月23日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》。這是繼2016年6月1日國務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號(hào))后，針對(duì)公平競爭審查出臺(tái)的又一指導(dǎo)性文件。這一制度如何在網(wǎng)約車市場(chǎng)管理過程中得以實(shí)施，是構(gòu)建網(wǎng)約車監(jiān)管體系的核心，也是制定地方管理細(xì)則應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則。其次，應(yīng)當(dāng)重視行會(huì)的監(jiān)管作用。網(wǎng)約車身份合法后，成立網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會(huì)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。要加強(qiáng)網(wǎng)約車平臺(tái)的自律除了政府的制度約束外，還應(yīng)重視行會(huì)這一社會(huì)中間層主體的監(jiān)管作用。前文提到，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)配置公共資源最關(guān)鍵的就是掌握大數(shù)據(jù)，行會(huì)作為企業(yè)形成的結(jié)構(gòu)性對(duì)話機(jī)制承載者，可以發(fā)揮其溝通作用，探索充分利用大數(shù)據(jù)之路。

(三)建立信息共享機(jī)制，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用

信息真實(shí)性和完整性直接影響執(zhí)法力度。現(xiàn)階段，政府與企業(yè)之間對(duì)網(wǎng)約車的實(shí)際運(yùn)營情況存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，這直接影響了相關(guān)部門對(duì)新政實(shí)施情況的了解和執(zhí)法力度。2018年2月，交通部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺(tái)運(yùn)行管理辦法》(以下簡稱管理辦法)，對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)信息輸入做出了詳盡規(guī)定，從國家層面保證了企業(yè)與監(jiān)管部門信息共享的完整性、及時(shí)性和真實(shí)性。

《運(yùn)輸條例》專門設(shè)置了京津冀區(qū)域協(xié)作一章，規(guī)定河北省政府以及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在政策統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合科研等方面，加強(qiáng)與北京市、天津市的協(xié)作，定期協(xié)商道路運(yùn)輸重大事項(xiàng)，組織開展區(qū)域道路運(yùn)輸重大問題的聯(lián)合科研，加強(qiáng)區(qū)域信息共享、預(yù)警聯(lián)動(dòng)和聯(lián)防聯(lián)治等內(nèi)容。這從制度上解決了政府之間的信息共享問題。針對(duì)政府與企業(yè)之間的信息共享，主要解決《暫行辦法》第29條規(guī)定的信息范圍的真實(shí)性問題。政府應(yīng)該對(duì)企業(yè)惡意刷單、信息虛假等行為建立具體的監(jiān)督和懲罰機(jī)制，從而保證信息共享的有效性。筆者認(rèn)為，政府層面，對(duì)信息共享主要解決兩方面難點(diǎn)。一方面，建立提供虛假信息的懲罰機(jī)制。例如，新政實(shí)施一年多以來，由于很多網(wǎng)約車運(yùn)營車輛不符合地方的準(zhǔn)入要求，從而采用了多種方式變相掛靠在平臺(tái)，這些不符合要求的車輛究竟在市場(chǎng)上存在了多久，政府并沒有真實(shí)的數(shù)據(jù)?！豆芾磙k法》和《運(yùn)輸條例》主要存在的問題是對(duì)提供虛假信息的法律責(zé)任不完善，政府應(yīng)該對(duì)企業(yè)惡意刷單、信息虛假等行為建立具體的監(jiān)督和懲罰機(jī)制，從而保證信息共享的有效性。另一方面，加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的合作與信息共享。網(wǎng)約車行業(yè)的許可與管理，跨交通、公安、通信、工商、工信、質(zhì)檢等多個(gè)部門，同時(shí)跨部、省、市等多個(gè)層級(jí)。河北省在京津冀一體化的政策大背景下，應(yīng)充分利用環(huán)繞京津的地域優(yōu)勢(shì)，通過多部門協(xié)同合作，共同促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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