農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)困境和法律構(gòu)造研究

童 彬

（重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部，重慶 400041）

作為具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理制度設(shè)計(jì)，新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)一直保持發(fā)展的態(tài)勢(shì)并且規(guī)模不斷擴(kuò)大。實(shí)際上，在農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)和人民公社基礎(chǔ)上，改革開(kāi)放后便出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組3種類(lèi)型的集體經(jīng)濟(jì)組織。“無(wú)論是以政社合一為特點(diǎn)的人民公社，還是以家庭土地承包制為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，都是探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)踐?！保?］農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民身份、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式密切相關(guān)。在全面深化改革階段和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代，專(zhuān)業(yè)合作社、土地股份公司、有限責(zé)任公司等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)出規(guī)?；奶卣?。面對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，中央在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革中提出了許多前瞻性的改革意見(jiàn)。“十三五”規(guī)劃綱要提出：“完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法和集體資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體成員?！痹诜芍贫葎?chuàng)新層面，依照《民法總則》第99條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可獲得特別法人的法律地位。因此，認(rèn)真分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變遷、現(xiàn)實(shí)困境、制度實(shí)踐和法律規(guī)則，可推動(dòng)全面改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史溯源和制度變遷

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和制度變革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了其基本內(nèi)涵和運(yùn)行規(guī)律。從農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形成過(guò)程是研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和法律制度的理論基礎(chǔ)。在分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度流變的前提下，可以更為充分地為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革提供基本思路。

（一）農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

在農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)中，自然村落的農(nóng)民自愿聯(lián)合起來(lái)并將各自的土地、牲畜等勞動(dòng)生產(chǎn)資料并入農(nóng)村集體。然后，在村集體的帶領(lǐng)下進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)并按勞動(dòng)進(jìn)行分配。在農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動(dòng)中，互助社、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社和人民公社幾個(gè)階段成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的最初創(chuàng)建原型。盡管《土地改革法》（1950年）確認(rèn)了“農(nóng)民的土地所有制”，但個(gè)體生產(chǎn)資料所有制基礎(chǔ)上的小商品經(jīng)濟(jì)無(wú)法對(duì)接當(dāng)時(shí)社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)，如“一開(kāi)始就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地私有制向集體所有制的過(guò)渡，讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡”［2］。1952年，《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助的決議（草案）》提出：“積極支持和引導(dǎo)農(nóng)民組織互助組?！痹谵r(nóng)村，互助合作的主要方式為臨時(shí)互助、常年互助和以土地入股的生產(chǎn)合作社。農(nóng)民互助合作的主要作用在于將松散的農(nóng)民團(tuán)結(jié)起來(lái)，以解決生產(chǎn)中農(nóng)民各自生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題和提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但前提是在保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上。1953年，《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》明確提出：“經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的共同勞動(dòng)的臨時(shí)互助組和在共同勞動(dòng)基礎(chǔ)上實(shí)行某些分工而有某些少量公共財(cái)產(chǎn)的常年互助組；到實(shí)行土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)而有較多公共財(cái)產(chǎn)的、半社會(huì)主義性質(zhì)的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社；再到完全實(shí)行集體所有制的社會(huì)主義性質(zhì)的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社?！钡?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已經(jīng)不能滿足向共產(chǎn)主義過(guò)渡的要求。1958年，人民公社開(kāi)始成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本形式。人民公社具有雙重屬性，包括政治組織屬性和經(jīng)濟(jì)組織屬性。“一大二公”要求高級(jí)合作社所有的財(cái)產(chǎn)以及農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)均歸屬于人民公社，并通過(guò)人民公社來(lái)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分配。事實(shí)上，人民公社采用計(jì)劃和高度集權(quán)的統(tǒng)一管理模式管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)（即“政企合一”），偏離了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本宗旨和運(yùn)行規(guī)律，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（人民公社）缺乏激勵(lì)機(jī)制，因而效率不高。

（二）以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)和統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

