我國城市治理現(xiàn)代化的范式選擇與路徑構(gòu)想

王浦劬，雷雨若

（深圳大學(xué)城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

國家治理現(xiàn)代化，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展的重要目標(biāo)指向。城市是現(xiàn)代國家的地域構(gòu)成單元，是國家公共權(quán)力基礎(chǔ)和市場(chǎng)社會(huì)基礎(chǔ)的疊合體，在工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，國家治理目標(biāo)主要依靠城市或區(qū)域貫徹落實(shí)，因此，城市治理現(xiàn)代化具有重大戰(zhàn)略地位和意義。然而，隨著城市化進(jìn)程的加快，我國城市治理現(xiàn)代化面臨著諸多難題與挑戰(zhàn)。現(xiàn)代城市發(fā)展所衍生的城市病，如人口擁擠、交通堵塞、就業(yè)困難、住房緊張、貧富兩極分化、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等，成為城市治理的難題。與此同時(shí)，公民對(duì)富裕民主、公平正義、民生福利等美好生活的需求，使得城市政府越來越需要以創(chuàng)新的方式進(jìn)行治理。城市治理考驗(yàn)城市管理者的智慧，治理的難題要求政府適應(yīng)現(xiàn)代城市治理的內(nèi)在要求進(jìn)行機(jī)制和方式創(chuàng)新。因此，推動(dòng)政府變革和創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化，成為推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問題。本文試從政府創(chuàng)新的角度出發(fā)，運(yùn)用城市治理理論，分析政府創(chuàng)新與現(xiàn)代化城市治理的關(guān)系，嘗試從中尋求我國城市治理現(xiàn)代化的實(shí)際路徑。

一、政府創(chuàng)新：內(nèi)涵、演進(jìn)及其特征

從20世紀(jì)60年代開始，歐美國家通過“新公共管理”運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府組織結(jié)構(gòu)、管理方式等的變革，貫徹政府以更高的效率提供更好的服務(wù)的原則[1]。從1999年首屆“全球政府創(chuàng)新論壇”召開以來，政府創(chuàng)新逐步成為這些國家政府治理改革的重要主題和實(shí)踐。

西方國家近50年政府創(chuàng)新歷程，可以簡要分為三個(gè)階段。

第一階段以“新公共管理”運(yùn)動(dòng)為標(biāo)識(shí)，杰克·沃克（Jack Walker）的《美國各州之間的創(chuàng)新擴(kuò)散》一書被學(xué)界公認(rèn)是關(guān)于政府創(chuàng)新研究的起點(diǎn)[2]。這個(gè)階段的特征在于，只要政府新立了一個(gè)項(xiàng)目或采納了一個(gè)新觀點(diǎn)，就可以被認(rèn)定進(jìn)行了政府創(chuàng)新。而政府創(chuàng)新的內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是創(chuàng)新政府角色認(rèn)識(shí)，將政府角色從凱恩斯主義時(shí)期的“保姆型”政府重新回歸至亞當(dāng)·斯密的“守夜人”政府，政府的主要職能被定位為“掌舵”而非“劃槳”，“裁判員”而非“運(yùn)動(dòng)員”；二是以企業(yè)化思維創(chuàng)新政府理念，在這其中，顯著的變化體現(xiàn)在對(duì)政府服務(wù)對(duì)象的認(rèn)知方面，認(rèn)為政府服務(wù)的對(duì)象是主動(dòng)提出需求并擁有選擇權(quán)的“顧客”，而非過去的僅僅被動(dòng)接受公共服務(wù)的“公民”。三是以市場(chǎng)化機(jī)制代替政府行政機(jī)制。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)推崇市場(chǎng)機(jī)制，認(rèn)為市場(chǎng)不僅僅是提高私人部門運(yùn)行效率的根本機(jī)制，而且是有效配置公共資源，實(shí)現(xiàn)公共部門效益帕累托最優(yōu)的最佳途徑，以此，積極主張以市場(chǎng)機(jī)制代替政府行政機(jī)制。

第二階段以布萊爾提出構(gòu)建“協(xié)同政府（jointup government）”為標(biāo)志。作為政府創(chuàng)新的選擇，協(xié)同政府尋求政府部門與代理機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人的協(xié)調(diào)一致，使其為了共同的目標(biāo)，跨越組織界限展開協(xié)同運(yùn)行，供給公共服務(wù)。這個(gè)時(shí)期政府創(chuàng)新的主要特征在于，修正因新公共管理改革分權(quán)等導(dǎo)致的公共部門和公共服務(wù)日益“碎片化”和部門間的“地盤爭端”等問題。在協(xié)同政府創(chuàng)新理念影響下，英國開始進(jìn)行政府改革：成立綜合性決策機(jī)構(gòu)統(tǒng)一決策，重組組織機(jī)構(gòu)并界定部門職能和權(quán)限，簽訂公共服務(wù)協(xié)議約定各部門的績效目標(biāo)，加大與私企、智庫的合作提高公共服務(wù)質(zhì)量，出臺(tái)“地方戰(zhàn)略伙伴”計(jì)劃提高地方政府政策制定和政策執(zhí)行的能力等。而在新西蘭、澳大利亞、加拿大等國家，改革趨勢(shì)逐漸由協(xié)同政府轉(zhuǎn)向 “整體政府（holistic government）”。盡管學(xué)者經(jīng)常將協(xié)同政府與“整體政府”混合使用，但實(shí)際上兩者還是有區(qū)別的。協(xié)同政府強(qiáng)調(diào)的是行動(dòng)的一致性，關(guān)注的是通過合作和協(xié)調(diào)達(dá)到政策、機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性和非沖突性，但是，對(duì)協(xié)同的效果并不特別重視；而“整體政府”更多是從結(jié)果的角度著眼，強(qiáng)調(diào)的是一系列結(jié)果構(gòu)成的統(tǒng)一而明確的目標(biāo)，再從這種統(tǒng)一的目標(biāo)出發(fā)，考慮采用何種方式有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

