丹東市地方政府債務(wù)成因及對(duì)策

關(guān)穎哲

[提要] 在金融風(fēng)險(xiǎn)不斷財(cái)政化的今天，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為一種主要的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)超過(guò)金融風(fēng)險(xiǎn)，成為危害我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的隱患。本文以丹東市為例，具體分析丹東市地方政府性債務(wù)形成的原因，并提出化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；預(yù)算管理；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月31日

一、丹東市地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

近幾年，丹東市抓住遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)和東北老工業(yè)基地振興的雙重機(jī)遇，全面實(shí)施了沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)建設(shè)和一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷增加，政府部門(mén)承擔(dān)的債務(wù)也隨之增加。截至2016年底，丹東市政府債務(wù)余額265.1億元，債務(wù)率53.9%，位居遼寧第八；負(fù)債率35.42%，位居遼寧第六。

二、丹東市地方政府性債務(wù)成因

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的要求在短期內(nèi)是促進(jìn)政府債務(wù)增長(zhǎng)的主要原因，2008年以來(lái)，丹東市政府積極響應(yīng)中央政府號(hào)召、落實(shí)中央政府的經(jīng)濟(jì)刺激政策，把本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展作為首要任務(wù)。為刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)等方式籌集大量資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雖然由此開(kāi)展的大規(guī)模投資保持了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和就業(yè)的穩(wěn)定，但同時(shí)地方政府由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程而產(chǎn)生的負(fù)債規(guī)模也急劇攀升。

（二）行政管理體制的制約?，F(xiàn)行的行政管理體制缺陷一定程度上加劇了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張。主要表現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)干部的層層任命制度，一定程度上造成官員對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)，把精力用于建立各種關(guān)系網(wǎng)上，決策失誤是經(jīng)常的事，造成大量的不良債務(wù)；二是對(duì)地方干部的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)存在不合理性。我國(guó)官員的政績(jī)考核指標(biāo)都與GDP相掛鉤。這種考核機(jī)制由上而下，直至縣鄉(xiāng)基層政府。地方各級(jí)政府為了滿(mǎn)足本級(jí)政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)和獲得好的政績(jī)，興建了大量的“形象工程”和“政績(jī)工程”，這些工程大都是在沒(méi)有考慮市場(chǎng)的情況下設(shè)立的，有的項(xiàng)目甚至違背政策規(guī)定，造成了大量的虧損和破產(chǎn)，產(chǎn)生了大量壞賬和死賬，成為了地方政府直接債務(wù)；三是行政管理體制對(duì)政府官員缺乏真正有效監(jiān)督，特別是對(duì) “一把手”的有效監(jiān)督，存在領(lǐng)導(dǎo)干部擅自將財(cái)政資金借給企業(yè)或個(gè)人從事盈利活動(dòng)，容易形成政府的間接債務(wù)。此外，基層領(lǐng)導(dǎo)班子變動(dòng)較為頻繁，在債務(wù)問(wèn)題上，一定程度上助長(zhǎng)了政府的缺期行為，新官不理舊賬的現(xiàn)象經(jīng)常在基層政府中出現(xiàn)，這樣屆復(fù)一屆，債務(wù)本息規(guī)模積累就相當(dāng)可觀(guān)了。

（三）財(cái)政保障能力的弱化。地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源于三個(gè)方面：地方稅收收入、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移收入和土地出讓收入，從財(cái)政預(yù)算科目上大致分別對(duì)應(yīng)為地方公共財(cái)政預(yù)算收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、地方政府基金收入。近年來(lái)，受?chē)?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下滑的影響，全國(guó)稅收收入、地方公共財(cái)政收入增速持續(xù)下滑，中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付呈下降趨勢(shì)，地方政府財(cái)政力被削弱。此外，自2016年6月起，營(yíng)業(yè)稅改增值稅，在此過(guò)程中涉及財(cái)源及稅收的重新分配，如果處理不當(dāng)，在短期內(nèi)易導(dǎo)致地方財(cái)政水平滑坡，使得中央和地方間本就對(duì)比明顯的財(cái)政能力更加懸殊。另外，土地出讓收入是丹東市地方政府性基金收入的重要構(gòu)成。然而，自2014年以來(lái)，丹東樓市降溫出現(xiàn)成交量下降、庫(kù)存增加的情況，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣的情況下，以土地出讓收入作為重要支撐的政府財(cái)政收入將受到影響，從而進(jìn)一步削弱地方政府財(cái)力。

