英國教育投訴程序解析

王小棟 王璐

摘 要：2016年，英國政府發(fā)布《2016年學(xué)校投訴程序最佳實(shí)務(wù)建議：公立學(xué)校、公立幼兒園及地方當(dāng)局的部門建議》。該建議替代了《2014年學(xué)校投訴工具手冊》，明確了英國地方當(dāng)局、學(xué)校、投訴人、陪審團(tuán)等相關(guān)方在投訴程序中的權(quán)責(zé)，詳細(xì)區(qū)分出投訴過程中的不合理行為，并指明了應(yīng)對措施。同時，該建議也引導(dǎo)著英國教育投訴機(jī)制的未來發(fā)展。

關(guān)鍵詞：英國；學(xué)校投訴；投訴程序

英國《2002年教育法》（Education Act 2002）第29章規(guī)定[1]，所有公立學(xué)校都要有處理投訴問題的機(jī)制，不僅要處理針對學(xué)校的投訴，還要處理針對學(xué)校提供的設(shè)施及服務(wù)的投訴。

2016年1月，英國教育部發(fā)布了《2016年學(xué)校投訴程序最佳實(shí)務(wù)建議：公立學(xué)校、公立幼兒園及地方當(dāng)局的部門建議》（Best Practice Advice for School Complaints Procedures 2016： Departmental Advice for Maintained Schools， Maintained Nursery Schools and Local Authorities，下文簡稱《建議》）[2]，替代了《2014年學(xué)校投訴工具手冊》（School Complaints Toolkit 2014），并于2018年1月前接受審查?！督ㄗh》除了適用于英國公立學(xué)校和公立幼兒園，還適用于地方當(dāng)局和主教教區(qū)（diocese）①。盡管該建議規(guī)定了相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的責(zé)任與職責(zé)，但它不具有法律效力，英國教育部制定該非法定建議旨在分享最佳方法，幫助學(xué)校擺脫相關(guān)困境。

英國學(xué)校采取非正式投訴機(jī)制，該機(jī)制中的投訴內(nèi)容根據(jù)利益相關(guān)者的需求而定，同時要求學(xué)校盡快解決投訴問題。許多問題以非正式的方式解決，不需要走正式程序。但如果投訴的問題引發(fā)正式關(guān)注（concern），學(xué)校則需要啟動正式程序處理問題。

若學(xué)校提供的設(shè)施和服務(wù)，不具有法律規(guī)定的排他性或準(zhǔn)入性，任何人對其都有投訴的權(quán)利。學(xué)校也不得限制學(xué)生家長和監(jiān)護(hù)人的投訴。

一、投訴程序

（一）投訴程序的要求

1.時間限制

《建議》要求，投訴需要快速、有效地處理。為此，該建議對于時間的限制和把控做出如下規(guī)定。

第一，為每一階段的每一個行動設(shè)定切實(shí)、合理的時限（有必要做進(jìn)一步調(diào)查的，需要設(shè)定新的時限，向投訴人發(fā)送新限期詳情，并對延誤作出解釋）。

第二，除非事出有因，否則相關(guān)部門不認(rèn)為冗余的時限是合理的或是可以接受的。

第三，盡管投訴時長為3個月，但若事情發(fā)生，希望投訴人盡早提出投訴。

第四，如果政策規(guī)定了具體的截止日期，那么學(xué)校需要考慮截止日期前后的突發(fā)情況，并將其列入投訴程序。同時，在規(guī)定期限內(nèi)，學(xué)校不能拒絕任何投訴。