第三階段以“治理理論”興起為特征。20世紀(jì)90年代以來，治理理論興起并迅速發(fā)展。學(xué)者認(rèn)為，“實(shí)現(xiàn)最小政府就是治理”[3]，“政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等政治和治理多元化”[4]被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)最小政府的最佳途徑。這一階段，“低成本政府、優(yōu)質(zhì)政府、專業(yè)政府、電子政府、較少管制的政府、廉潔和透明的政府是當(dāng)前政府創(chuàng)新的主要議題”[5]，而對(duì)政府服務(wù)對(duì)象身份和政府公務(wù)員品質(zhì)的新界定是這時(shí)期政府創(chuàng)新的亮點(diǎn)。關(guān)于政府的服務(wù)對(duì)象，治理理論再次將政府的服務(wù)對(duì)象回歸“公民”層面，批評(píng)“顧客”身份容易讓人忽略其作為公民應(yīng)有的公民權(quán)，認(rèn)為保障公民權(quán)是政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的前提；關(guān)于政府公務(wù)員的品質(zhì)，治理理論認(rèn)為除了企業(yè)家精神外，法治精神、快速回應(yīng)公民需求更是政府公務(wù)員需要具備的品質(zhì)。

在我國，政府創(chuàng)新是全面建設(shè)小康社會(huì)和創(chuàng)新性國家的戰(zhàn)略議題。黨的十九大報(bào)告明確指出，“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”[6]。結(jié)合政府創(chuàng)新的實(shí)踐和國外有益要素，學(xué)界確定我國政府創(chuàng)新的內(nèi)涵在于：以人民為中心，通過政府治理機(jī)制和方式的改革，提高行政效率，增進(jìn)公共利益，從而提升政府治理績效，強(qiáng)化政治合法性。在實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究的雙重推動(dòng)下，我國政府創(chuàng)新的內(nèi)涵和理念不斷豐富和深化。有學(xué)者以制度變遷理論為分析框架對(duì)我國地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力進(jìn)行分析，指出“觸發(fā)地方政府創(chuàng)新意愿的外部因素是間接動(dòng)力，包括強(qiáng)制性動(dòng)力和誘致性動(dòng)力；地方政府對(duì)特定創(chuàng)新的成本收益分析是直接動(dòng)力，如果地方政府預(yù)期某一創(chuàng)新的收益高于成本，則將產(chǎn)出新的制度安排，如果預(yù)期的創(chuàng)新收益低于成本，則會(huì)選擇維持現(xiàn)狀”[7]。有學(xué)者分析政府創(chuàng)新的途徑，從政策創(chuàng)新出發(fā)，認(rèn)為需要以包容性政策推進(jìn)公民導(dǎo)向、充分發(fā)揮社會(huì)組織作用[8][9][10]。有學(xué)者概括了我國地方政府創(chuàng)新的基本內(nèi)容：完善政府結(jié)構(gòu)，改變政府管理模式，提高政府效能；增強(qiáng)社會(huì)自主性，形成新的權(quán)力關(guān)系；通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)善治[11]。也有學(xué)者對(duì)我國地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散效果進(jìn)行研究，認(rèn)為“合理的制度設(shè)計(jì)、政府的大力支持、良好的運(yùn)營管理、公眾的積極參與以及對(duì)方案持續(xù)調(diào)整優(yōu)化是創(chuàng)新成功的主要原因”[12]。

概括地說，西方政府自20世紀(jì)60年代以來針對(duì)傳統(tǒng)政府管理機(jī)制面對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)時(shí)所表現(xiàn)的種種不足，提出通過政府創(chuàng)新來應(yīng)對(duì)，由此促進(jìn)學(xué)者形成了一系列關(guān)于政府創(chuàng)新的理論，包括新公共管理、協(xié)同政府、整體政府和治理理論等。在我國，基于國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略和實(shí)踐需要，國內(nèi)學(xué)者在中國特色社會(huì)主義政府治理理論，尤其是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義國家治理理論指導(dǎo)下，積極弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，吸納外來理論的某些要素，推進(jìn)政府創(chuàng)新的實(shí)踐和體制機(jī)制改革，從而不斷豐富中國特色政府創(chuàng)新的內(nèi)涵與理念。綜合這些研究可見，所謂政府創(chuàng)新，實(shí)際上就是通過政府治理的理念更新、政府治理能力的重塑以及各類治理工具的創(chuàng)新靈活運(yùn)用，有效達(dá)成治理目標(biāo)的活動(dòng)和過程。從發(fā)展的眼光來看，政府創(chuàng)新是政府治理的永恒主題，代表了政府和公共管理實(shí)踐者和學(xué)者強(qiáng)化政府責(zé)任、增進(jìn)公共價(jià)值、優(yōu)化公共服務(wù)的努力。

