比較與啟示：中美大型體育場館公共財政補(bǔ)貼的對比研究

王玉珍，邵玉輝，楊 軍

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是2008年北京奧運(yùn)會后，國家相繼出臺了《全民健身計劃（2016—2020年）》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等一系列政策，人們健身、休閑、娛樂的意識和需求不斷提高。2014年，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》明確提出，至2025年人均體育場地面積達(dá)2 m2，體育公共服務(wù)基本覆蓋全民，這使得大型體育場館在城市、國家中的社會價值和經(jīng)濟(jì)價值日益凸顯。我國大型體育場館，一般伴隨著大型賽事的舉辦而興建[1]，當(dāng)前大型體育場館的融資模式、運(yùn)營管理和補(bǔ)貼策略等方面存在嚴(yán)重不足。在美國，大型體育場館因其在城市重建、恢復(fù)社會價值、助力經(jīng)濟(jì)增長等方面所起的重要作用而被廣泛關(guān)注。基于此，美國各級政府在設(shè)計、建造和維修體育場館方面均提供大量的公共財政支持，其公共財政撥款力度逐年增大，撥款數(shù)額不斷升級，補(bǔ)貼方式呈多元化趨勢發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1950—2010年，美國修建了234座（其中一半是1990年后修建的）新型的專業(yè)體育場館，總成本達(dá)590億美元，其中，來自國家和地方政府的補(bǔ)貼約為363億美元，相當(dāng)于總投入的61.5%[2]。2007—2016年，美國四大職業(yè)體育聯(lián)盟（NFL、NBA、MLB和NHL）增建14個專業(yè)體育場館，平均每個賽季至少有一個新體育場館投入使用。歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，美國體育職業(yè)化發(fā)展愈加穩(wěn)健，在大型體育場館公共財政補(bǔ)貼方面積累了豐富的經(jīng)驗。我國自“十三五”公共體育普及工程實施方案出臺后，在如何建設(shè)、運(yùn)營好新時代體育場館方面給眾多利益相關(guān)者提出了挑戰(zhàn)，運(yùn)用比較分析、文獻(xiàn)資料等方法，對中美大型體育場館公共財政補(bǔ)貼進(jìn)行深入的比較分析，梳理、探尋中美大型體育場館公共財政補(bǔ)貼的理路。借鑒美國成功的經(jīng)驗，以期對中國大型體育場館公共財政補(bǔ)貼相關(guān)研究提供有價值的參考，促進(jìn)其在建設(shè)和運(yùn)營中實現(xiàn)良性發(fā)展。

1 中美大型體育場館公共財政補(bǔ)貼的驅(qū)動力比較

1.1 美國大型體育場館公共財政補(bǔ)貼驅(qū)動力

1.1.1 體育成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎 塑造城市（包括居民）與球隊集體認(rèn)同感身份，對職業(yè)體育的發(fā)展至關(guān)重要，如果一個擁有優(yōu)秀球隊的城市成為更適合人們工作和公司選址的地方，那么球隊在某種程度上便成為該地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)引擎，這也是眾多城市斥巨資吸引或挽留球隊并提供巨額補(bǔ)貼的重要原因。印第安納波利斯市（Indianapolis）就是一個典型的例子，從20世紀(jì)70年代開始，通過為美職籃步行者籃球隊和小馬足球隊修建新型體育場館，實施引進(jìn)新興運(yùn)動隊和保留原有運(yùn)動隊的策略實現(xiàn)了該城市重建和興盛的目的，并最終成為全美業(yè)余體育的中心城市。也正是從那時起，該城市的人口持續(xù)增長、就業(yè)率穩(wěn)步提升，城市競爭力得到了極大提升。

另一個以體育重振城市的代表是巴爾的摩卡姆登棒球場（Camden Yards）。B.W.HAMILTON和P.KAHN[3]的研究指出，每年只需700萬美元的投資成本，卡姆登棒球場就可為馬里蘭州帶來1 100萬美元的高額回報，不過，為了使該棒球場持續(xù)為該州帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收益，巴爾的摩市政府規(guī)定，每位市民年度上交稅收中的15美元用于支持該市金鶯球隊的建設(shè)和運(yùn)營。基于興建體育場館為城市帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，各級政府對體育場館的修建或改建進(jìn)行公共財政補(bǔ)貼，不失為一種有利于城市長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

1.1.2 體育聯(lián)盟的壟斷權(quán)加大了公共財政補(bǔ)貼力度 鑒于運(yùn)動隊帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益，在美國幾乎每個城市都希望擁有一支屬于自己的球隊。然而，由于職業(yè)聯(lián)賽對運(yùn)動球隊數(shù)量的限制，每個城市都擁有自己的球隊是不可能的，這就造成了球隊供不應(yīng)求的局面。當(dāng)每一個渴望擁有一支球隊的城市競相爭奪球隊時，城市必須為引進(jìn)球隊或保留現(xiàn)有球隊做出一定的努力。

一個俱樂部通常只能為一所城市提供服務(wù)，因此，俱樂部只會選擇愿意為其支付最高費(fèi)用的城市。同時，由于俱樂部可以在聯(lián)賽組織機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的條件下離開主辦城市，另擇它市，因此若一個城市想要留住已有的球隊繼續(xù)為其創(chuàng)造效益，該城市也要滿足俱樂部所需費(fèi)用的要求，否則俱樂部寧愿轉(zhuǎn)向愿意支付更高費(fèi)用的城市。眾所周知，美國四大職業(yè)體育聯(lián)盟不僅掌控遴選比賽舉辦地的權(quán)利，而且也對新加入球隊的遴選具有話語權(quán)，聯(lián)盟舉辦表演賽目的在于吸引更多的城市舉辦賽事。其中，美國職業(yè)橄欖球大聯(lián)盟（National Football League，NFL）在擴(kuò)充聯(lián)盟球隊時，多倫多、洛杉磯和休斯頓競相參與爭奪聯(lián)盟特許經(jīng)營權(quán)，最終休斯頓以50 700萬美元的體育場館補(bǔ)貼費(fèi)用的優(yōu)厚條件獲得成功?？梢?，體育聯(lián)盟的壟斷性是城市爭奪球隊支付費(fèi)用的競爭根源，這些費(fèi)用與體育場館的政府公共補(bǔ)貼費(fèi)用具有趨同性，也正是聯(lián)盟的壟斷性驅(qū)使各州及地方政府加大對體育場館的公共投資力度，不過這種帶有壟斷性質(zhì)的補(bǔ)貼費(fèi)用常以租賃、新建體育場館等形式，而非現(xiàn)金形式呈現(xiàn)。