2.階段

學(xué)?？勺孕羞x擇投訴程序中階段的數(shù)量。大多數(shù)學(xué)校會選擇2～3個正式的校本階段。在其階段中，學(xué)校決定陪審團(tuán)（Appeal Panel）需要考慮的問題。在處理的過程中，投訴最好在規(guī)定期限內(nèi)完成，不要拖延至下一階段。不管學(xué)校選擇了多少階段，也不管投訴內(nèi)容是否“公正”，哪怕投訴的結(jié)果并不令人滿意，也必須完成整個程序。如果地方當(dāng)局、主教教區(qū)或者其他外部機(jī)構(gòu)提出獨(dú)立上訴或要求復(fù)審，則允許增設(shè)1個階段。此外，董事會主席通常負(fù)責(zé)處理有關(guān)校長的投訴。針對董事會主席或者其他董事的投訴，應(yīng)該通過書面形式遞送給辦事員，并傳達(dá)至學(xué)校董事會處理。

3.投訴記錄

處理投訴問題時，學(xué)校必須遵從英國《2010年平等法》（Equality Act 2010），投訴人投訴的問題必須以書面形式遞交，并使用固定的文書格式。若投訴人是殘障人士或者學(xué)習(xí)有困難，可以選擇適合的溝通方式，同時，學(xué)校也要應(yīng)允溝通方式的改變。

投訴可以以電話、書信等形式遞交。學(xué)校應(yīng)該記錄投訴的過程和最終的結(jié)果。在面談和電話溝通后，所有內(nèi)容要記錄在案，并做留存和備份。同時，校長或投訴協(xié)調(diào)員要對這些記錄集中保存。若交流出現(xiàn)障礙，學(xué)校應(yīng)該使用錄音設(shè)施，確保投訴佐證能夠被再次審查和使用。此外，根據(jù)《信息自由法》（Freedom of Information Act）與《數(shù)據(jù)保護(hù)法》（Data Protection Act）的要求，學(xué)校應(yīng)該意識到投訴者有權(quán)復(fù)印這些記錄。

4.董事會審查

任何投訴內(nèi)容都不應(yīng)該與董事會分享，但在特殊情況下，上訴委員會可對投訴內(nèi)容進(jìn)行審查。在投訴完成之前，董事會要了解投訴的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，學(xué)校的獨(dú)立委員會（Independent Panel）也要傾聽投訴內(nèi)容。同時，董事會可以向?qū)W校、董事服務(wù)團(tuán)隊(duì)、主教教區(qū)尋求幫助。若投訴的過程中存在偏差，投訴者有權(quán)提請獨(dú)立委員會進(jìn)行審核。學(xué)校也應(yīng)該考慮投訴者的請求，但最終的決定權(quán)在學(xué)校董事手中。

實(shí)際上，傾聽并解決投訴的過程有助于促進(jìn)學(xué)校改進(jìn)。學(xué)校董事也能夠通過投訴的內(nèi)容了解學(xué)校亟待解決的問題。投訴的監(jiān)督和審查可看作評估學(xué)?？冃У墓ぞ?。董事會可根據(jù)投訴內(nèi)容，定期審查學(xué)校投訴處理情況，以改進(jìn)投訴程序，提高其效能。

董事會可決定審查投訴的時長，部門可以建議定期復(fù)查，通常兩到三年一次。這使得學(xué)校有時間考慮教育部或立法部門發(fā)布的新指導(dǎo)意見。此外，學(xué)校董事和校長都會承擔(dān)審查的責(zé)任。應(yīng)嚴(yán)格遵守政策文本中的項(xiàng)目審查日期，否則政策無法順暢地貫徹實(shí)施。

（二）程序外的投訴處理方式

除了具體規(guī)定的投訴程序要求之外，《建議》也考慮到了包括學(xué)校設(shè)施供應(yīng)和學(xué)校服務(wù)在內(nèi)的其他投訴情況，并設(shè)有單獨(dú)的法定程序和對應(yīng)的機(jī)構(gòu)。表1介紹了其他投訴情況，并列出了對應(yīng)的聯(lián)系機(jī)構(gòu)。