在總結(jié)農(nóng)業(yè)集體化和人民公社經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式的進(jìn)程?！啊度珖?guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》首次明確肯定包產(chǎn)到戶、包干到戶是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”［3］在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織按戶均分發(fā)包給農(nóng)戶。從法律層面看，憲法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式和成員權(quán)利進(jìn)行了明確規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年）第8條之規(guī)定。在人民公社解體后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)監(jiān)督土地使用情況以及公共設(shè)施管理。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1986年）規(guī)定：“集體所有的土地按照法律規(guī)定屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！痹谥醒氲闹С趾统珜?dǎo)下，人民公社開(kāi)始被以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)取代。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)建為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律制度確定了改革思路。因此，多元化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大量出現(xiàn)，如土地合作社、土地股份公司、有限責(zé)任公司。然而，集體土地使用權(quán)發(fā)包給農(nóng)民后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)了虛化和缺位狀態(tài)以及形態(tài)多元化。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律現(xiàn)狀

“根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查的結(jié)果，截至2015年底，全國(guó)58萬(wàn)個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)為2.86萬(wàn)億元。”［4］以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性并推動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從法律層面看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本形式和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的民事法律主體。作為法定的民事法律主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)得到了《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《民法總則》等法律法規(guī)的確認(rèn)。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)困境和運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題極大地限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律定位和經(jīng)營(yíng)管理。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模擴(kuò)大和數(shù)量增加；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量減少和村集體和村小組集體經(jīng)濟(jì)組織大量增加。土地股份合作社、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、土地股份公司等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多元形式逐漸顯現(xiàn)。以股份合作為例，“現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革以村、組為對(duì)象，在制度安排上多采取股份合作制的形式”［5］。在法治經(jīng)濟(jì)時(shí)代，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)則和法律構(gòu)造將對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有法治保障的作用。因此，從集體化運(yùn)動(dòng)、人民公社瓦解到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革變遷下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革需要解決法律規(guī)則、法律構(gòu)造和多元方式的問(wèn)題。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度價(jià)值和制度創(chuàng)新

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律現(xiàn)狀和制度困境需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)則和配套機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有助于探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式、農(nóng)村集體資產(chǎn)保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益保障的制度探索。第一，盡管憲法規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律性質(zhì)和基本規(guī)則，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要更多具有現(xiàn)實(shí)性和操作性的法律規(guī)則。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)存在相互矛盾和缺乏操作性規(guī)則等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行規(guī)則往往是規(guī)范性文件和松散政策。第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有良好的法律基礎(chǔ)，不過(guò)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織急需設(shè)計(jì)多元的法律機(jī)制。農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此部分行政村或自然村成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在《民法總則》的法律規(guī)定中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被劃定為特別法人的法人類(lèi)型，因而土地股份合作社、股份合作公司、有限責(zé)任公司等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式需要更為完善的法律制度。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定問(wèn)題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格在法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)上需要體系化的理論研究，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的法律關(guān)系。尤其是在城市化背景下，進(jìn)城務(wù)工的成員資格和非農(nóng)業(yè)人口的成員資格法律認(rèn)定需要完善相應(yīng)的法律規(guī)則［6］。第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利保障機(jī)制可保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活水準(zhǔn)以及合法權(quán)益。在全面深化改革新要求下，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制成為完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)需要，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利分配機(jī)制。第五，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)行機(jī)制尚存在許多問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革。依照法律理論和法律規(guī)則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層群眾性自治組織屬于不同的兩個(gè)法人單位，因而需要構(gòu)建不同的自主管理機(jī)制。除此之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部還存有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題、經(jīng)營(yíng)收益問(wèn)題、權(quán)利公開(kāi)性問(wèn)題、集體收益分配體系問(wèn)題等現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的法律困境

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)缺失問(wèn)題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)缺失主要表現(xiàn)為相關(guān)法律規(guī)定散見(jiàn)于多部法律且未制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)?，F(xiàn)有法律法規(guī)包含有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定，但是這些法律法規(guī)往往只規(guī)定了一般性原則和做法，并且存在相互沖突的規(guī)定。以《民法通則》第74條相關(guān)規(guī)定為例，“‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織’的概念第一次出現(xiàn)于《民法通則》第74條第2款，不過(guò)該條同時(shí)使用的是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織兩個(gè)概念，在1999年的憲法修正案中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被確立下來(lái)”［7］。事實(shí)上，按照《村民委員會(huì)組織法》的法律規(guī)定，村委會(huì)無(wú)法成為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利人。與此同時(shí)，專(zhuān)門(mén)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)存在真空狀態(tài)，如沒(méi)有涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律屬性、成員資格、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)管理和處置機(jī)制。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的程序機(jī)制和法律規(guī)則缺乏導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨法律窘境，如農(nóng)村土地“三權(quán)”抵押、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題都欠缺法律規(guī)定。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位問(wèn)題