1.2 中國大型體育場館公共財政補(bǔ)貼驅(qū)動力

對相關(guān)資料進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，有關(guān)我國大型體育場館公共財政補(bǔ)貼驅(qū)動力方面的研究非常少，從國家政府部門頒布的相關(guān)文件我們系統(tǒng)的總結(jié)出，中國政府對大型體育場館公共財政補(bǔ)貼的驅(qū)動力可以總結(jié)為經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

1.2.1 經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動 2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，表明近年來國家政府對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予了極高的重視和支持。大型體育場館是推動體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要抓手，也是我國政府推行體育公共服務(wù)的重要平臺。近年來，全國各地掀起的體育場館建設(shè)熱潮，不僅為大型體育場館的發(fā)展提供了豐富的開發(fā)資源，更成為大型體育場館發(fā)展的催化劑，隨著越來越多的社會資本允許進(jìn)入體育產(chǎn)業(yè)，我國的體育場館業(yè)將有更加廣闊的發(fā)展空間。

社會發(fā)展日新月異的今天，體育在拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、緩解就業(yè)壓力、提高城市競爭力等方面的作用日益凸顯。大型體育場館不僅在承辦高水平國內(nèi)、國際大型賽事，促進(jìn)城市或國家對外政治、文化交流，吸引外來投資，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面極具價值，也日益成為城市和地區(qū)社會、文化、體育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和完善城市功能的重要條件（城市再生運(yùn)動的重要內(nèi)容，促進(jìn)城市和社會發(fā)展的物質(zhì)載體，城市和地區(qū)體育事業(yè)、文化體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)前提，完善城市功能、提升城市形象的基礎(chǔ)條件），在推進(jìn)城市化進(jìn)程（加快城市擴(kuò)張速度，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，加速城市人口的聚集，促進(jìn)區(qū)域間的動態(tài)平衡與發(fā)展）中發(fā)揮著重要作用[4]。大型體育場館已經(jīng)成為城市文化不可分割的一部分，成為一座城市的標(biāo)志和象征。

1.2.2 社會效益驅(qū)動 習(xí)近平總書記在黨的“十九大”報告中指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而涉及到全民健身領(lǐng)域則表現(xiàn)為，人們?nèi)找嬖鲩L的體育與健康需求跟運(yùn)動空間嚴(yán)重不足之間的矛盾。我國大型體育場館大部分都是為了籌備和舉辦大型賽事而興建的，由于受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和體育事業(yè)發(fā)展水平的限制，絕大多數(shù)的大型體育場館不可能像發(fā)達(dá)國家那樣進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營模式，從而導(dǎo)致大量大型體育場館閑置的局面。

為了解決人們?nèi)找嬖鲩L的體育與健康需求，跟大型體育場館閑置這一矛盾，我國政府僅在2018年就相繼出臺了《大型體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金管理辦法》和《體育總局辦公廳關(guān)于發(fā)布2018年中央財政資金補(bǔ)助的大型體育場館名單的公告》（簡稱《公告》），《公告》公布了2018年進(jìn)行補(bǔ)助的1 277個大型體育場館名單，并指出將9.3億元補(bǔ)助資金統(tǒng)籌用于大型體育場館向社會免費(fèi)或低收費(fèi)開展基本公共體育服務(wù)項目所需支出[5]。

對大型體育場館進(jìn)行公共財政補(bǔ)貼，不僅可以滿足廣大人民群眾對健康和日益增長的精神文化生活的需要，而且也為各類大型集會、經(jīng)貿(mào)展示和文化交流提供了良好的場所，更為我國社會主義體育事業(yè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

1.3 比較分析

1.3.1 中美兩國民眾對體育的認(rèn)知差異 在美國，體育不僅是塑造個性的最佳手段，也是向人們傳授價值觀的一種獨(dú)特方式。參與體育運(yùn)動被認(rèn)為是造就“優(yōu)秀美國人”的重要途徑，職業(yè)運(yùn)動員往往被認(rèn)為是“楷模”和“好品格”的代表。美國人堅信，體育運(yùn)動對其身心健康和日常生活有著不可替代的積極作用。M.THARP[6]指出，91%的美國人認(rèn)為體育參與有助于人們與來自不同民族或種族的人友好相處，84%的人認(rèn)為體育活動有助于商界人士取得成功，77%的人認(rèn)為體育可以幫助人們成為更好的父母，68%的人認(rèn)為體育運(yùn)動能幫助人們更好地與異性相處。體育運(yùn)動（尤其是職業(yè)體育）在千百萬美國人的日常生活中扮演著不可或缺的角色。人們更關(guān)注報紙上有關(guān)體育部分的內(nèi)容，晚間新聞的體育類內(nèi)容占用了大量的廣播時間，許多地方電臺制作或播放內(nèi)容也以體育類節(jié)目為主。

體育運(yùn)動在美國人生活中的巨大作用部分原因還在于體育在美國教育中的重要性定位。從幼兒園直至高中、大學(xué)，每個學(xué)生都會經(jīng)常性地參加體育活動，高中和大學(xué)里進(jìn)行的許多重大事件都是圍繞體育運(yùn)動展開的。美國大部分節(jié)日都伴隨著重大的體育賽事，正是緣于人們對體育的熱衷，使得政府官員們可以開辟新的公共財政補(bǔ)貼方式用于資助體育場館的建設(shè)和維修。

由于受傳統(tǒng)文化的影響，中國民眾對體育的認(rèn)知經(jīng)歷了體育無用論—體育是國家政治—體育為健康的變化過程。在我國幾千年的歷史長河中很難發(fā)現(xiàn)“體育”的影子，這主要“歸功”于統(tǒng)治階級對廣大人民群眾思想的有效控制。時至今日，仍有很多人認(rèn)為體育“不務(wù)正業(yè)”“三教九流”，家長不愿意自己的孩子從事體育事業(yè)；學(xué)校里，體育也是可有可無的邊緣學(xué)科。建國后，國家大力發(fā)展競技體育，隨著舉國體制的實施，運(yùn)動員在各級國際賽事上摘金奪銀，培養(yǎng)出了一大批奧運(yùn)冠軍、“民族英雄”，在當(dāng)時的民眾眼中，體育就是金牌至上、為國爭光的政治事業(yè)。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活水平有了極大提高，生產(chǎn)、生活方式都有了很大變化，各類肥胖、心腦血管疾病等現(xiàn)代文明病日益困擾著人們的生活，人們開始對體育進(jìn)行重新審視。2008年北京奧運(yùn)會，是中國民眾對體育認(rèn)知的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，體育為健康，而不再是跟自己無關(guān)的事情。民眾迫切的健身需求，日益成為我國各級政府對大型體育場館進(jìn)行財政補(bǔ)貼的驅(qū)動力。