二、相關(guān)者的角色和責(zé)任

（一）投訴者

為了獲得有效的回復(fù)，投訴者在尋找解決投訴問題的方法時，要配合學(xué)校工作，及時、詳實(shí)地表述投訴的內(nèi)容。同時，投訴者須及時答復(fù)信息及相關(guān)的請求，確認(rèn)投訴的細(xì)節(jié)，尋找必要的支持，尊重被投訴人員。

（二）投訴協(xié)調(diào)員

投訴協(xié)調(diào)員應(yīng)該及時更新投訴者每個階段的動向；在投訴的過程中，相關(guān)投訴協(xié)調(diào)員要了解投訴的相關(guān)法律；投訴協(xié)調(diào)員要與教職工、校長、陪審團(tuán)主席保持聯(lián)系，確保投訴程序順利實(shí)施，并做好記錄。同時，投訴協(xié)調(diào)員應(yīng)與第三方機(jī)構(gòu)分享信息，當(dāng)投訴需要解釋時，投訴者需提供額外支持。

（三）調(diào)查者

調(diào)查者參與投訴程序的第一階段和第二階段。調(diào)查者主要負(fù)責(zé)5方面的工作。第一，進(jìn)行綜合、開放、透明、公平的考量。與教職工、學(xué)生以及其他有關(guān)人員面談，交談時觀點(diǎn)敏銳，全面把控，明確發(fā)生了什么、涉及哪些人。同時，審議記錄和其他相關(guān)資料，分析信息。第二，與投訴者和投訴協(xié)調(diào)員進(jìn)行有效溝通，調(diào)查投訴者的想法。第三，確定解決方案并推薦行動方案。第四，關(guān)注投訴回應(yīng)的時限。第五，簡明扼要地答復(fù)投訴者。此外，調(diào)查者要以開放的心態(tài)進(jìn)行對話，并不斷提問。同時，也要注意記錄談話內(nèi)容。

（四）陪審團(tuán)職員

陪審團(tuán)職員（Panel Clerk）可以是學(xué)校董事或投訴協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)聯(lián)系投訴者參加陪審團(tuán)會議；選定聽證會的日期、時間、地點(diǎn)，并確保各方都方便出席；整理書面材料，并在聽證會前將其交給當(dāng)事人；組織各方代表參加聽證會；記錄聽證會整個過程；發(fā)布聽證會紀(jì)要；將陪審團(tuán)決定通知各方。

（五）陪審團(tuán)主席

陪審團(tuán)主席的職責(zé)主要包括以下13個方面。一是確保會議記錄在案；二是向投訴者做出解釋，同時，陪審團(tuán)和學(xué)校能夠直接提請?jiān)V訟；三是解決問題，并實(shí)時發(fā)現(xiàn)問題；四是幫助聽證會上發(fā)言的父母、監(jiān)護(hù)人或他人放松情緒；五是確保聽證會以非正式的方式進(jìn)行，確保參會人禮貌、恭敬；六是確保房間布局合理，環(huán)境設(shè)計(jì)不拘謹(jǐn)，不容易使人產(chǎn)生負(fù)面情緒；七是確保陪審團(tuán)視野開闊，行為獨(dú)立；八是在案件審理的整個過程中，確保陪審團(tuán)成員不從中獲利；九是保證投訴者和學(xué)校均能陳述詳情；十是確保所有出席聽證會的人都能看到書面材料；十一是如果有新的問題出現(xiàn)，確保每個人都有機(jī)會思考和評論；十二是適時保證聽證會短暫休庭；十三是確保有專門的聯(lián)系人和投訴協(xié)調(diào)員。

（六）陪審團(tuán)成員

《建議》規(guī)定了陪審團(tuán)成員需要注意的問題，具體如下。

第一，陪審團(tuán)成員不能是投訴事件的當(dāng)事人。

第二，聽證會以解決投訴問題、促進(jìn)學(xué)校和投訴者達(dá)成和解為目的，并不公開審理。如果聽證會的審判不符合投訴者的利益，投訴者往往不會滿意，陪審團(tuán)須確定事實(shí)并提出建議，投訴者才會認(rèn)為他們的投訴被認(rèn)真處理。

