特色小鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)險防范與應(yīng)對

錢烈輝　顏卓　胡旭東

[摘要]特色小鎮(zhèn)作為產(chǎn)業(yè)升級與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，成為各級地方政府力推的重要工作。通過對特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱背后的各類風(fēng)險隱患進行分析，從堅持創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人才規(guī)劃和政府與市場的作用方面提出應(yīng)對風(fēng)險策略。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn)；特色產(chǎn)業(yè)；建設(shè)風(fēng)險

[中圖分類號]F127

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）12-0118-02

我國的特色小鎮(zhèn)于2014 年興起于浙江，逐漸成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要突破口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，已經(jīng)上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，培育特色小鎮(zhèn)成為當(dāng)前解決小城鎮(zhèn)的發(fā)展問題的重要途徑之一。

一、特色小鎮(zhèn)的定位

改革開放后，我國經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，工業(yè)化體系逐步完善，經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，供給側(cè)改革成為解決主要矛盾的有效途徑之一。在需求側(cè)為導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展模式中，經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、新開區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等在改革開放中發(fā)揮了巨大的作用，也積累了豐富的經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)驗，在改革深化的今天，這些開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)也逐步成為城市化的一部分，“鋼筋森林”和“人文沙漠”成為這些園區(qū)的特征，以特色小鎮(zhèn)為核心的微中心創(chuàng)新開始躍出水面，以精深園區(qū)特色化、生態(tài)化、人文化的升級版園區(qū)為內(nèi)核或靈魂的特色小鎮(zhèn)，成為產(chǎn)業(yè)聚集、升級、創(chuàng)新以及人與自然、工業(yè)和諧發(fā)展的新思路。

“十九大”報告提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是加快新型城鎮(zhèn)化的有效路徑，也是搭建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化基本平臺的有效舉措。發(fā)改委和住建部關(guān)于特色小鎮(zhèn)頂層設(shè)計理念為，以人為本、因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機制，夯實城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，提升城鎮(zhèn)發(fā)展品質(zhì)，建設(shè)美麗特色新型?。ǔ牵╂?zhèn)，有效對接美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的問題

隨著第一批127個國家級特色小鎮(zhèn)認(rèn)定名單的公布以及2017年第二批276個認(rèn)定名單的發(fā)布，加上各省級、地市級特色小鎮(zhèn)建設(shè)的申報，全國大約770多個特色小鎮(zhèn)建設(shè)全面鋪開，特色小鎮(zhèn)建設(shè)進入高速發(fā)展階段。然而，部分特色小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)盲目追求數(shù)量、生搬硬套、不切實際的苗頭，部分特色小鎮(zhèn)建設(shè)“脫實向虛”，搞形象工程，搞以房地產(chǎn)開發(fā)為主的造城運動。另外出現(xiàn)了片面追求特色創(chuàng)意，過分夸大文化創(chuàng)意，忽略經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)支撐等現(xiàn)象，在目前申報的特色小鎮(zhèn)中，以旅游、文化創(chuàng)意為核心的數(shù)量占據(jù)50%以上，偏離了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建主要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為目的。部分地區(qū)在政府部門強烈干預(yù)下，建形象、樹標(biāo)干、政績工程的特點非常明顯，這是需要警惕的苗頭。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中需要大量的資金、技術(shù)、人才等，且建設(shè)周期較長，后期產(chǎn)生的效益也有待觀察，融資模式、核心建設(shè)、人才引進等方面將面臨各類風(fēng)險，嚴(yán)重的將會導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)建設(shè)的流產(chǎn)，造成巨大的資源浪費。