1.3.2 中美兩國政府對體育場館的定位差異 美國體育歷經(jīng)百余年的發(fā)展，政府對大型體育場館的定位非常明確，即產(chǎn)業(yè)化，目的是發(fā)展職業(yè)體育、推動競技體育、滿足國民文化生活的需要，進(jìn)而推動社會整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。美國體育是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中誕生的，其發(fā)展也同樣遵循了市場內(nèi)在邏輯。美國職業(yè)體育發(fā)展初期，大部分的大型體育場館建設(shè)和運(yùn)營資本都來自于私人，美國政府很少有對其進(jìn)行財政補(bǔ)貼的相關(guān)政策。直到20世紀(jì)中期，隨著美國職業(yè)體育的迅速發(fā)展，社會對大型體育場館產(chǎn)生了更高的需求，與此同時，私人已經(jīng)無力承擔(dān)大型體育場館建設(shè)、運(yùn)營的巨額費(fèi)用，只有借助政府公共財政的力量才能保障其順利發(fā)展。美國政府通過對大型體育場館進(jìn)行財政補(bǔ)貼，不僅解決了職業(yè)體育和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題，推動了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也滿足了民眾的體育熱情，提高了對自己城市、國家的認(rèn)同感。

中國政府對大型體育場館的定位則經(jīng)歷了由產(chǎn)業(yè)性—產(chǎn)業(yè)性與公益性兼具的變化過程。自1990年北京亞運(yùn)會成功舉辦以來，國家及地方各級政府熱衷于申辦國際、國內(nèi)大型體育賽事，為成功舉辦相關(guān)賽事，同時向世人顯示我國改革開放的偉大成就，各級政府爭相興建數(shù)量眾多的大型體育場館。隨著2008年北京奧運(yùn)會完美閉幕，國內(nèi)爭相承辦各級賽事和興建大型體育場館的熱潮逐漸褪去，大型體育場館的賽后使用和運(yùn)營日益成為各級政府揮之不去的一塊心病。初建場館之時，中國政府將大型體育場館定位于產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，承辦體育賽事和發(fā)展職業(yè)體育，然而事實證明，在當(dāng)前的中國，以大型體育場館促體育賽事、發(fā)展職業(yè)體育的路徑是行不通的，僅僅依靠舉辦體育賽事和職業(yè)體育運(yùn)作遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了大型體育場館運(yùn)營、維護(hù)、維修等方面的巨額費(fèi)用。大型體育場館只得閑置不用。2008年北京奧運(yùn)會，為中國群眾體育的快速發(fā)展拉開了序幕，中國群眾體育的發(fā)展空前高漲。面對一邊是大量體育場館閑置，另一邊廣大民眾苦于無處健身的現(xiàn)狀，政府為了發(fā)揮公共服務(wù)職能，對大型體育場館的定位進(jìn)行了重新調(diào)整，由發(fā)展職業(yè)體育向群眾體育轉(zhuǎn)型，即從產(chǎn)業(yè)性轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀龉嫘?，政府對大型體育場館進(jìn)行的財政補(bǔ)貼，既滿足了全民健身的需求，同時也保證了大型體育場館的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

通過上述分析可以看出，盡管中美兩國對大型體育場館進(jìn)行補(bǔ)貼的驅(qū)動力有所不同，但兩國政府都十分重視大型體育場館在城市現(xiàn)代化建設(shè)、職業(yè)體育的發(fā)展和滿足群眾體育文化中的重要作用。

2 中美大型體育場館公共財政補(bǔ)貼模式比較

2.1 美國大型體育場館公共財政補(bǔ)貼模式

20世紀(jì)60年代，美國普通體育場（館）的造價約為2 500萬美元，到70年代之后，該數(shù)額上升至約5 500萬美元。據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)統(tǒng)計，1970年之前，美國70%的新建體育場館來自于國家公共財政補(bǔ)貼，截止到1990年，該數(shù)據(jù)提高至84.5%[7]。J.SIEGFRIED等[8]指出，1990—1998年，美國專業(yè)體育設(shè)施建設(shè)的平均成本為2億美元。1990—1999年，美國公共財政每年用于修建體育場館的投資數(shù)額為1.221億美元，2000年，該數(shù)據(jù)上升到1.655億美元，這還僅僅是政府對體育場館建設(shè)的公共支出，尚未包含其他如設(shè)備維護(hù)、修繕等附加補(bǔ)貼費(fèi)用[9]。有研究指出，2000—2006年間，美國新建一項體育設(shè)施的建筑成本近4億美元[10]。2016年的一項研究發(fā)現(xiàn)，2000—2014年間美國為4項主流專業(yè)運(yùn)動（足球、棒球、籃球、曲棍球）建設(shè)或翻新的45家體育場館花費(fèi)將近280億美元[11]。被世人廣為關(guān)注的幾個美國職業(yè)橄欖球體育場館建設(shè)項目，如為達(dá)拉斯小牛隊、紐約噴氣機(jī)隊和巨人隊修建的體育場館，以及新建的紐約揚(yáng)基體育場館，建造費(fèi)用均超過10億美元（見表1）。

表1 美國部分大型體育場館的建設(shè)成本及公共財政補(bǔ)貼情況Table 1 Public Subsidies for Major League Sports Facilities

一般情況下，美國大型體育場館的公共財政補(bǔ)貼主要來自當(dāng)?shù)丶{稅人的稅收，J.L.BAST等[12]指出，政府每年劃撥1 000多萬美元（來自當(dāng)?shù)丶{稅人收入）用于資助體育場館建設(shè)?？傮w來看，美國政府主要通過以下4種方式為場館建設(shè)提供補(bǔ)貼：（1）借助公共融資為場館建設(shè)提供補(bǔ)貼；（2）以優(yōu)惠價格（低租金或零租金形式）租賃給俱樂部使用；（3）直接支付現(xiàn)金為場館建設(shè)提供補(bǔ)貼；（4）利用免稅債券為場館建設(shè)進(jìn)行融資。

2.1.1 公共融資模式 公共融資，主要指政府利用不同的稅收計劃為設(shè)施建設(shè)提供補(bǔ)貼，包括一般稅收收入、門票稅等。美國大型體育場館公共融資主要涉及公眾為體育場館的建設(shè)和維護(hù)支付的費(fèi)用。