二、城市治理的理論淵源及其價(jià)值內(nèi)核

隨著政府創(chuàng)新的實(shí)踐和內(nèi)涵發(fā)展，“城市問題”被提上治理議程，由此推進(jìn)了城市治理理論研究的發(fā)展。從功能上來說，城市治理理論是為了解釋和證明兩方面現(xiàn)象，即城市與治理。 在這其中，城市研究在社會(huì)意義上，是為了使“城市成為人類能夠過上有尊嚴(yán)、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方”；而治理，著力研究的是城市治理相關(guān)利益方，圍繞城市治理議題，通過政治過程進(jìn)行決策的體制機(jī)制和方式過程。

從理念的淵源和發(fā)展來看，在治理理論興起之前，城市治理主要是城市政治學(xué)和城市政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇，在理念發(fā)展過程中，先后出現(xiàn)了城市權(quán)力結(jié)構(gòu)理論（精英主義和多元主義）、城市增長機(jī)器理論、城市聯(lián)盟理論、城市政體理論等理論和學(xué)說[13]。這些理念和理論重點(diǎn)關(guān)注的是，誰掌握城市權(quán)力（Who），怎樣獲取城市權(quán)力（How），城市權(quán)力運(yùn)行會(huì)導(dǎo)致何種后果（What），城市公民參與權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)等問題[14]。20世紀(jì)90年代，治理理論興起，強(qiáng)化了人們對(duì)美好城市（good city）和美好生活的憧憬，善治理念開始在城市治理中占據(jù)主流地位，為此，“城市治理實(shí)際上是善治理念在城市建設(shè)和城市管理中的運(yùn)用”[15]。在此基礎(chǔ)上，學(xué)術(shù)界逐步形成了城市治理理論。

一般來說，治理是“關(guān)于政治行動(dòng)者影響正式和非正式的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)及行為模式的方式”[16]（P6）城市治理作為一種集體選擇方式，事關(guān)集體物品的供給和公共資源的配置。在這其中，一方面，公共物品的供給，要求參與各方的契約性承諾；另一方面，公共資源的配置，要求形成一種適切性機(jī)制，使得公共資源最大效度地配置給利益相關(guān)者。因此，城市治理理論強(qiáng)調(diào)對(duì)于城市管理科層體制的變革，積極促進(jìn)公私界限的跨越，加強(qiáng)建設(shè)治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理，主張治理主體除政府之外，應(yīng)該包括更多的行動(dòng)者[16]（P165）。而圍繞城市權(quán)力和權(quán)威在行為主體之間的配置，學(xué)界形成了“多元治理”與“元治理”兩種城市治理理論。

城市治理的多元治理理論更多地主張向地方分權(quán)、強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與的公私合作伙伴關(guān)系。這一理論強(qiáng)調(diào)，治理地位平等是多元治理的邏輯基礎(chǔ)，政府與社會(huì)（市場(chǎng)）、公民均是城市共同體中的平等成員，共同參與城市的治理；不同主體相互信任和相互作用，是治理的依據(jù)；政府在城市治理中的主要作用在于，構(gòu)建一個(gè)相互交往和相互依賴的有機(jī)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和生存空間，并與其他城市的居民以及各種社會(huì)組織等利益相關(guān)方一起，以開放參與、平等協(xié)商、分工協(xié)作的方式，達(dá)成城市公共事務(wù)的決策。由此實(shí)現(xiàn)利益均衡，促進(jìn)城市治理效能、實(shí)現(xiàn)城市公共利益的最大化。

除了多方合作伙伴關(guān)系之外，學(xué)界所說的“網(wǎng)絡(luò)治理”，實(shí)際上是“多元治理”的同義詞?；鶃啝枺ˋnne Mette Kjaer）就此提出了著名的“權(quán)力擴(kuò)散”（authority migration）趨勢(shì)所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)治理擴(kuò)散機(jī)制：權(quán)力向上擴(kuò)散至超國家機(jī)構(gòu)（例如歐盟），向下擴(kuò)散至城市層面或者向外擴(kuò)散至商業(yè)、社區(qū)和志愿組織[16]（P13）。所以，在城市多元治理理論看來，城市政府的管理任務(wù)可以通過多元治理機(jī)構(gòu)的協(xié)作完成，而協(xié)作的基礎(chǔ)是以特定機(jī)制整合碎片化的治理資源。

就其理論淵源而言，“多元治理”城市治理理論實(shí)際上發(fā)端于英國。而在美國，這一理論逐步衍生為城市政體理論，尤其是城市機(jī)制治理理論。城市機(jī)制治理理論最初發(fā)端于美國地方政府試圖解決高度分權(quán)和碎片化政策的治理困境，后來發(fā)展為美國城市政治學(xué)的流行理論。這一理論主張社會(huì)群體和民選議員之間的互動(dòng)合作模式。它認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)重要的地方政策目標(biāo)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民選政治體制之間進(jìn)行權(quán)力的劃分，會(huì)使得公私部門的合作顯得非常必要[16]（P179）。