三、 特色小鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)險分析

（一）特色不特或華而不實的風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)“特”在產(chǎn)業(yè)，因產(chǎn)而興、因業(yè)而特色，產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的動力和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，特色產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心職能。目前，特色小鎮(zhèn)申報創(chuàng)建名單中旅游類最為火熱，一些特色小鎮(zhèn)大都是盯住了已有旅游集客（集中客人旅游功能）、有一定名氣，自然風(fēng)光、地理稟賦較好的半成熟功能體，然后點綴式植入產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，匯聚對消費者具有吸引力的體驗內(nèi)容后，成為因陋就簡式的拼湊經(jīng)濟。旅游作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展無可厚非，但扎堆古鎮(zhèn)文化、鄉(xiāng)愁文化的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級出現(xiàn)了本末倒置，把特色小鎮(zhèn)建設(shè)變成旅游小鎮(zhèn)建設(shè)，偏離了特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)旅游化發(fā)展之路，政績特征有余，產(chǎn)業(yè)特征不足。尤其是在目前各級管理者政績顯性化與量化的大趨勢下，特色小鎮(zhèn)的打造似乎成了一種流行性風(fēng)潮。與此同時，特色小鎮(zhèn)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，在產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃發(fā)展中缺乏鮮明特點。特色產(chǎn)業(yè)在小鎮(zhèn)，應(yīng)建設(shè)在一個區(qū)域或者全國乃至全世界是個知名度高的產(chǎn)業(yè)集群，至少在某一方面具有非常大的優(yōu)勢和引領(lǐng)作用，但許多特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不明顯，空間地理位置、人才等資源無潛力可挖。產(chǎn)業(yè)不興，產(chǎn)業(yè)不特，最終將導(dǎo)致小鎮(zhèn)建設(shè)空心化，發(fā)展后續(xù)無力，導(dǎo)致曇花一現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)缺位或產(chǎn)業(yè)扎堆都背離產(chǎn)業(yè)升級的初衷。

（二）特色小鎮(zhèn)人才集聚不足的風(fēng)險

小鎮(zhèn)發(fā)展依靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)振興需要人才，各類的人才集聚才有小鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展。筑巢引鳳是小鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重，需要產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展和制定人才發(fā)展規(guī)劃和政策吸引人才聚集。而在目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才流出不流進，當(dāng)?shù)厝丝诶淆g化嚴(yán)重，小鎮(zhèn)建設(shè)中缺乏人才引進規(guī)劃，都將是特色小鎮(zhèn)建設(shè)中最大的軟肋。

（三）特色小鎮(zhèn)建設(shè)與城市化矛盾

特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種嘗試和突破，是現(xiàn)代化城市建設(shè)的一種有益補充，構(gòu)架起鄉(xiāng)村與城市建設(shè)環(huán)節(jié)中的新平臺，而城市化建設(shè)是歷史大趨勢，在政策導(dǎo)向與資金的投入上兩者存在矛盾，因此如何處理好特色小鎮(zhèn)與城市建設(shè)的主次定位平衡，以及城市化與小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)系是非常重要的。

（四）特色小鎮(zhèn)建設(shè)投入產(chǎn)出的風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)需要大量的資金，就目前而言，特色小鎮(zhèn)建設(shè)投入大于產(chǎn)出，在融資的過程中，存在政府大包大攬的現(xiàn)象，行政性的干預(yù)占主導(dǎo)，市場化手段被忽略，在政策性的手段下，難免會出現(xiàn)資源空耗、債務(wù)高筑、項目流產(chǎn)等不良后果。

四、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的風(fēng)險應(yīng)對建議

（一）特色規(guī)劃與創(chuàng)新結(jié)合

作為產(chǎn)業(yè)升級平臺，特色小鎮(zhèn)不僅應(yīng)該空間特色明顯、文化濃郁，更應(yīng)構(gòu)建具有強主題性的產(chǎn)業(yè)體系。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級的根本動力來自于企業(yè)、行業(yè)內(nèi)生的創(chuàng)新驅(qū)動。特色小鎮(zhèn)始于改革創(chuàng)新，也必須成于改革創(chuàng)新。作為新生事物，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建要摒棄行政化的思維定勢、路徑依賴和體制束縛，用改革與創(chuàng)新的精神推進規(guī)劃、建設(shè)和運營、探索，大膽試驗，走出新路。不論是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（如茶葉、中藥、絲綢、黃酒、根雕、瓷器等）還是新興產(chǎn)業(yè)（如節(jié)能環(huán)保、生物科技、新能源、新材料、信息經(jīng)濟等）都需要創(chuàng)新，旅游產(chǎn)業(yè)明顯特征的特色小鎮(zhèn)更需要創(chuàng)新，應(yīng)突出特色，打響品牌。2017年初住建部明確要求不得推薦以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè)的鎮(zhèn)，并要求被推薦的小鎮(zhèn)需實施并儲備一批質(zhì)量高、帶動效應(yīng)強的產(chǎn)業(yè)項目。