通常，美國聯(lián)邦納稅人通過對體育場館建設(shè)資金的利息減免支付部分補(bǔ)貼。隨著美國體育產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，體育場館的規(guī)模不斷擴(kuò)大，功能更加多樣，體育設(shè)施日趨專業(yè)，為滿足這一系列的需求，公眾支付的該部分費(fèi)用隨著時間的推移也在逐年增長。當(dāng)今體育場館不再僅僅是運(yùn)動員參加比賽、爭相角逐的場地，巨大的電視屏幕、可伸縮看臺座椅和一系列的音頻和視頻效果等設(shè)施的創(chuàng)新極大地推動了體育場館建設(shè)的成本。

對俱樂部而言，通過擴(kuò)建體育場館增加利潤的能力是非常有限的，為了尋求體育場館效用的最大化并探求新的收入來源，俱樂部只得不斷擴(kuò)大場館活動范圍，并增加獨(dú)特的設(shè)施以吸引更多的人群到體育場館。顯然，體育場館不再是一個單純打比賽、看比賽的場所，俱樂部已設(shè)法將其他收入來源引入體育場（館），如豪華包廂、豪華座椅、場內(nèi)餐廳、俱樂部博物館、紀(jì)念品銷售和球迷購物中心等，這些反過來又增加了場館建設(shè)的公共補(bǔ)貼開支。

2.1.2 優(yōu)惠租賃模式 20世紀(jì)80、90年代，由于體育場館建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用持續(xù)增加，美國政府對俱樂部實施優(yōu)惠租賃政策以提高俱樂部的公共補(bǔ)貼規(guī)模，從而達(dá)到持續(xù)創(chuàng)收的目的，顯然，該政策不僅解決了政府公共補(bǔ)貼的燃眉之急，而且也大幅提高了體育場館的經(jīng)營收益。優(yōu)惠租賃模式下的公共補(bǔ)貼，既包括俱樂部以低租金甚至零租金方式獲得體育場館的使用權(quán)，也包括體育場館的維修費(fèi)用由政府承擔(dān)等。如新建的科米斯基公園（Comiskey Park）就是一個典型的例子，該公園是芝加哥白襪隊與伊利諾斯州政府簽約的一個租賃項目，基于租賃條款協(xié)議，白襪隊每年須向芝加哥市政府支付1美元的租金，伊利諾斯州體育設(shè)施管理局（The Illinois Sports Facility Authority）獲取俱樂部賽事轉(zhuǎn)播和宣傳標(biāo)示所得收入的35%（共計超過1 000萬美元），而芝加哥市政府則承擔(dān)體育場館的保險費(fèi)以及所有修繕費(fèi)用（超過50萬美元）[13]。以此為利益制衡，球隊和政府之間彼此受益，相互牽制，共同發(fā)展。

鑒于體育場館建設(shè)及維護(hù)成本費(fèi)用高昂，沒有政府的財政補(bǔ)貼，愿意租賃體育場館的俱樂部幾乎寥寥無幾。同時，若體育場館成本（包括可變成本和固定成本）全部由承租體育場館的俱樂部承擔(dān)，政府不提供任何補(bǔ)貼，那么政府和俱樂部達(dá)成的租賃協(xié)議機(jī)會也會大幅減少。基于該利益博弈，政府和俱樂部在協(xié)定租賃條款時，都會考慮到員工費(fèi)用、資金投入成本和融資成本等。通常情況下，政府比俱樂部承擔(dān)更多體育場館的固定和可變成本份額，而這些費(fèi)用主要用于對俱樂部的補(bǔ)貼。假如政府不支付這些費(fèi)用，俱樂部就得自己買單，最終結(jié)果將隨著體育場館修建規(guī)模、設(shè)施更新和功能拓展，俱樂部無力為此支付巨額的費(fèi)用，進(jìn)而導(dǎo)致俱樂部走向破產(chǎn)，而俱樂部破產(chǎn)無論是政府還是俱樂部都是不想看到的結(jié)果?？紤]到俱樂部的可持續(xù)發(fā)展，以及體育場館為本地帶來的社會效益，部分費(fèi)用支出只能由政府承擔(dān)。

優(yōu)惠租賃的公共財政補(bǔ)貼政策在美國雖然早已有之，但是在整個20世紀(jì)60、70年代，美國職業(yè)體育俱樂部和政府簽訂租賃協(xié)約的例子卻門可羅雀，而且租約的條目內(nèi)容也比較簡單[14]。直至近幾年，俱樂部與政府之間簽訂租約的案例才大幅增加，不過，現(xiàn)行的租賃協(xié)議中政府不僅承擔(dān)更多的成本費(fèi)用，而且條目更加細(xì)化。如在巴爾的摩市卡姆登棒球場（Camden Yards）和馬里蘭州場館管理中心（Maryland Stadium Authority）簽署的租約協(xié)議中，明確規(guī)定該州場館管理中心擁有卡姆登棒球場的所有權(quán)，金鶯隊只擁有該球場的租賃權(quán)。該州場館管理中心擁有對場館的所有權(quán)，是以將場館出租給金鶯隊并承擔(dān)場館設(shè)施投入資本和后期維護(hù)費(fèi)用為前提的。據(jù)相關(guān)資料顯示，該州場館管理中心每年需支付近2 000萬美元用于卡姆登棒球場的場地運(yùn)營和其他資本投入（包括維修費(fèi)用約600萬美元），而金鶯隊每年只需支付約600萬美元的租金，連同馬里蘭州場館管理中心每年通過稅收所得的500萬美元，為州場館管理中心與金鶯隊簽署租約協(xié)議以及支付900萬美元的財政補(bǔ)貼提供了最基本的保障?？偟膩砜?，政府跟俱樂部所簽訂的租約條款對俱樂部更為有利[15]。