盡管多元治理理論強(qiáng)調(diào)的多元共治具有一定的城市政府治理創(chuàng)新意義，但是，它也存在很大缺陷。美國學(xué)者福山就曾在其著作中指出，“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務(wù)交給自由市場(chǎng)或公民社會(huì)。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問題的禍根”[17]。換言之，福山認(rèn)為，對(duì)于多數(shù)發(fā)展中國家而言，強(qiáng)有力的國家可能比公民社會(huì)自治更重要。 格羅斯（Simone Gross）和漢勃里頓（Hambleton）也指出，“缺乏強(qiáng)有力的政府的治理可能會(huì)導(dǎo)致城市的崩潰”[18]。

“元治理”理論的邏輯與“多元治理”恰恰相反，它假設(shè)治理中的成員基本上是不平等的，政府擁有很大的權(quán)威，在城市治理中，承擔(dān)著更加重要的角色。正如戴維斯（Davis）指出的那樣，“平級(jí)的合作計(jì)劃由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潛在張力，可能無法達(dá)成共識(shí)?！?，質(zhì)疑多元治理理論并不是要假設(shè)國家是一個(gè)有能力保證完全服從的理性的同質(zhì)化實(shí)體，相反，是要對(duì)沒有控制結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)功能提出警告”[16]（P175）?！霸卫怼备拍畹陌l(fā)明者杰索普對(duì)元治理中的政府作用有過系統(tǒng)的陳述，他指出，“隨著互聯(lián)網(wǎng)、伙伴關(guān)系、其他經(jīng)濟(jì)政治治理模式的范圍越來越廣，政府仍然是最為重要的”[19]。蓋伊·彼得斯則認(rèn)為，在治理進(jìn)程中，其他治理主體實(shí)際是在政府“層級(jí)制的陰影”下運(yùn)作，政府擁有隨時(shí)收回權(quán)威的權(quán)力”[20]。由此可見，“元治理”強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)城市政府變革是完善城市治理的核心。

我國的城市治理從理論到實(shí)踐均起步較晚,有學(xué)者運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法對(duì)中國知網(wǎng)（CNKI）的核心、CSSCI論文以及Web of Science中國作者的論文進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)專門關(guān)注城市治理的研究尚嫌稀薄[21]。在城市治理理論和城市治理模式方面，目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)城市治理的研究尚未形成系統(tǒng)的理論體系，盡管如此，國內(nèi)學(xué)者基于我國城市治理實(shí)踐，結(jié)合西方國家城市治理理論，進(jìn)行了研究創(chuàng)新。孫小逸、黃榮貴以上海為例，分析了西方城市增長聯(lián)盟在中國的形態(tài)和運(yùn)作邏輯，就此指出，不成熟的市場(chǎng)環(huán)境、國家控制的土地資源、政治合法性的雙重來源、以及社會(huì)治理的基礎(chǔ)性權(quán)力，都對(duì)城市增長聯(lián)盟的形成和運(yùn)作起著關(guān)鍵性作用[22]。楊宏山則從公共服務(wù)視角出發(fā)，分析了當(dāng)前我國城市的整合治理模式，認(rèn)為當(dāng)前我國城市治理中，出現(xiàn)了致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量形成的增長導(dǎo)向的精英聯(lián)盟，也出現(xiàn)了社會(huì)成員在自我保護(hù)中形成的維權(quán)導(dǎo)向的社群聯(lián)盟，由此逐步形成了 “雙重聯(lián)盟”格局。不過，從力量對(duì)比看，精英聯(lián)盟顯然處于優(yōu)勢(shì)地位，具有更好的組織性，主導(dǎo)著城市治理的公共政策過程[23]。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，迫切需要探索適合我國城市發(fā)展的治理體系和機(jī)制，形成中國特色的城市治理理論。

從實(shí)際情況來看，我國的城市治理與西方國家的城市治理存在較大差異。一方面，我國城市化進(jìn)程不同于西方。西方城市多由經(jīng)濟(jì)力量催生，而我國城市多由行政力量策劃，政府主導(dǎo)一直以來是我國城市的發(fā)展模式。另一方面，在現(xiàn)階段，我國公眾參與社會(huì)公共活動(dòng)的積極性有待提升，在單位的公益活動(dòng)參與、社區(qū)文體活動(dòng)參與和社會(huì)志愿組織活動(dòng)參與中，公眾參與均未占據(jù)主導(dǎo)地位，參與人數(shù)不足三分之一[24]。由此可見，政府在我國城市治理中與其他治理主體呈現(xiàn)非均衡非對(duì)等關(guān)系，政府是我國城市治理中最重要和最關(guān)鍵的治理主體，是城市治理制度的制定者、目標(biāo)的協(xié)調(diào)者和責(zé)任的承擔(dān)者。由此昭示，在我國，以強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的“元治理”理論，具有更為開闊的運(yùn)用空間。