如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位不明確，則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事權(quán)利和經(jīng)營(yíng)管理將處于尷尬的境地。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于何種法律地位已經(jīng)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律制度的核心問(wèn)題，尤其是基層群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的權(quán)利義務(wù)問(wèn)題?！半S著政社分設(shè)工作基本結(jié)束，農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)如鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、村民小組得以建立。但是，相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)機(jī)構(gòu)卻并沒(méi)有建立?！保?］在現(xiàn)實(shí)中，除部分地區(qū)將村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織分別開(kāi)來(lái)外，多數(shù)地方都是村民委員會(huì)代替村集體經(jīng)濟(jì)組織行使村集體的土地所有權(quán)和代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理職責(zé)。以至于存在村民委員會(huì)就是村集體經(jīng)濟(jì)組織的錯(cuò)誤觀念，如《土地管理法》第10條之規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)之間的法律關(guān)系混亂導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)矛盾劇增。“諸如集體資產(chǎn)流失，農(nóng)民利益受損，村干部揮霍侵占集體資產(chǎn)，涉農(nóng)案件久拖不決和生效裁決不能執(zhí)行以及涉農(nóng)群訪事件不斷發(fā)生等問(wèn)題，無(wú)一不與村民委員會(huì)在經(jīng)濟(jì)職能上的越位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營(yíng)主體與經(jīng)濟(jì)職能上的缺位有關(guān)?！保?］另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的尷尬法律地位直接影響著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。由于大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅在名義上存在，導(dǎo)致農(nóng)民很難以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名義來(lái)主張和享受農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的制度紅利?？梢?jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村集體所有權(quán)之間的虛化或缺位狀態(tài)引起了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題以及成員的權(quán)益保障問(wèn)題。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格問(wèn)題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格問(wèn)題直接關(guān)系到其成員的合法民事權(quán)利，并已經(jīng)成為產(chǎn)權(quán)制度改革的核心問(wèn)題?！睹穹倓t》規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定法律機(jī)制缺失致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定缺少法律依據(jù)?！澳壳稗r(nóng)經(jīng)成員資格的認(rèn)定卻恰恰又是法律規(guī)定的空白點(diǎn)，因此必然會(huì)在立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域引發(fā)一系列相互糾葛的矛盾和問(wèn)題?！保?0］全國(guó)各地存在著地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格取得、喪失和退出，而主要標(biāo)準(zhǔn)為戶口、土地承包、收益分配、婚姻等因素。但是，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口、空掛戶、出嫁女等在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定中存在諸多難題。在成員認(rèn)定機(jī)構(gòu)上，存在多個(gè)主體認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，即村民委員會(huì)、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)或仲裁機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法部門(mén)和司法部門(mén)都可來(lái)進(jìn)行認(rèn)定。然而，如果村民委員會(huì)、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)或仲裁機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法部門(mén)作出的成員資格認(rèn)定產(chǎn)生糾紛，一般難以進(jìn)入司法程序或者司法部門(mén)卻往往缺少法律依據(jù)做出有效裁判?！澳壳稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的立法過(guò)程一方面必須吸納舊習(xí)慣性標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定機(jī)制；另一方面又必須考慮已經(jīng)推行多年的改革政策確立的新標(biāo)準(zhǔn)和各種新改革的要求?！保?0］