第三，許多投訴者在正式場合會感到緊張和拘束，當(dāng)討論孩子的問題時，父母或監(jiān)護(hù)人通常情緒激動，陪審團(tuán)主席應(yīng)確保整個流程的和諧。

第四，在全部或者部分聽證時，若出席的投訴者是兒童和青少年，需要給予他們額外的關(guān)照。首先，認(rèn)真考慮聽證會的氛圍和過程，確保兒童和青少年不會感到害怕，尊重兒童和青少年，認(rèn)真考慮他們的觀點(diǎn)；其次，如果投訴者是需要幫助的兒童和青少年，陪審團(tuán)應(yīng)幫助他們提出投訴，并告知他們需要出席聽證會的哪個部分；最后，如果父母希望兒童和青少年參加聽證會的某個部分，但陪審團(tuán)認(rèn)為這將損害兒童和青少年的利益時，該請求將被駁回，并通知父母。

第五，兒童和青少年的福祉至高無上。

三、投訴者的連續(xù)投訴

學(xué)校盡最大努力，幫助那些需要投訴、照顧和咨詢的人。但是，如果一個人以同樣的原因與學(xué)校溝通多次時，學(xué)校就需要采取適當(dāng)?shù)男袆?。針對同一個問題，投訴者與學(xué)校再次溝通，則被視為連續(xù)投訴，學(xué)?？梢赃x擇不作回應(yīng)。但是，在完成整個程序之前，投訴者的投訴行為不被視為連續(xù)投訴。

盡管學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行投訴程序的各階段，有時也會出現(xiàn)投訴人不滿意的情況。對于學(xué)校來說，盡一切努力解決投訴是非常重要的。但重復(fù)回復(fù)投訴的信件、郵件或電話，學(xué)校就會降低時間和資源的利用效率。如果投訴者要重提已投訴的問題，董事會主席須告知他們，投訴程序完整，投訴已處理完畢。

無論處于投訴的哪個階段，在任何情況下，不能將人們行使的民主權(quán)利視為“連續(xù)”的，并將其投訴提交給地方議員（Local MP）。

（一）回復(fù)與不回復(fù)

對于以下情況，學(xué)校要明確做出回應(yīng)。

第一，學(xué)校需要在每一個階段給予合理的解釋，回應(yīng)投訴者的需求。

第二，給予投訴者有關(guān)學(xué)校立場和抉擇的說明。

第三，投訴者多次與學(xué)校聯(lián)系，每次問題都大致相同。

《建議》還明確了何為干擾投訴，具體包括以下三點(diǎn)：一是投訴者在書信、郵件或電話中告知的情況不屬實(shí)；二是投訴者的信件、郵件或電話有挑釁或騷擾的意味；三是投訴者出言不遜、威脅教職工。當(dāng)個人行為明顯妨礙學(xué)校工作時，學(xué)?？刹扇∫欢ù胧缦拗仆对V次數(shù)及溝通次數(shù)。

如果學(xué)校員工難以處理投訴者的不當(dāng)行為，或是發(fā)現(xiàn)相關(guān)策略無法實(shí)施，可求助董事服務(wù)團(tuán)隊(duì)。如果得到董事服務(wù)團(tuán)隊(duì)的許可，投訴人可直接與地方當(dāng)局聯(lián)系，由地方當(dāng)局進(jìn)行協(xié)調(diào)并作出回應(yīng)。被限制與學(xué)校溝通的投訴者可向第三方機(jī)構(gòu)，如地方的公民意見局（Citizens Advice Bureau）提出自己的需求。若投訴者堅(jiān)持讓學(xué)校作出回應(yīng)，并已對學(xué)校構(gòu)成騷擾，學(xué)?？蓪で蠓蓭椭?，大多數(shù)情況下，投訴人會收到強(qiáng)制令或其他命令。一旦學(xué)校決定不作出回應(yīng)，他們就需要告知投訴者并向其發(fā)送書面通知。