2.1.3 顯性補(bǔ)貼模式 顯性補(bǔ)貼模式，主要是指市政府或州政府以財政資金直接撥付的方式為俱樂部（或球隊）提供資助或支持，以吸引其他地區(qū)的俱樂部（或球隊）轉(zhuǎn)到該市或州，或者使本地的俱樂部繼續(xù)留在此地的一種公共財政補(bǔ)貼形式。在一定程度上，顯性補(bǔ)貼不僅可以提高公眾的社會福利，還利于城市人居環(huán)境的改善。相比其他公共財政補(bǔ)貼模式，盡管此種方式使用頻率較低，但它在美國體育設(shè)施公共財政補(bǔ)貼中卻是由來已久。如匹茲堡市政府當(dāng)年為了留住匹茲堡海盜隊（位于賓夕法尼亞州匹茲堡市的美國職棒大聯(lián)盟球隊），不得不向購買該隊的投資者集團(tuán)撥款1 500萬美元使其放棄購買該棒球隊。此外，該市還出資500～1 000萬美元用于維持球隊的正常運(yùn)營。顯性補(bǔ)貼模式不僅用于支持體育行業(yè)的發(fā)展，而且同樣可以適用于扶持其他行業(yè)的發(fā)展，如加拿大蒙特利爾市和魁北克省提供3 300萬美元的現(xiàn)金支持，以幫助投資集團(tuán)投資世博會，這2個城市盡管提供巨資的資金支持，但是幾乎沒有得到任何回報，它們唯一的目的就在于保證大型投資集團(tuán)不會遷移出本地區(qū)。同樣的情況在美國費(fèi)城也有發(fā)生，1986年，費(fèi)城市不僅向費(fèi)城人隊（美國職棒史上相當(dāng)古老的一支球隊）支付100萬美元購買外場記分牌，而且還承擔(dān)由于寬銀幕記分牌給球隊帶來的所有債務(wù)（截止至2002年，該費(fèi)用數(shù)額為每年74.5萬美元），此外，該市還同意為費(fèi)城人隊支付150萬美元以抵消該球隊過去幾年在寬銀幕記分牌上的費(fèi)用支出[16]。

2.1.4 免稅債券模式 美國州政府和地方政府并不是對大型體育場館進(jìn)行公共財政補(bǔ)貼的唯一來源。美國聯(lián)邦政府也經(jīng)常會通過發(fā)行免稅債券的方式資助體育場館的建設(shè)和維護(hù)。免稅債券，主要指聯(lián)邦納稅人支付低利率所得稅或免繳利息所得稅的一種債券，發(fā)行該類債券的目的主要是政府為了吸引投資者投資于公共事業(yè)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。部分美國體育場館的建筑費(fèi)用以發(fā)行免稅債券的形式籌集資金，聯(lián)邦納稅人為這些低利率債券買單。相比普通有價債券，該類債券購買者在免繳收入所得稅的優(yōu)惠條件下，可以預(yù)測投資額的收益，從而可以更好地預(yù)測和規(guī)劃未來的現(xiàn)金預(yù)算。對于發(fā)行債券的政府來說，州和聯(lián)邦稅收可以通過這種方式獲得正常稅收以外的資金來源，因此，與提高納稅人的收入相比，此類債券更受納稅人的歡迎。

在過去25年里，美國發(fā)行的這類免稅債券的利率一度低至2%～4.5%，由此為俱樂部帶來相當(dāng)可觀的補(bǔ)貼供給。如一座由政府發(fā)行免稅債券融資2億2 500萬美元修建的體育場館，俱樂部從中可獲得7 500萬美元的補(bǔ)貼，而政府稅收大約損失4 700～9 400萬美元[17]。通過發(fā)行免稅債券，為場館建設(shè)提供財政資助的例子舉不勝舉，如聯(lián)邦政府通過發(fā)行免稅債券每年為巴爾的摩金鶯隊提供200萬美元的財政補(bǔ)貼；紐約洋基隊2009年斥資25億美元完成場館重建時，其中17億美元來自紐約市發(fā)行的免稅債券。自2000年以來，美國四大職業(yè)體育聯(lián)盟新建、改建了45個大型體育場館，其中36個場館得到聯(lián)邦政府不同額度的財政補(bǔ)貼（部分以免稅債券的形式提供），據(jù)估計，為這些體育場館發(fā)行的免稅債券總額為130億美元[18]。2000年以來，美國聯(lián)邦政府為四大職業(yè)體育聯(lián)盟新建、重修的體育場館提供的聯(lián)邦免稅債券的補(bǔ)貼見表2。由于美國民眾不斷對聯(lián)邦政府斥巨資補(bǔ)貼大型體育場館提出質(zhì)疑，近年來政府的財政補(bǔ)貼力度有衰減的趨勢，導(dǎo)致大型體育場館補(bǔ)貼銳減的另一個原因則是，聯(lián)邦政府從發(fā)行免稅債券獲得的收益越來越低，只得從其他渠道提高聯(lián)邦政府的收入。在1986年《稅收改革法》（TRA86）中，國會一度試圖取消對體育場館的聯(lián)邦稅收補(bǔ)貼。

表2 2000年以來聯(lián)邦政府以免稅債券形式為部分場館建設(shè)提供的補(bǔ)貼/百萬美元Table2 Tax-Exempt Bond Subsidies for Various Stadiums，since 2000/million dollars

2.2 中國大型體育場館公共財政補(bǔ)貼模式

2008年北京奧運(yùn)會后，隨著我國體育產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和民眾對公共體育設(shè)施的需求日益增長，作為開展體育活動物質(zhì)載體的體育場館隨之進(jìn)入快速發(fā)展期。在此過程中，大型體育場館的資金來源逐漸趨向多元化，除國家財政撥款，社會捐贈、公私聯(lián)合資本投入、銀行貸款等也充實到大型體育場館的建設(shè)中。為盤活場館資源，更好地滿足群眾健身需求，從2014年起，中央財政設(shè)立專項補(bǔ)助資金，統(tǒng)籌用于支持和鼓勵體育部門所屬大型體育場館向社會免費(fèi)或低收費(fèi)開放，主要用于支持大型體育場館日常運(yùn)行維護(hù)、能源費(fèi)用、設(shè)施設(shè)備更新、運(yùn)營環(huán)境改善、群眾日常健身、公益性體育活動舉辦、免費(fèi)或低收費(fèi)開放等。補(bǔ)助資金包含補(bǔ)貼資金和獎勵資金2部分。其中補(bǔ)貼資金對體育場館向社會免費(fèi)、低收費(fèi)開放給予適當(dāng)補(bǔ)貼；獎勵資金對體育場館提高公共體育服務(wù)能力、提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平給予適當(dāng)獎勵；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)體育場館向社會免費(fèi)、低收費(fèi)開放后基本公共體育服務(wù)情況及成本支出情況，并結(jié)合體育場館的類型和規(guī)模等因素核定[19]。

據(jù)統(tǒng)計，2014—2018年間，中央財政已累計安排補(bǔ)助資金44.3億元，利用財政補(bǔ)助推動大型體育場館免費(fèi)或低收費(fèi)開放政策執(zhí)行以來，我國大型體育場館的運(yùn)營管理效益、整體開放率和服務(wù)水平明顯得到了提升，第6次全國體育場地普查顯示，我國大型體育場館的開放率達(dá)到87.65%（見表3）[20]。

表3 2014—2017年我國部分省市大型體育場館中央財政補(bǔ)助情況Table3 Financial Subsidy for Large Stadiums in Some Provinces and Municipalities of China from 2014 to 2017

