環(huán)境行政公益訴訟訴前置程序設(shè)置原因分析

伍詠春,趙 娟

(邵陽(yáng)學(xué)院政法學(xué)院，湖南 邵陽(yáng) 422000）

作為一種新型的訴訟程序，環(huán)境訴訟的前置程序近些年不斷地在進(jìn)行相關(guān)的完善以及修改，事實(shí)上它一直表現(xiàn)出很強(qiáng)的一種生命力，它和環(huán)境民事公益訴訟一樣，都是一種由檢察院提起的訴訟制度。

1 環(huán)境公益訴訟的制度定位

作為一種特殊類型的概念性行政訴訟，環(huán)境行政公益訴訟也被視為一種特殊的行政訴訟，與一般行政訴訟有兩大區(qū)別：原告的資格不限于直接涉及行政行為和公眾對(duì)訴訟目的的利益。環(huán)境公益訴訟是為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益而建立的合法手段。侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的主體包括污染公司和地方政府。從美國(guó)，德國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)較為成熟的環(huán)境公益訴訟體系的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家和地區(qū)將環(huán)境保護(hù)訴訟制度設(shè)置的重點(diǎn)放在環(huán)境行政公益訴訟上。即使在德國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，環(huán)境公益訴訟也是指環(huán)境行政公益訴訟。探討這一原因與環(huán)境公益訴訟制度的制度定位有著密切的關(guān)系。美國(guó)是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)。

在中國(guó)大陸的環(huán)境領(lǐng)域，只有建立了環(huán)境民事公益訴訟制度，但隨著對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的深入研究，大陸的環(huán)境公益訴訟理論與實(shí)踐逐漸從民事公益訴訟轉(zhuǎn)向行政公益訴訟。與環(huán)境民事公益訴訟相比，環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境法的性質(zhì)更加緊密相關(guān)，通過(guò)訴訟更容易達(dá)到維護(hù)國(guó)家和環(huán)境公益的目的。通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境正義在環(huán)境污染或資源破壞中的作用是直接而單一的;通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟，其在環(huán)境污染或資源破壞中的作用是間接和普遍的。這種普遍性大大拓寬了環(huán)境司法行為的覆蓋范圍，而這種間接性卻并沒(méi)有減弱司法行為的約束力，反而督促了環(huán)境行政的積極作為。因此，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)該成為中國(guó)環(huán)境司法框架的重點(diǎn)，它的出現(xiàn)與存在將有效地對(duì)行政權(quán)力形成一定程度的制約，讓行政機(jī)關(guān)更加規(guī)范地行使手中的權(quán)利，打破地方保護(hù)主義的籠罩。

在環(huán)保主體的監(jiān)督對(duì)象里，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為企業(yè)成為第一受監(jiān)督對(duì)象，以環(huán)保組織為代表的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)督促地方政府及其環(huán)保部門(mén)積極履行環(huán)保責(zé)任，促進(jìn)環(huán)境法律的遵守。但是，由于中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度立法秩序的逆轉(zhuǎn)，環(huán)保團(tuán)體只將環(huán)境民事公益訴訟作為法律武器。因而造成了環(huán)保組織越過(guò)行政機(jī)關(guān)，借助審判手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的功能的職位扭曲。

2 關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟前置的必要性

2.1 現(xiàn)行法律在公益訴訟中啟動(dòng)內(nèi)部補(bǔ)救程序困難

環(huán)境公益訴訟的社會(huì)目的是有效預(yù)防和控制環(huán)境污染和資源破壞，恢復(fù)和補(bǔ)償環(huán)境損害。為達(dá)此目的，除司法途徑外，行政途徑即通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)的積極合法行政，亦能達(dá)成。這種監(jiān)督應(yīng)該依靠三個(gè)機(jī)制：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，法院司法監(jiān)督，人民監(jiān)督。我國(guó)目前并沒(méi)有規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟的行政復(fù)議制度，因此環(huán)境行政行為的行政內(nèi)部監(jiān)督只能在有明確行政相對(duì)人的情況下能發(fā)揮一定作用。

2.2 運(yùn)用司法審查監(jiān)督行政內(nèi)部審查制度的啟動(dòng)

從司法能動(dòng)主義的立場(chǎng)來(lái)看，法院不再僅作為裁判機(jī)關(guān)，而具有了維護(hù)社會(huì)公共利益的作用，這種作用在環(huán)境行政公益訴訟中體現(xiàn)為司法判決對(duì)于行政機(jī)關(guān)積極合法行政進(jìn)行督促和糾正。因此，環(huán)境行政公益訴訟制度的建設(shè)應(yīng)側(cè)重于司法機(jī)關(guān)如何開(kāi)展司法活動(dòng)，有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為。同理，環(huán)境行政公益訴訟前置程序設(shè)置的首要目的也在于監(jiān)督環(huán)境行政的積極合法作為，并給予行政機(jī)關(guān)糾正其行為的機(jī)會(huì)和期限。

2.3 行政與司法救濟(jì)雙途徑強(qiáng)化公眾參與和公益保障

從各國(guó)各地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，普通公民在受到公權(quán)力的侵害時(shí)都有行政與司法兩種救濟(jì)途徑。行政救濟(jì)通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的復(fù)審，使得受到侵害的權(quán)利在司法審查之前獲得了一次救濟(jì)的機(jī)會(huì)。單從程序上看，行政訴訟前置程序的設(shè)置似乎延長(zhǎng)了糾紛解決的時(shí)間，妨礙了當(dāng)事人訴權(quán)的行使。但另一方面，如果糾紛能夠在行政審查階段得到救濟(jì)，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)實(shí)際上是節(jié)約了訴訟的時(shí)間和金錢(qián)投入，減少了當(dāng)事人的訴累。所以各國(guó)對(duì)行政救濟(jì)的修正趨勢(shì)都是不斷強(qiáng)化其裁決的公正性，而不是僅從適用上作出極大限制。限制或取消行政救濟(jì)的做法不但沒(méi)有保障公民的權(quán)利，而恰恰是減少了公民權(quán)利救濟(jì)的途徑。

3 結(jié)語(yǔ)

從我國(guó)目前的情況來(lái)看，應(yīng)建立環(huán)境行政公益訴訟程序，通過(guò)各方的努力讓這一項(xiàng)事業(yè)得到更好地落實(shí)。這是一種必然的選擇，在這種趨勢(shì)下，既是對(duì)于我國(guó)依法治國(guó)思想的一種落實(shí)，更是對(duì)于人民追求美好生活的一種現(xiàn)實(shí)性舉措，對(duì)于行政公益訴訟程序的建立可以直接地加強(qiáng)公民對(duì)于環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督。

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