（二）行為失當(dāng)?shù)耐对V者

學(xué)校公正、公平地處理所有投訴問題，向投訴者提供高質(zhì)量服務(wù)。投訴者的數(shù)量沒有限制，但員工不應(yīng)該容忍投訴者失當(dāng)?shù)男袨?。因此，學(xué)校要采取行動保護(hù)員工，使其不受到凌辱、攻擊和威脅。學(xué)校將行為失當(dāng)?shù)耐对V者定義為，投訴者聯(lián)系學(xué)校的頻次和程度妨礙了學(xué)校對他們及其他人投訴的處理?！督ㄗh》將失當(dāng)?shù)男袨橐?guī)定如下。

第一，在獲得幫助之后，投訴者的投訴內(nèi)容依然含混不清，且拒絕說明投訴理由；第二，投訴者希望投訴能夠得到解決，但是在投訴調(diào)查中拒絕配合；第三，投訴者拒絕回答投訴程序范圍以外的特定的問題；第四，投訴者的處理方式不符合投訴程序；第五，投訴者引用許多瑣碎或者不相關(guān)的信息，增加了許多無關(guān)緊要的問題，且要根據(jù)自己時間安排立刻得到滿意的答復(fù)；第六，投訴者對正在處理問題的教工做出不公正的投訴；第七，在調(diào)查的過程中，投訴者改變原來投訴的基礎(chǔ)；第八，投訴者不斷地重復(fù)投訴；第九，學(xué)校投訴程序充分、合理，且調(diào)查完成后將結(jié)果提交至教育部，但投訴人仍拒絕接受調(diào)查結(jié)果；第十，投訴者尋求的結(jié)果不切實(shí)際；第十一，在處理投訴的過程中，投訴者對學(xué)校的時間安排提出過分的要求，投訴頻繁、時間長且?guī)в袕?qiáng)迫性。

在給予不合理投訴的評判時，校長和學(xué)校董事將盡可能以非正式形式討論投訴者關(guān)注的問題。如果投訴者要求進(jìn)一步做出解釋，校長將做出書面解釋。若投訴者頻繁聯(lián)系、干擾學(xué)校工作，學(xué)校可以指定溝通方式、限制溝通次數(shù)，并在六個月后審查。針對任何嚴(yán)重的襲擊或暴力事件，學(xué)校將記錄并報(bào)警，并對投訴者發(fā)布禁令。

（三）禁止入校

一般人不能隨便出入學(xué)校，如果學(xué)生家長的言行擾亂了學(xué)校秩序，學(xué)校有權(quán)讓其離開。更為嚴(yán)重的情況下，校長或是地方當(dāng)局可以以書面形式通知他們不得入校，但決定發(fā)布書面禁令時，學(xué)校應(yīng)該給予父母機(jī)會，讓其表達(dá)自己的觀點(diǎn)。

對于家長提供的所有陳詞都要進(jìn)行審查。如果決定已經(jīng)確定，須出具書面通知，并告知禁令的期限。若投訴人對禁令有所不滿，也可以通過書信或郵件的方式，向校長和董事會主席提請?jiān)V訟。但是，學(xué)校投訴程序一旦完成，得到禁令的投訴人就不能直接上報(bào)教育部，唯一的申訴渠道是法院，并尋求法律建議。

四、學(xué)校投訴組的作用

若投訴程序已經(jīng)完成，投訴者仍然心存不滿，他們有權(quán)利向國務(wù)大臣提交投訴。國務(wù)大臣有責(zé)任審議所有的投訴，但只對董事會的非法或不合理行動采取干預(yù)措施，并采取有利或可行的做法。