根據(jù)已有資料和數(shù)據(jù)顯示，中國大型體育場館公共財政補(bǔ)貼模式主要分為票價補(bǔ)貼和健身卡、券補(bǔ)貼2種。

2.2.1 票價補(bǔ)貼模式 2018年頒發(fā)的《大型體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金管理辦法》（財教〔2014〕54號）中明確要求，享受補(bǔ)助的體育場館應(yīng)對學(xué)生、老年人、殘疾人等免費(fèi)或低收費(fèi)開放，這為消費(fèi)者持票才可以進(jìn)入場館參加健身活動帶來了福音，這種直接對消費(fèi)者個人進(jìn)行補(bǔ)貼的方式最大程度地發(fā)揮了政府財政補(bǔ)貼的效應(yīng)。目前，我國很多省市都在積極踐行該種補(bǔ)貼方式。

長沙市遴選出45個游泳場館，從2018年7月10日—8月25日（共47天）集中對全市中小學(xué)在讀學(xué)生免費(fèi)開放，每天集中開放時間為14:00—18:00；補(bǔ)貼的額度及總額為，按游泳人次進(jìn)行補(bǔ)貼，每人次小時補(bǔ)貼為6～10元（平均為8元），一個暑期基本每個場館補(bǔ)貼總額為10萬元左右，財政總共安排450～500萬元左右[21]。南京奧體中心，根據(jù)不同場地實際情況對不同場館制定免費(fèi)或優(yōu)惠開放計劃，并對具體的開放時間和收費(fèi)價格變更進(jìn)行了公布（見表4）。

表4 南京奧體中心體育館優(yōu)惠情況一覽表Table4 Preferential Situation of Nanjing Olympic Sports Center Stadium

2.2.2 健身卡、券補(bǔ)貼模式 免費(fèi)體驗券、卡的發(fā)行和實施，是當(dāng)前政府部門推行惠民政策的重要方式，主要是指政府依照體育場館的數(shù)量、開設(shè)的項目、接待觀眾人次等，編制切合實際數(shù)量的健身卡（券）和體驗卡（券），以優(yōu)惠或免費(fèi)形式提供給周邊民眾。此種方式不僅為公眾提供了一種更便捷、更經(jīng)濟(jì)地享受體育場館服務(wù)的機(jī)會，而且也方便于政府對財政補(bǔ)貼進(jìn)行測算和統(tǒng)計。發(fā)行一定數(shù)量的免費(fèi)健身卡、券，既可以通過限定券的使用時間錯開節(jié)假日運(yùn)動高峰期，又因政府財政為此埋單，從而在某種程度上緩解了體育場館運(yùn)營難題。目前，浙江慈溪學(xué)校體育場館已采用健身卡核算公共服務(wù)的數(shù)量，并取得了一定成效[22]。廣西壯族自治區(qū)通過限量發(fā)放免費(fèi)或低收費(fèi)健身卡券、分時段免費(fèi)和低收費(fèi)開放、舉辦免費(fèi)公益性體育賽事等多種方式，實現(xiàn)了向社會公眾免費(fèi)和低收費(fèi)提供體育健身場地和服務(wù)[23]。2018年，江蘇五臺山體育中心健身項目免費(fèi)券發(fā)放見表5

表5 2018年江蘇五臺山體育中心健身項目免費(fèi)券發(fā)放一覽表Table5 Free Vouchers for Fitness Events of Wutaishan Sports Center in Jiangsu Province in 2018

目前，我國部分省市嘗試向社會公開發(fā)放一定數(shù)額的“全民健身卡”，持卡市民可在規(guī)定的任一家體育場館參與運(yùn)動健身，持卡者除了享受政府補(bǔ)貼的費(fèi)用，還將享受體育場館的最低折扣，甚至免費(fèi)，這是一種更便利、更實惠的新型運(yùn)動健身消費(fèi)方式。如江西省南昌市于2018年上半年發(fā)放1萬張“全民健身卡”，持卡市民可在覆蓋本市的24家體育場館享受免費(fèi)或低收費(fèi)服務(wù)，這種全新的補(bǔ)貼方式真正實現(xiàn)了“零門檻”，滿足了群眾體育消費(fèi)需求。

2.3 比較分析

2.3.1 補(bǔ)貼程序 美國政府對大型體育場館進(jìn)行財政補(bǔ)貼通常以法令條文的形式加以確定，并接受最高法院的監(jiān)督。大型體育場館通常在建設(shè)前，場館所在社區(qū)通過民眾投票征得同意后，提交州立法單位審核通過，確保對大型體育場館財政補(bǔ)貼的合法性，州政府按照場館建設(shè)所需資金，根據(jù)本州的稅收和財政收支情況進(jìn)行不同的補(bǔ)貼。在場館運(yùn)營中，場館經(jīng)營單位在核算相關(guān)費(fèi)用（如維修保養(yǎng)、員工薪資、門票收入等）收支情況后，向州政府提交財政補(bǔ)貼申請，州議會審查其財務(wù)記錄并提交州最高法院確定是否投放補(bǔ)貼及財政補(bǔ)貼的額度。

中國政府一般按照場館的功能用途、服務(wù)類型、所屬性質(zhì)等，對新建大型體育場館實施中央或地方全額或差額補(bǔ)貼。在場館運(yùn)營過程中，只有體育部門所屬大型體育場館可以上報本?。ㄊ校w育行政部門，經(jīng)過公共服務(wù)考核和運(yùn)營綜合評價，由省體育局連同財政部門遴選符合公共財政補(bǔ)貼的場館名單，推薦到中央財政部，最后由國家財政統(tǒng)一下?lián)苎a(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。這種看似由下而上的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼選拔方式也存在一些不盡人意之處：（1）可提供公共體育服務(wù)的市場化運(yùn)營體育場館并不在資金范圍內(nèi)；（2）為了滿足補(bǔ)助資格對體育場館座位數(shù)的要求，部分場館在開放過程中存在虛報座位數(shù)、搞形式主義等現(xiàn)象。為了遏止這種情況的進(jìn)一步蔓延，從2018年起，中國政府對大型體育場館的補(bǔ)助資金從看座位數(shù)量開始，向體育場館的公共體育服務(wù)水平、群眾滿意度傾斜，但是如何對其進(jìn)行量化考核仍是擺在學(xué)界和政府面前的一大課題。