三、政府創(chuàng)新與城市治理現(xiàn)代化的辯證關(guān)系

通過上述對(duì)政府創(chuàng)新內(nèi)涵及城市治理理論淵源及其價(jià)值內(nèi)核的梳理及分析，政府創(chuàng)新與城市治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)得以突顯。

（一）城市政府創(chuàng)新決定城市治理現(xiàn)代化

1.政府創(chuàng)新的價(jià)值決定著城市治理的成就和進(jìn)度

城市治理現(xiàn)代化通常包括塑造城市共同價(jià)值、美化城市形象、提升城市效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及完善社會(huì)保障等方面的內(nèi)容。城市形象是外界對(duì)城市的認(rèn)可度、認(rèn)同度、美譽(yù)度的集中體現(xiàn)，良好的城市形象，體現(xiàn)著城市治理的效果。而良好的城市治理則造就可持續(xù)發(fā)展的城市，塑造優(yōu)雅的城市文化，提升美好的城市形象。城市效率綜合反映城市管理者和市民的組織方式、組織能力、組織效益和城市的運(yùn)行效率。而城市經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，意味著會(huì)有更多的資源、能力改善城市的社會(huì)服務(wù)。城市的社會(huì)保障體系是城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。芬蘭學(xué)者盧瑞拉（Laurila）將城市治理與社會(huì)福利掛鉤，認(rèn)為那些發(fā)生在城市范圍內(nèi)并且深刻影響社會(huì)福利條件的活動(dòng)，是城市治理的核心所在[25]，因此，良好的城市治理不僅要對(duì)某項(xiàng)政策的經(jīng)濟(jì)成本加以考量，而且要兼顧考慮其對(duì)人民福祉的影響。這些內(nèi)容蘊(yùn)含著平等、多元、民主和高效四個(gè)城市價(jià)值取向[26]。

城市治理現(xiàn)代化的這些內(nèi)容與價(jià)值取向，必然要求城市政府是一個(gè)高效、負(fù)責(zé)、回應(yīng)、公平和包容的政府，這就意味著城市政府為主導(dǎo)的城市治理活動(dòng)，實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)這些現(xiàn)代化內(nèi)容和價(jià)值的活動(dòng)。為此，政府在治理中創(chuàng)新的價(jià)值，必然現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)和落實(shí)為城市治理現(xiàn)代化的成就和進(jìn)度。關(guān)于城市治理中政府的價(jià)值與責(zé)任，墨西哥前任總統(tǒng)?？怂梗╒icente Fox）曾有一番精彩的論述。他說，“新治理的基本要素是有一個(gè)新政府，這個(gè)政府與社會(huì)緊密相連，聆聽公眾聲音,遵從法治、誠實(shí)、透明、高效的原則,最重要的是，這個(gè)政府意識(shí)到自己的職責(zé)是推動(dòng)人類和社會(huì)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)公平、正義和繁榮”[5]。

2.城市政府創(chuàng)新能力決定城市治理能力

城市政府創(chuàng)新能力，是指城市政府超越既有治理理念、組織機(jī)構(gòu)和體制機(jī)制，在城市治理活動(dòng)和規(guī)則等方面創(chuàng)新發(fā)展，有效合理處理城市問題的能力。城市政府創(chuàng)新是對(duì)城市居民日益增長的對(duì)美好生活需求的主動(dòng)回應(yīng)，政府創(chuàng)新能力的高低，往往決定著一個(gè)城市的治理能力高低和城市治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)與否。

而城市政府的治政能力在相當(dāng)程度上，決定著城市治理的能力。按照十九大報(bào)告精神，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，需要在強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)前提下，努力“增強(qiáng)改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進(jìn)取的精神風(fēng)貌”[6]，由此清楚表明，中國特色的城市治理，相當(dāng)程度上取決于城市政府領(lǐng)導(dǎo)的治政能力和創(chuàng)新能力。事實(shí)上，我國若干城市治理實(shí)踐的評(píng)估，也有力地支持了這一看法。

3.城市政府創(chuàng)新程度決定城市治理水平

城市治理現(xiàn)代化的基本使命是，有效提供城市公共物品和公共服務(wù)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，提升城市的綜合競爭力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和社會(huì)福利最大化，滿足城市社會(huì)公眾的利益需求，其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市居民共享發(fā)展成果，提升城市居民幸福指數(shù)。這一使命本質(zhì)上是城市政治體系對(duì)權(quán)力和公共物品資源進(jìn)行配置的活動(dòng)和過程。由于城市政府是城市治理現(xiàn)代化的第一主體，是影響城市治理的關(guān)鍵變量，而我國的城市絕大多數(shù)是由行政力量策劃催生并由政府主導(dǎo)發(fā)展，因此，我國城市政府的創(chuàng)新程度，往往在很大程度上決定著我國城市的整體治理水平。

另一方面，城市治理現(xiàn)代化，必然離不開城市精神的引領(lǐng)。城市精神具有動(dòng)力功能、導(dǎo)向功能、凝聚功能、融合功能、約束功能，這五大城市精神功能起著引領(lǐng)、催生和滋潤著城市發(fā)展，促進(jìn)城市治理良好有序發(fā)展的作用[27]，而城市精神功能的發(fā)揮需要通過城市政府積極創(chuàng)新推動(dòng)和培育。在我國，城市政府是推動(dòng)與保障我國城市治理發(fā)展的第一力量，起著引領(lǐng)城市發(fā)展、培育其他主體有序參與城市治理并且把握城市治理節(jié)奏的重要作用。