（四）融資平臺(tái)成立。2009年以后，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量急劇增長(zhǎng)，銀行信貸也向地方政府融資平臺(tái)大力傾斜。丹東市現(xiàn)如今仍主要依靠融資平臺(tái)公司作為舉借主體籌措債務(wù)資金。而目前丹東市融資公司存在很多不盡如人意的地方，很多融資平臺(tái)公司存在資本金不足或資本金不實(shí)、抽逃資本金的現(xiàn)象，50%以上的融資平臺(tái)公司收入不足以?xún)斶€當(dāng)年到期的債務(wù)本息，并且近幾年融資平臺(tái)的變現(xiàn)能力較低，償還能力自然而然受到了限制。此外，由于缺乏對(duì)丹東市金融平臺(tái)有效的監(jiān)督管理，沒(méi)有統(tǒng)一的債務(wù)管理制度，致使在資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)債務(wù)償還主體不清等問(wèn)題。同時(shí)，管理人員由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在投融資方面容易發(fā)生失誤，部分融資平臺(tái)狀況不明確，甚至沒(méi)有數(shù)據(jù)報(bào)表，導(dǎo)致銀行對(duì)其資本金、信用貸款的使用和償還情況無(wú)法完全清楚地掌握，以至于無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。這些都擴(kuò)大了地方政府債務(wù)規(guī)模，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)策建議

（一）清存量、控增量，加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。當(dāng)前，我國(guó)地方政府的債務(wù)存量已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模，僅利息支付就已對(duì)地方政府構(gòu)成相當(dāng)大的壓力，因此清理債務(wù)存量，在發(fā)展化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面是合理的路徑選擇。一是建立償債準(zhǔn)備金制度，每年從地方政府可支配財(cái)力中提取固定比例資金充實(shí)償債準(zhǔn)備基金；二是對(duì)一部分盈利能力不足和不具有發(fā)展?jié)摿Φ牡胤狡髽I(yè)和資產(chǎn)予以破產(chǎn)清算，將這部分清算所得歸入到地方債務(wù)償債準(zhǔn)備基金中；三是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中彌補(bǔ)財(cái)力不足，減少債務(wù)存量。

在控制新增債務(wù)方面，要設(shè)定更為嚴(yán)格的地方融資平臺(tái)準(zhǔn)入制度，減少地方融資平臺(tái)數(shù)量，根據(jù)地方財(cái)政能力和信譽(yù)等級(jí)限定地方政府最大負(fù)債規(guī)模和債務(wù)增長(zhǎng)幅度等。同時(shí)，建立城市商業(yè)銀行獨(dú)立運(yùn)營(yíng)制度和法人資格，并使其逐步擺脫對(duì)地方政府的過(guò)度依賴(lài)。新增對(duì)公共部門(mén)的貸款要進(jìn)行更為嚴(yán)格的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以法律契約或者第三方擔(dān)保等方式明確債務(wù)責(zé)任人，確保一旦地方政府發(fā)生債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)，公共部門(mén)之間不會(huì)發(fā)生責(zé)任不清，權(quán)責(zé)不明現(xiàn)象。

（二）建立完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1、建立地方政府性債務(wù)信息披露制度。對(duì)債務(wù)來(lái)源、結(jié)構(gòu)、資金流向的信息披露，提高債務(wù)透明度，可以有效地敦促地方政府避免不合理的債務(wù)行為。第一，要將債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告納入政府工作報(bào)告之中；第二，應(yīng)當(dāng)明確披露的對(duì)象除了公眾，還要涵蓋上級(jí)部口和同級(jí)人民代表大會(huì)；第三，要將地方政府舉債行為通過(guò)電子化、網(wǎng)絡(luò)化的新型監(jiān)管手段進(jìn)行公開(kāi)，為債權(quán)人了解地方政府償債能力提供平臺(tái)。endprint

2、建立地方政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制。首先，可以借鑒國(guó)外地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，利用政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制模型，考慮綜合運(yùn)用這兩項(xiàng)指標(biāo)對(duì)全市建立政府債務(wù)預(yù)警體系低于一定比例的設(shè)定為綠區(qū)，為安全區(qū)在一定比例之間的設(shè)定為黃區(qū)，為警戒區(qū)高于一定比例的設(shè)定為紅區(qū)，為嚴(yán)控區(qū)；其次，要健全政府舉債決策機(jī)制。按照適度從緊、防范風(fēng)險(xiǎn)、量力而行、注重效益的原則，強(qiáng)化對(duì)新增債務(wù)項(xiàng)目的論證和規(guī)劃，使政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平與承受能力相適應(yīng)，使政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。同時(shí)，要嚴(yán)禁政府和政府各部門(mén)以各種名義搞內(nèi)部集資，向單位和個(gè)人進(jìn)行高息借款等。