2.3.2 補(bǔ)貼類型 美國對大型體育場館的公共財政補(bǔ)貼類型較為多樣，從實施減稅、免稅政策，到推行優(yōu)惠租賃、現(xiàn)金補(bǔ)貼。在職業(yè)體育發(fā)展的不同時期，根據(jù)球隊或俱樂部的需求，美國政府適時調(diào)整對大型體育場館的補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼類型。對美國政府而言，這樣做不僅可以減輕俱樂部或所屬球隊的財政負(fù)擔(dān)，使其更好地創(chuàng)造體育經(jīng)濟(jì)價值，而且也可以間接為本地區(qū)創(chuàng)造社會效益。除了財政補(bǔ)貼之外，美國政府對于大型體育場館的稅收方面也采取了許多優(yōu)惠政策，針對大型體育場館的優(yōu)惠稅收政策不僅有效地保障了公共財政投入的回收，同時也維護(hù)了納稅人主體的相關(guān)權(quán)益。與之相比，中國政府對大型體育場館的財政補(bǔ)貼尚處于嘗試或試驗階段，補(bǔ)貼形式單一，缺乏一定的靈活性，補(bǔ)貼力度以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步商榷。目前，主要以補(bǔ)貼資金和獎勵資金的形式下發(fā)給各省市部門，由各省市部門根據(jù)場館運(yùn)營狀況并結(jié)合本地實際，制定切合本省的大型體育場館補(bǔ)助資金使用辦法，覆蓋面也有待進(jìn)一步擴(kuò)大。另外在稅收方面，我國目前對體育場館的稅收采用跟文化產(chǎn)業(yè)相同的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)的優(yōu)惠政策，這就使得本來就運(yùn)營困難的大型體育場館更加步履維艱。

2.3.3 補(bǔ)貼效果 在美國，職業(yè)體育與美國民眾的生活息息相關(guān)，大型體育場館是維系社區(qū)居民和職業(yè)聯(lián)盟球隊的重要紐帶。同時，大型體育場館的興建及其對周邊區(qū)域的溢出效應(yīng)為聚合不同的城市利益主體和部門提供了可能，市政當(dāng)局利用職業(yè)體育的影響力以及興建大型體育場館作為留住高端人才的一種方式；通過大型體育場館搭建城市中心的“宜居”環(huán)境，可以幫助私營企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及公共部門形成合力，共同促進(jìn)城市的可持續(xù)、活力發(fā)展。美國克利夫蘭和印第安納波利斯職業(yè)體育，通過組建“城市＋體育”聯(lián)盟戰(zhàn)略，在城市改善和更新中起了重要作用。S.MARK等[24]指出，職業(yè)體育帶來的收益在印第安納波利斯城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中只占1.1%的份額，對紐約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)僅為0.09%。雖然總體來看，體育產(chǎn)業(yè)在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占份額并不明顯，但是職業(yè)體育在推動城市旅游、休閑娛樂、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面扮演重要的角色，職業(yè)體育及其大型體育場館對城市的影響更多體現(xiàn)在社會和文化方面。時至今日，美國在大型體育場館的建設(shè)和運(yùn)營等方面采取財政補(bǔ)貼政策獲得了豐富經(jīng)驗，取得了巨大成功。美國4大職業(yè)聯(lián)盟的運(yùn)營堪比當(dāng)今世界職業(yè)體育運(yùn)營的典范，這一切成就的取得都要?dú)w功于美國政府對大型體育場館進(jìn)行強(qiáng)有力的財政補(bǔ)貼政策。

中國政府對大型體育場館的財政補(bǔ)貼最初以發(fā)展競技體育、承辦國內(nèi)外大型體育賽事為目標(biāo)，逐漸轉(zhuǎn)向全民健身領(lǐng)域。在此過程中，我國城市大型體育場館的建設(shè)和日常運(yùn)營投資通過乘數(shù)效應(yīng)參與到城市經(jīng)濟(jì)增長模式中，如亞運(yùn)場館基礎(chǔ)設(shè)施直接投資為60.6億元，……對廣州市GDP的拉動為178.77億元，提高個人GDP增長1 780元，提高廣州市財政收入為14.67億元，拉動就業(yè)人數(shù)增長約14萬人[25]。不僅如此，大型體育場館在增強(qiáng)城市活力、改善城市形象、提高城市消費(fèi)水平等方面所起的作用有目共睹。王釗等[26]認(rèn)為，公共財政補(bǔ)貼措施對廣州市公共體育場館公益性開放服務(wù)效率推動作用明顯，但是當(dāng)前的免費(fèi)、低收費(fèi)開放服務(wù)模式已不能滿足民眾對公共體育服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量的要求，優(yōu)化或創(chuàng)新當(dāng)前的財政補(bǔ)貼模式，以迎合民眾對大型體育場館服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量的需求已提到議事日程。

從以上分析可以看出，中美兩國政府對大型體育場館財政補(bǔ)貼既存在相同之處，同時也有很大差異。相同之處主要表現(xiàn)在：兩國大型體育場館的發(fā)展都依賴于國家的重視程度及支持力度，尤其體現(xiàn)在發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量上。中美兩國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次、體育發(fā)展水平、體育管理模式等方面的差異，使得兩國政府大型體育場館公共財政補(bǔ)貼的驅(qū)動力、補(bǔ)貼模式和補(bǔ)貼效果等各方面存在較大差異，中國政府在大型體育場館的財政補(bǔ)貼帶有強(qiáng)烈的公益性，美國政府對大型體育場館的財政補(bǔ)貼則具有鮮明的產(chǎn)業(yè)性。

2.3.4 差異分析 中美兩國對大型體育場館的財政補(bǔ)貼存在較大差異，究其原因，兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次、體育管理模式、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異等是關(guān)鍵所在。

美國是世界上最發(fā)達(dá)的國家之一，人均收入高，社會保障體系完善，人們崇尚體育賽事體驗，付費(fèi)健身、運(yùn)動是其消費(fèi)理念的一部分。改革開放以來，盡管中國經(jīng)濟(jì)一直保持高速發(fā)展態(tài)勢，并成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國，然而我國人均收入?yún)s仍舊不及世界平均水平。加之受傳統(tǒng)文化影響，絕大部分中國人寧愿把錢存入銀行或購買房產(chǎn)，也不會選擇花錢運(yùn)動，更不愿意為了一場球賽而自己掏錢購買高價門票。由經(jīng)濟(jì)水平引致的消費(fèi)理念的差異，使得兩國政府在履行政府公共職責(zé)時，制定迥異的政府公共服務(wù)政策，進(jìn)而導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)的模式、機(jī)制等存在差異。