正因?yàn)槿绱?，城市政府?chuàng)新程度決定著城市治理現(xiàn)代化的水平和程度。

（二）城市治理現(xiàn)代化促進(jìn)城市政府創(chuàng)新

實(shí)踐表明，現(xiàn)代化取向的城市治理，往往為城市政府創(chuàng)新創(chuàng)造環(huán)境，提供基礎(chǔ)，提出要求并且注入動(dòng)力。

1.城市治理優(yōu)化政府創(chuàng)新的空間和社會(huì)環(huán)境

近年，“地理尺度”（geographical scale）、“空間的生產(chǎn)”等政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概念及理論導(dǎo)入城市與區(qū)域的研究[28]，城市被認(rèn)為是受到資金和權(quán)力等政治經(jīng)濟(jì)力量影響和塑造的空間,是現(xiàn)代社會(huì)人類共同體得以聚集的基本載體。城市空間的一個(gè)主要特點(diǎn)是治理行動(dòng)者的鄰近性 （propinquity）[16]（P3），城市治理則被認(rèn)為是關(guān)于空間資源的生產(chǎn)與分配，是政府通過對(duì)各種形式空間的“生產(chǎn)”（規(guī)模擴(kuò)張）與“再生產(chǎn)”（改造更新），來重構(gòu)國家與社會(huì)關(guān)系的活動(dòng)[29]。

早在上個(gè)世紀(jì)，韋伯（Weber,1958）就指出，市場(chǎng)是區(qū)分城市和其他形式居住地的關(guān)鍵因素。在他看來，社會(huì)交換行為通過契約將行動(dòng)者整合起來，同時(shí)也創(chuàng)造了平等，由此形成了社會(huì)學(xué)意義上最早的“公共空間”組織形式[30]（P8）。隨著現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，城市公共空間的范疇早已超出單純的生產(chǎn)生活空間。城市空間可以是網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的，也可以是以文化現(xiàn)象形式而存在的。城市既可以是實(shí)體的城市，也可以是虛擬的城市。城市既可能是由權(quán)力和規(guī)則黏合、聯(lián)結(jié)與塑造的，也可以是碎片化的?？傊?，城市空間既可以是物理的，也可以是政治和社會(huì)的，甚至網(wǎng)絡(luò)虛擬的。

政府創(chuàng)新的過程，實(shí)質(zhì)是政府創(chuàng)新主體以各種創(chuàng)新方式與環(huán)境發(fā)生和建構(gòu)各種關(guān)系的互動(dòng)過程。因此，政府與環(huán)境兩個(gè)變量的共同作用決定政府創(chuàng)新效果；反過來，政府創(chuàng)新是政府與環(huán)境之間的紐帶，政府以創(chuàng)新為手段,尋求與周邊環(huán)境的和諧共存[31]。當(dāng)創(chuàng)新主體是城市政府時(shí)，城市的政府體系本身、城市政府以外的社會(huì)系統(tǒng)、城市的空間背景、城市的網(wǎng)絡(luò)狀況、城市的文化制度沿襲和嵌入，以及城市政府與相關(guān)利益主體的關(guān)系等等，均構(gòu)成政府創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境。正如坎特（Kantor）在分析美國城市政府的決策者無法按照自己的意愿行動(dòng)時(shí)所指出的那樣，政府決策者的選擇，往往依賴和受制于企業(yè)界、州和聯(lián)邦政府等其他決策者的偏好和行動(dòng)[30]（P5）。由此可見，城市治理達(dá)到何種程度，城市的創(chuàng)新力也就可能實(shí)現(xiàn)到何種程度。

2.城市治理是城市政府創(chuàng)新的路徑

縱觀世界現(xiàn)代文明的歷史可見，伴隨著現(xiàn)代工業(yè)化發(fā)展歷程，城市是國家發(fā)展方向的主導(dǎo)者，城市的治理狀況，直接決定著一個(gè)國家（地區(qū)）的現(xiàn)代化發(fā)展。由于城市及其治理在國家現(xiàn)代化發(fā)展中的特殊地位，城市治理對(duì)城市政府創(chuàng)新的要求也往往十分迫切。歷史顯示，城市治理現(xiàn)代化的過程，也是城市政府創(chuàng)新的過程。國家現(xiàn)代化與城市治理之間的關(guān)系邏輯，決定了城市治理與政府創(chuàng)新之間的關(guān)系邏輯，由此使得現(xiàn)代化導(dǎo)向和規(guī)約之下的城市政府治理，必然成為城市政府創(chuàng)新的重要途徑。

四、實(shí)現(xiàn)我國城市治理現(xiàn)代化的范式選擇與路徑構(gòu)想

2015年，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國發(fā)展峰會(huì)上向世界闡述了中國新的發(fā)展觀。黨的十九大報(bào)告提出了“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”要求[6]，城市作為國家發(fā)展方向的主導(dǎo)者，是建設(shè)創(chuàng)新型國家的主力軍。根據(jù)黨的十九大的精神和要求，參考元治理理論，我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)我國城市治理現(xiàn)代化可以選擇政府創(chuàng)新范式，城市政府通過治理理念創(chuàng)新、城市治理體制機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)我國城市治理現(xiàn)代化。