（二）特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)結(jié)合國家政策，扶持產(chǎn)業(yè)和行業(yè)朝陽產(chǎn)業(yè)

特色小鎮(zhèn)是在建設(shè)初期規(guī)劃“小而精”且符合時代發(fā)展潮流的產(chǎn)業(yè)，避免面臨引入高污染高能耗產(chǎn)業(yè)。特色小鎮(zhèn)的生命周期與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，產(chǎn)業(yè)興、小鎮(zhèn)立，產(chǎn)業(yè)衰、小鎮(zhèn)敗。因此產(chǎn)業(yè)規(guī)劃瞄準(zhǔn)前景遠(yuǎn)大的行業(yè)，應(yīng)綜合考慮產(chǎn)業(yè)周期預(yù)測與小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。

（三）工業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，吸引人才集聚

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的一條基本規(guī)律是趨向高度加工化、技術(shù)集約化、知識化和服務(wù)化。產(chǎn)業(yè)集聚是降低成本、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的有效手段，也是吸引相同專業(yè)人才集聚的好抓手，通過產(chǎn)業(yè)集聚與特色小鎮(zhèn)建設(shè)并舉，將有力打響產(chǎn)業(yè)品牌，吸引更大的關(guān)注度以及流量，形成規(guī)模效應(yīng)。實現(xiàn)人口集聚，必須增強自身的吸引力。而要實現(xiàn)這一點，則必須創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，增強就業(yè)吸納能力。當(dāng)小鎮(zhèn)具備較強的就業(yè)吸納能力后，不僅可以留住區(qū)域內(nèi)的人口，也能夠吸引區(qū)域外的人才。特色小鎮(zhèn)不能僅立足小鎮(zhèn)自身，更應(yīng)突破傳統(tǒng)行政束縛，開發(fā)開放式的平臺，具有引領(lǐng)、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用的小鎮(zhèn)。一個特色小鎮(zhèn)能帶動周邊一大批創(chuàng)新轉(zhuǎn)化功能體。應(yīng)積極推動質(zhì)量示范區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈管理，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，特色工業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺的作用，促進產(chǎn)業(yè)的升級、質(zhì)量提升、品牌的打響。

（四）特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)發(fā)揮市場主體作用

特色小鎮(zhèn)的成敗不在于政府是否“給帽子”、“給政策”，關(guān)鍵在于企業(yè)是否有動力，市場是否有熱情。因此，特色小鎮(zhèn)不能由政府大包大攬，必須堅持企業(yè)為主體、市場化運作。首先，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要堅持市場主體作用，吸引民營資本的進入，給予更多的優(yōu)惠，降低門檻。其次，政府要有所為、有所不為，做好規(guī)劃編制、生態(tài)保護等服務(wù)，不干預(yù)企業(yè)運營。同時做好特色小鎮(zhèn)評價機制與動態(tài)管理機制，制定建設(shè)特色小鎮(zhèn)的團體標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)范、指導(dǎo)、評價特色小鎮(zhèn)建設(shè)，動態(tài)管理、實行能進能出的機制，規(guī)避特色小鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)險。

特色小鎮(zhèn)是新興的發(fā)展模式，建設(shè)的政策、理論和經(jīng)驗是在探索中研究和完善，但在時下特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱的情況下，各個特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)因地制宜，結(jié)合實際，突出特色產(chǎn)業(yè)，加強人文建設(shè)、完善生態(tài)保護，真正給民生帶來福祉。

[參考文獻(xiàn)]

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（責(zé)任編輯：張彤彤劉茜）