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題

從全國(guó)各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀來(lái)看，大部分地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革并未涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)歸屬、經(jīng)營(yíng)管理和產(chǎn)權(quán)處置機(jī)制等制度改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬、利用和處置問(wèn)題。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)問(wèn)題上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體和基層群眾性自治組織之間的產(chǎn)權(quán)人關(guān)系模糊。針對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，現(xiàn)行法律規(guī)定有4種方式：勞動(dòng)群眾集體所有、村農(nóng)民集體所有、集體經(jīng)濟(jì)組織所有、成員集體所有。從本質(zhì)上而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有。然而，從實(shí)際來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻可以代行所有權(quán)人的權(quán)利。依照《土地管理法》第5條第3款之規(guī)定和《民法總則》第101條之規(guī)定，基層群眾性自治組織（村民委員會(huì)或居民委員會(huì)）可代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能。因此，在現(xiàn)實(shí)操作中，大部分村民委員或者居民委員會(huì)行使著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)人資格?！凹w經(jīng)濟(jì)組織與行政轄區(qū)相重合、相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)實(shí)特征，容易使基層政權(quán)機(jī)構(gòu)或者自治組織管理者成為集體資產(chǎn)的直接代表，并實(shí)際擁有集體財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)?！保?］農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利被代行的后果是以公共利益的名義征收土地所有權(quán)和土地使用權(quán)容易侵害農(nóng)民合法權(quán)益。但是，在治理結(jié)構(gòu)和治理方式上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理缺乏法律規(guī)范和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。采用公司制管理或基層群眾性自治管理方式多數(shù)仍處于探索階段，如收益分配機(jī)制、股東進(jìn)退機(jī)制、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的探索。因此，最為關(guān)鍵的制度改革應(yīng)當(dāng)是依法確定所有權(quán)人、有效管理集體資產(chǎn)和有效監(jiān)管集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度重構(gòu)和法律建議

（一）科學(xué)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人屬性和獨(dú)立地位

在現(xiàn)有法律框架和法律規(guī)定中，法人的法律屬性可區(qū)分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人3種類(lèi)型。依照《民法總則》第96條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于法人類(lèi)型中的特別法人。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)明確被規(guī)定為特別法人，但仍需要進(jìn)一步界定特別法人的法律屬性。特別法人可包括農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、土地股份合作公司、有限責(zé)任公司等多元形式。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（2016年）明確要求“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。與此同時(shí)，在定性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人屬性中，必須把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。從本質(zhì)上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基本表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及管理，包括生產(chǎn)資料歸屬和使用以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)主要體現(xiàn)在工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人主要定位于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人和基礎(chǔ)群眾性自治組織法人具有較大區(qū)別?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第5條第3款規(guī)定的法律條款事實(shí)上混淆了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人之間的界限，因此應(yīng)當(dāng)在法律修訂中予以改正。此外，《民法總則》第101條規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！薄睹穹倓t》的規(guī)定基本明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人之間的區(qū)別。僅僅在未創(chuàng)設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，村民委員會(huì)才能代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，但是其前提在于必須承認(rèn)二者的區(qū)別。故而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可界定為建立在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和特定成員資格基礎(chǔ)上并服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的特別法人組織。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定機(jī)制

在法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之時(shí)，需要把認(rèn)定成員資格涉及的全部利益因素納入認(rèn)定程序中，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地征收補(bǔ)償款分配、農(nóng)村社會(huì)保障體系等利益因素。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格主要采用以農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要經(jīng)營(yíng)方式為家庭承包方式。但是，在認(rèn)定成員資格時(shí)還可考慮將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)的貢獻(xiàn)作為考慮因素，如貢獻(xiàn)股和勞齡股。通過(guò)股權(quán)量化到人和固化到戶的方式，推動(dòng)農(nóng)村集體所有制從成員共有向按份共有轉(zhuǎn)化。此外，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定機(jī)制上，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建成員資格認(rèn)定（如農(nóng)轉(zhuǎn)非人口、空掛戶、出嫁女）和退出機(jī)制。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格出現(xiàn)糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)探索非訴訟糾紛解決機(jī)制，如完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第2條規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的具體情形，但并未規(guī)定調(diào)解和裁定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛的情形。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定上也可考慮適用村規(guī)民約和當(dāng)?shù)孛袷铝?xí)慣。“應(yīng)充分考慮村規(guī)民約（與法律法規(guī)相悖的除外）等習(xí)慣法的力量，增進(jìn)改革的可操作性，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。”［11］在法律依據(jù)上，可依照《民法總則》第10條之規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗。”