（一）以治理理念創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化思想引領(lǐng)

我國城市化發(fā)生的歷史背景不同于歐美國家，它們伴隨工業(yè)化革命興起的 “先經(jīng)濟(jì)、后社會(huì)”、“先污染、后治理”[31]的城市化道路，顯然不適合我國國情，因此，我們必須開拓獨(dú)特道路，創(chuàng)新城市治理理念。

黨的十九報(bào)告從執(zhí)政黨的宗旨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)調(diào)指出，“人民是黨和政府發(fā)展依靠的力量，必須按照以人民為中心的思想，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展觀”[6]，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。據(jù)此可知，我國城市治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的政府創(chuàng)新，必須以改革開放為動(dòng)力，以市場(chǎng)機(jī)制和政府管制為手段，以高效、包容、可持續(xù)為治理理念，實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)均等化、城市發(fā)展綠色低碳化。

“高效意味著城鎮(zhèn)化以更少的資源和更優(yōu)化的要素配置創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富”[32]。高效的城市治理，需要使市場(chǎng)在城市生產(chǎn)要素配置中起決定性作用，最大限度地實(shí)現(xiàn)城市的集聚效應(yīng)，持續(xù)提高城市要素生產(chǎn)率。在這其中，政府發(fā)揮的是宏觀調(diào)控作用。高效的城市治理理念是城市包容和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性理念。當(dāng)然，在貫徹高效理念時(shí)，也必須高度 “警惕新自由主義對(duì)城市治理的全面入侵”[33]。因?yàn)槌鞘兄卫砣绻^度擁抱市場(chǎng)和資本，不能確立親清的政商關(guān)系，就有可能會(huì)損害公民的權(quán)利，也容易讓政府的公信力陷入“塔西佗陷阱”。

包容意味著城市化發(fā)展的惠及面更大、成果分配更公平。我國城市經(jīng)歷了近40年的改革開放，積聚了不少改革紅利，但是，我國的財(cái)政支出過程，使得巨額城市化紅利尚未轉(zhuǎn)化成與之相匹配的公共服務(wù)產(chǎn)出（教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、保障房、環(huán)境等）。為提升城市民生服務(wù)，需要選擇包容性城市治理，為持續(xù)高效發(fā)展提供有力支撐和保障，也使城市政府在公共資源有限的背景下，有效提高公民獲得感、幸福感和安全感。與此同時(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，不斷提高基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，保障城市低收入者醫(yī)療、住房、食物安全等基本生活需求，體現(xiàn)城市政府作為社會(huì)公平正義保障者的角色。

可持續(xù)意味著城市的資源和環(huán)境承載力不斷增加和強(qiáng)化?？沙掷m(xù)的城市治理必須以貫徹綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，推進(jìn)綠色發(fā)展、綠色治城，將城市發(fā)展模式從最初的粗放增長模式向創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展雙輪驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)綠色惠民，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。其次，可持續(xù)的城市治理需要追求城市之美。城市之美麗，不僅僅是景觀和建筑物理之美，還有人文之美[34]。事實(shí)證明，城市只有美麗，才能留下優(yōu)秀人才和美德居民。

（二）以城市治理體制機(jī)制創(chuàng)新開辟城市治理現(xiàn)代化路徑

有序規(guī)范的制度是良好城市的生成機(jī)制路徑，正如斯科特所說，通過訴諸理性使城市具有效率、秩序和美感。按照“元治理”的理論邏輯，城市政府的角色不在于操控一切，而在于設(shè)計(jì)理性制度，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。因此，城市政府需要優(yōu)化創(chuàng)新城市治理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市的法治和良治。當(dāng)前，就是需要努力打造法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、效能政府、廉潔政府、透明政府、協(xié)同政府、節(jié)約政府和信息政府。

目前，我國有些城市政府的運(yùn)行機(jī)制存在亟待改進(jìn)的問題，比如，某些城市政府偏離其管理活動(dòng)的應(yīng)有目標(biāo)，不僅“政府的支出偏好受干部晉升指揮棒支配”[35]，而且一味追求高增長的GDP，“其結(jié)果導(dǎo)致了城市治理的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)增長不成比例，企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任，農(nóng)民工的社會(huì)保障性收益甚微，合法權(quán)益得不到保障，勞動(dòng)力付出與所得不成比例”[36]。有鑒于此，城市政府創(chuàng)新的迫切任務(wù)是，加快推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，調(diào)整與城市治理現(xiàn)代化不相適應(yīng)的行政體制機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，尤其防止制度內(nèi)卷化現(xiàn)象；另一方面，推進(jìn)城市治理精細(xì)化，打造共建共治共享的城市治理體系和格局。