學(xué)校投訴組（School Complaints Unit）代表國務(wù)大臣審查英格蘭公立學(xué)校的投訴。學(xué)校投訴組將檢查投訴政策和其他相關(guān)法定政策是否得到了貫徹。同時，也觀察法定政策是否遵循了相關(guān)教育法律。但是，學(xué)校投訴組通常不會重新調(diào)查投訴的內(nèi)容。除非學(xué)校存在違法且不合理的行為，否則學(xué)校投訴組不能推翻學(xué)校做出的投訴決定。若學(xué)校投訴組發(fā)現(xiàn)學(xué)校未按規(guī)定程序處理投訴，該投訴可進(jìn)行重審。

如果立法或政策存在漏洞，學(xué)校投訴組將告知學(xué)校和投訴人，并在必要時請求實(shí)施正確的行動。學(xué)校投訴組通常要求學(xué)校出具未來行動計(jì)劃的書面保證，若不能實(shí)施補(bǔ)救措施或提供書面保證，學(xué)校投訴組將參照國務(wù)大臣發(fā)布的正式指導(dǎo)意見開展工作。該指導(dǎo)意見必須遵循《1996年教育法》（Education Act 1996）第496和497章對于權(quán)力的要求。

五、小結(jié)

《建議》是一份指導(dǎo)性文件。該文件由下至上規(guī)范了英國學(xué)校的投訴程序。同時，該建議強(qiáng)調(diào)了學(xué)校在投訴程序中的作用，做到“必須”（must）履行其職責(zé)，“能夠”（can）獲得權(quán)力，“應(yīng)該”（should）提供良好的實(shí)務(wù)建議。該建議注重保護(hù)學(xué)校的權(quán)益，明確并詳細(xì)解釋了何為失當(dāng)?shù)耐对V行為，并對投訴時限、投訴階段、投訴完成做了明確的劃分與規(guī)定，既保證了學(xué)校不受投訴者的干擾，也保證了投訴程序的有序開展。

值得注意的是，為了提高投訴的質(zhì)量和效能，在投訴的過程中，學(xué)校、投訴者及相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)需要關(guān)注以下建議。

其一，對于家長投訴來說，投訴指導(dǎo)文件中缺少正規(guī)的投訴程序，不符合學(xué)校的法定需求，因此，必須制定相關(guān)的政策，規(guī)范投訴程序。

其二，對于家長沖突來說，在學(xué)校投訴中，由于父母責(zé)任的推諉而發(fā)生沖突時常發(fā)生。在“理解并處理與父母責(zé)任的有關(guān)問題”中，要包含處理父母責(zé)任問題的具體建議。

其三，對于學(xué)校來說，當(dāng)需要采納地方當(dāng)局政策時，學(xué)校有較大的選擇性和靈活性。而采用的政策必須要根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況做出調(diào)整。

其四，對于董事會來說，必確保提供設(shè)施或服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)，或使用學(xué)校設(shè)施的第三方機(jī)構(gòu)有相關(guān)的投訴程序。

其五，有些投訴并不在學(xué)校投訴程序范圍內(nèi)，如教職工申訴或紀(jì)律處分。

此外，在學(xué)校的投訴程序中，也要區(qū)分關(guān)注與投訴的不同（采用非正式關(guān)注將減少正式投訴的數(shù)量）。在使用過程中，要注意投訴語言的使用（學(xué)校的政策應(yīng)該指明他們具體要做的，而不是他們應(yīng)該或可能要做的），并提前告訴投訴人解決問題的時間。同時，相關(guān)政策也要明確學(xué)校應(yīng)該做（但可以不做）的事。如果投訴問題要上報(bào)教育部做進(jìn)一步考慮，學(xué)校要給予書面解釋。若校長和董事會的成員是投訴的對象，投訴程序應(yīng)該設(shè)計(jì)相應(yīng)的執(zhí)行步驟。

注釋：

①主教教區(qū)是天主教、東正教、圣公會等基督宗教宗派的地區(qū)劃分，由數(shù)個堂區(qū)組成，并設(shè)有一位主教擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)者。英國共有44位教區(qū)主教還有數(shù)十位輔助主教。

參考文獻(xiàn)：

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