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)改革

依法構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、產(chǎn)權(quán)歸屬和處置機(jī)制已經(jīng)成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本內(nèi)容。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度改革需要在產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)配置、經(jīng)營(yíng)管理、產(chǎn)權(quán)處置和監(jiān)督機(jī)制等方面展開(kāi)。就產(chǎn)權(quán)屬性而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)可以類(lèi)型化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)。其中，資源性資產(chǎn)包括土地、森林、山嶺、草原等；經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)包括房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)；非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要包括教科文衛(wèi)等方面的財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)處置法律制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使職能的制度依據(jù)。在集體資產(chǎn)所有權(quán)問(wèn)題上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體應(yīng)被確權(quán)為所有權(quán)人，并由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)村集體行使所有權(quán)。盡管法律規(guī)定對(duì)于未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)所有權(quán)可暫由基層群眾性自治性組織代為行使，但是也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到最終需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身來(lái)經(jīng)營(yíng)管理。因此，成立了集體經(jīng)濟(jì)組織的城中村、城郊村、社區(qū)等應(yīng)當(dāng)依法行使集體資產(chǎn)所有權(quán)。作為特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理或者治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人有所區(qū)別。為避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層群眾性自治組織“合一”的情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，例如公司化改革（設(shè)置成員大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)）。在集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理上，首先應(yīng)當(dāng)清理資產(chǎn)和量化資產(chǎn)，進(jìn)而建立集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)法律制度和處置法律制度，如“溫州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是，建立現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，組建股份經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)所有股份化、收益分配股紅化、股權(quán)流動(dòng)規(guī)范化、監(jiān)督約束法制化”［12］。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可以股份化并量化到農(nóng)村集體成員，以此作為參與集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配的法律依據(jù)。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的頂層設(shè)計(jì)和立法建議

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)依照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)建相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制和法律制度。因此，在立法規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)論證和制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》。從法律制度層面看，需要明確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人定位、成員資格、產(chǎn)權(quán)制度、權(quán)利義務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理等事項(xiàng)。與其他經(jīng)濟(jì)組織相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特殊性，尤其是法律地位、成員資格、產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)管理等方面?！巴晟萍w經(jīng)濟(jì)主體法律制度、集體財(cái)產(chǎn)法律制度、集體經(jīng)營(yíng)法律制度等，切實(shí)解決主體不明、產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營(yíng)制度不健全的問(wèn)題，確保集體經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展?！保?3］依照《民法總則》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被定性為特別法人。特別法人的成立應(yīng)當(dāng)有具體和明確的設(shè)立要件和程序機(jī)制，如名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)。此外，從法律上規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)管理和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益保護(hù)顯得尤其重要，因而需要制定相應(yīng)的配套措施?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》要求：“堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。”因此，從頂層設(shè)計(jì)上，論證和制定關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的配套機(jī)制顯得非常必要。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和制度困境需要在制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定上進(jìn)行合理論證和制度創(chuàng)新。正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人屬性和法律地位是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度功能的理論基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度改革需要解決產(chǎn)權(quán)歸屬和產(chǎn)權(quán)處置問(wèn)題，但更需要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理的基本規(guī)則。因此，在市場(chǎng)配置資源的基本規(guī)律下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)則設(shè)定需要尊重市場(chǎng)規(guī)律和接受市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的檢驗(yàn)。

［1］ 韓松.論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的法律界定［J］.暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，33（5）：54-64.

［2］ 馬克思恩格斯全集：第18卷［M］.北京：人民出版社，1964：695.

［3］ 張海榮.包產(chǎn)到戶責(zé)任制的歷史變遷［J］.河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004，27（2）：134-139.

［4］ 張維煒.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人如何歸類(lèi)？［J］.中國(guó)人大，2016（22）：25-25.

［5］ 農(nóng)業(yè)部課題組，賀軍偉.推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革［J］.中國(guó)發(fā)展觀察，2006（12）：29-36.

［6］ 梁文生.論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)固化的完善——基于中山市古鎮(zhèn)鎮(zhèn)的調(diào)查分析［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），2017（12）：100-108.

［7］ 李永安.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變遷與立法前瞻［J］.公民與法（綜合版），2009（7）：22-25.

［8］ 邵海.農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)困境與法律回應(yīng)［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，16（3）：103-108.

［9］ 王國(guó)忠.論村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能及相互關(guān)系［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（6）：5-7.

［10］劉嫣姝.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的困境、根源和對(duì)策分析［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，10（4）：14-18.

［11］秦維明，余葵，祁睿，等.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的政策建議［J］.農(nóng)村工作通訊，2014（14）：31-32.

［12］馬永偉.農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革：溫州的實(shí)踐［J］.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2013（6）：20-25.

［13］韓松.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法律制度的價(jià)值目標(biāo)和功能定位［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（3）：1-9.