“制度創(chuàng)新是制度安排的積極變動(dòng)和替換”[37]，城市治理制度創(chuàng)新可以從城市政府本身的結(jié)構(gòu)首先著手。創(chuàng)新城市政府本身制度結(jié)構(gòu)，首要重點(diǎn)是城市層級(jí)制度。我國現(xiàn)有的政府權(quán)力和體制架構(gòu)是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式演變而來，地方城市政府的權(quán)力來自于上級(jí)政府，過分集權(quán)的城市政府結(jié)構(gòu)，在某種程度上往往束縛城市發(fā)展的活力，為此，黨的十九大提出，對(duì)于地方實(shí)施適度放權(quán)[6]。在此過程中，按照“職責(zé)同構(gòu)”原則，通過相機(jī)授權(quán)尋求上級(jí)政府與城市政府之間、城市政府層級(jí)之間的合理分權(quán)，增強(qiáng)地方城市政府在地方財(cái)稅、土地政策、外商貿(mào)易等方面的權(quán)力和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的能力，形成城市治理現(xiàn)代化的重要保障。

創(chuàng)新城市政府制度結(jié)構(gòu)，還在于優(yōu)化和開放城市政府的科層系統(tǒng)，在政府主導(dǎo)城市治理的同時(shí)，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民參與治理，并以法定契約紐帶明確政府與社會(huì)組織、企業(yè)、公民的伙伴關(guān)系，形成城市治理共同體，建構(gòu)共同體成員組成、按照良性互動(dòng)運(yùn)行的開放的扁平化治理制度結(jié)構(gòu)[16]。

（三）以科技創(chuàng)新推進(jìn)城市治理的可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)代城市是以科學(xué)技術(shù)為核心的先進(jìn)生產(chǎn)力的聚集地，科學(xué)技術(shù)是城市治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和動(dòng)力，也是城市創(chuàng)新的生命力，這就決定了城市政府在創(chuàng)新城市治理時(shí)，必須高度重視科學(xué)技術(shù)的巨大推動(dòng)作用。事實(shí)上，城市政府治理城市的主要機(jī)制和方式創(chuàng)新，集中表現(xiàn)為治理方式的信息化和網(wǎng)絡(luò)化。

當(dāng)前，一些大都市提出并實(shí)施的 “智慧型城市”計(jì)劃，就是依靠信息和通信技術(shù)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為平臺(tái)，感測(cè)、分析、整合城市政府管理的各項(xiàng)關(guān)鍵信息[38]，包括城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)、環(huán)保、安全、住房及交通等，并作出相應(yīng)的職能回應(yīng)，其實(shí)質(zhì)是利用先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等建立一個(gè)精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)追蹤、集成共享的信息資源數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)城市智慧式治理，為市民創(chuàng)造更加美好便捷的生活。因此，在以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為代表的信息技術(shù)日新月異的今天，城市政府在進(jìn)行城市治理的過程中，必須跟上信息科技發(fā)展的步伐，依靠科技創(chuàng)新推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展。

（四）以文化創(chuàng)新推動(dòng)城市治理的軟實(shí)力建設(shè)

城市文化是伴隨城市發(fā)展而產(chǎn)生的與之相適應(yīng)的能夠凝聚城市的精神氣質(zhì)和人文情懷，它與公共管理、人力資本、城市創(chuàng)新、生活質(zhì)量和國際溝通力一起，被視為國際大都市軟實(shí)力的六個(gè)方面[39]。在城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市文化創(chuàng)新是城市政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

黨的十九大報(bào)告以文化自信為基調(diào)，充分闡述文化建設(shè)的重要性，指出“文化是一個(gè)國家、一個(gè)民族的靈魂。文化興國運(yùn)興，文化強(qiáng)民族強(qiáng)。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復(fù)興。”[6]

相形之下，現(xiàn)階段我國城市建設(shè)和發(fā)展呈現(xiàn)的突出問題是有技術(shù)而缺文化、有業(yè)態(tài)而缺靈魂，甚至城市越華麗，文化越缺失。因此，切實(shí)推進(jìn)城市文化創(chuàng)新，是當(dāng)下城市政府創(chuàng)新的突出問題。而營造開放性、有文化和服務(wù)性的文化體制結(jié)構(gòu)，建構(gòu)審慎和包容的政治文化哲學(xué)，確立民間民眾的創(chuàng)新主體地位并鼓勵(lì)居民進(jìn)行多元文化創(chuàng)造，發(fā)展面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的民族的科學(xué)的大眾的社會(huì)主義文化，恪守尊重文化個(gè)性法則，提升城市審美趣味，無疑是城市政府創(chuàng)新治理實(shí)施和推進(jìn)文化創(chuàng)新的基本維度[40]。

總之，在國家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，城市是貫徹與落實(shí)國家治理目標(biāo)的主陣地，是政府創(chuàng)新的重要空間和環(huán)境所在；城市政府創(chuàng)新是城市治理現(xiàn)代化建設(shè)的引擎，是城市治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)價(jià)值引導(dǎo)、制度支持和文化營造的重要途徑。事實(shí)表明，城市政府創(chuàng)新能力決定城市治理水平；而城市政府創(chuàng)新的價(jià)值和程度，又必然體現(xiàn)和落實(shí)在城市治理現(xiàn)代化廣度和深度方面。為此，我國的城市政府應(yīng)通過理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化的建設(shè)。

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