（三）嚴(yán)防違規(guī)舉債。從未來(lái)一段時(shí)間看，要嚴(yán)防地方政府違規(guī)舉債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，需要一系列標(biāo)本兼治的舉措。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)依法查處違法違規(guī)行為，強(qiáng)化執(zhí)法問(wèn)責(zé)，并責(zé)令地方限期排查并改正不規(guī)范融資行為，如果逾期不改正或改正不到位，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，并且終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。同時(shí)，要加強(qiáng)跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，防范地方政府變相舉債和違法擔(dān)保，規(guī)范金融創(chuàng)新行為，避免金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽?/p>

（四）加快融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前，丹東市的政府融資平臺(tái)基本都不是按照企業(yè)的方式操作運(yùn)行，部分法人還是政府人員兼任，存在政企不分情況。平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)范圍模糊不清，定位不精準(zhǔn)，公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，還未建立分類(lèi)管理的國(guó)有公司監(jiān)督管理體系。平臺(tái)公司普遍缺乏專(zhuān)業(yè)的負(fù)責(zé)人員，營(yíng)收能力較差。丹東市可嘗試對(duì)融資平臺(tái)公司去平臺(tái)化，完善公司治理結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)和招聘優(yōu)秀的公司經(jīng)營(yíng)管理人員，面向市場(chǎng)，參與部分市場(chǎng)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，從根本上提高融資平臺(tái)運(yùn)作的效率。

（五）積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作。政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種合作關(guān)系。推廣運(yùn)用PPP模式，可以有效控制地方政府性債務(wù)過(guò)渡增長(zhǎng)，也成為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)參與熱情的重要?jiǎng)?chuàng)舉。丹東市應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，有針對(duì)性地成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)制度，認(rèn)真梳理出保障性安居工程、科教文衛(wèi)、養(yǎng)老、水利、文物保護(hù)等領(lǐng)域可以進(jìn)行政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本參與，有效降低政府投入資金，從而有效降低政府性債務(wù)。

（六）完善地方政府性債務(wù)配套制度

1、調(diào)整行政考核機(jī)制?，F(xiàn)在的行政考核機(jī)制過(guò)分注重GDP指標(biāo)，助推了我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，有必要調(diào)整改革現(xiàn)行的行政考核機(jī)制。在領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿(mǎn)時(shí)，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的考核，把債務(wù)指標(biāo)納入考核范疇，防止本屆政府大量舉債建設(shè)，表面上政績(jī)顯著，卻把所有的債務(wù)償還責(zé)任留給后任，更要對(duì)違法違規(guī)大量擔(dān)保、弄虛作假瞞報(bào)債務(wù)相關(guān)資料等行為的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)肅地處理。

2、實(shí)行債務(wù)決策責(zé)任機(jī)制。明確債務(wù)舉借、使用、償還的責(zé)任人，可以有效地減少“政績(jī)工程”的數(shù)量，提高債務(wù)使用質(zhì)量和效率。目前，中央下發(fā)通知要求債務(wù)責(zé)任明確到人，地方官員需要為自己任期內(nèi)所舉借的債務(wù)負(fù)責(zé)，同時(shí)將債務(wù)納入日?？己酥?，這些舉措都能硬化地方官員的責(zé)任約束，有效地防止過(guò)度舉債的現(xiàn)象發(fā)生。

3、繼續(xù)深化財(cái)政管理體制改革。我國(guó)當(dāng)前有必要繼續(xù)深化財(cái)政管理體制的改革，完善政府間財(cái)政體制。首先，要轉(zhuǎn)變政府職能。逐漸改變過(guò)去過(guò)分注重行政管理，統(tǒng)的過(guò)寬的局面。退出經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，把有限的財(cái)力用到必需的公共性支出上，提高債務(wù)資金使用效益；其次，要明確界定中央和地方政府的事權(quán)范圍，適當(dāng)減輕基層地方政府的支出責(zé)任，明確各級(jí)政府責(zé)任；最后，合理調(diào)整中央和地方政府的財(cái)權(quán)劃分，適當(dāng)提高地方政府財(cái)力，努力構(gòu)建地方政府穩(wěn)定的稅收體系，合理利用中央政府的轉(zhuǎn)移支付。

主要參考文獻(xiàn)：

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