體育管理模式差異，美國現(xiàn)代體育是以“市場、民間、政府”三分體制為架構(gòu)的，從美國體育管理的運(yùn)行機(jī)制和制度化交換關(guān)系中可以發(fā)現(xiàn)，個人和社會組織兩者的交換關(guān)系在美國體育發(fā)展中起著最重要的作用。得益于這種機(jī)制，美國體育場館業(yè)逐漸發(fā)展壯大，最終成為當(dāng)今美國體育產(chǎn)業(yè)中一支重要的產(chǎn)業(yè)門類。由于長期受計劃經(jīng)濟(jì)的影響，中國政府一直把體育當(dāng)做國家事業(yè)，包括大型體育場館在內(nèi)的體育事業(yè)全部由國家統(tǒng)一管理，即政府管理型的體育管理模式。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，我國大型體育場館的建設(shè)、運(yùn)營，直至財政補(bǔ)貼，都是政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷，進(jìn)而演化為政府壟斷性制度。雖然近年來，中國一直在進(jìn)行體育管理體制方面的改革，在政事分開、政企分開等方面做出一些嘗試和探索，然而至今沒有真正建立起理想的組織建構(gòu)和運(yùn)作模式，這也正是我國大型體育場館在建設(shè)、運(yùn)營和補(bǔ)貼等各方面存在諸多問題的根本原因所在。

體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異，每個人享有體育活動和體育教育的權(quán)利已經(jīng)在美國社會達(dá)成共識，并被納入國會相關(guān)法案。美國體育經(jīng)歷了現(xiàn)代化過程中自然發(fā)育過程，并基于個體的體育需要和民間力量推動而加以發(fā)展壯大，歷經(jīng)百年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，美國體育衍生產(chǎn)業(yè)得以專業(yè)化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模極其龐大，是世界體育消費(fèi)的引領(lǐng)者。體育市場化發(fā)展跟中國體育的發(fā)展方式有著天壤之別。新中國成立以來，中國體育從無到有，始終帶有強(qiáng)烈的政治色彩，政府在體育的發(fā)展中起著至關(guān)重要的主導(dǎo)作用。在很長的一段時期，中國體育就是一個政治符號，跟普通國民沒有什么切身關(guān)系。改革開放后，尤其2008年奧運(yùn)會后，上至國家助力體育發(fā)展的相關(guān)政策，下至民眾的體育消費(fèi)意識，都促使我國體育產(chǎn)業(yè)獲得了巨大發(fā)展。但中國體育產(chǎn)業(yè)真正走上快車道則始于2014年國務(wù)院46號文的出臺，當(dāng)前中國體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、運(yùn)行管理不足等問題實屬情理之中，作為體育產(chǎn)業(yè)重要構(gòu)成之一的體育場館，短短幾年的發(fā)展與百年發(fā)展之久的產(chǎn)業(yè)大國存在差距也就不足為奇了。

3 美國大型體育場館財政補(bǔ)貼對我國的啟示

3.1 加強(qiáng)大型體育場館公共財政立法建設(shè)

美國政府對大型體育場館進(jìn)行財政補(bǔ)貼，通常以法令條文的形式加以確定。政府對大型體育場館實施補(bǔ)貼，先由選民（城市或郊區(qū)）投票決定政府是否應(yīng)資助大型體育場館，投資收益率是選民最關(guān)注的問題，如西雅圖城市選民認(rèn)為，除非政府補(bǔ)貼30年期國債的收益率，否則不予西雅圖超音速隊及其女隊風(fēng)暴隊提供資金補(bǔ)助[27]，選民投票通過后，再輔以立法使公共財政補(bǔ)貼大型體育場館的政策合法化。不過，對大型體育場館進(jìn)行財政補(bǔ)貼以立法的形式確定遭到了部分政府部門，尤其是稅務(wù)部門的強(qiáng)烈反對。早在2005年1月，美國稅務(wù)聯(lián)合委員會發(fā)布研究報告，建議制定一項法律，使免稅債券幾乎不可能用于職業(yè)體育領(lǐng)域。但時至今日，無論眾議院還是參議院都沒有真正引入立法來達(dá)到這一目的。以法規(guī)形式確定對大型體育場館進(jìn)行財政補(bǔ)貼不僅體現(xiàn)在大型體育場館融資建設(shè)方面，還反映在場館運(yùn)營過程和場館財政補(bǔ)貼的績效評估中。州最高法院享有對大型體育場館公共財政補(bǔ)貼的監(jiān)督權(quán)，各個州議會有權(quán)調(diào)查公共資金用于幫助建造大型體育場館的財務(wù)記錄。

反觀中國，從大型體育場館的選址建設(shè)到運(yùn)營過程，我國民眾對其既無知情權(quán)，亦無參與權(quán)。中國政府對大型體育場館進(jìn)行補(bǔ)貼時，整個補(bǔ)貼申報流程帶有極強(qiáng)的行政指令性。2014年，我國開始實施對大型體育場館進(jìn)行公共財政補(bǔ)助，至今已經(jīng)走過5個年頭，但從目前的立法難以找到相關(guān)的內(nèi)容或規(guī)定。同時，作為一項與民眾生活空間、健身需求緊密相連的事業(yè)，民眾對大型體育場館的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、場館類型和補(bǔ)貼要求等有更深的認(rèn)知，若缺乏廣大民眾的積極參與，政府對大型體育場館的補(bǔ)貼是否落到實處、有無補(bǔ)到“刀刃上”將是未知數(shù)。因此，改變中國政府對大型體育場館的財政補(bǔ)貼無法可依、無法可循的狀態(tài)，使民眾擁有更多的財政補(bǔ)貼知情權(quán)、參與權(quán)，切實行使其表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)應(yīng)該納入國家以及各級政府思考的范圍。

3.2 健全大型體育場館財政補(bǔ)貼多元供給模式，建立合理的投資回報機(jī)制

隨著體育產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展以及我國綜合國力的提升，我國大型體育場館建設(shè)經(jīng)歷了政府全額投資—差額撥款—民營資本介入3個階段。近年來，體育場館的投資主體日益呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，民間資本逐漸成為大型體育場館建設(shè)的一股生力軍。據(jù)悉，2016年僅江蘇省就安排4.7億元體彩公益金作為引導(dǎo)資金，帶動全省場館建設(shè)總投入約200億元，該省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金6年累計投入1.6億元，用于扶持場館運(yùn)營與利用以及舉辦賽事活動[28]。但是，由于我國人口基數(shù)大，人均體育場館面積相對較小，大型體育場館供給與全民健身戰(zhàn)略的目標(biāo)要求和人民群眾日益增長的體育需求仍存在一定的差距，大型體育場館經(jīng)費(fèi)投入依賴政府財政投入的局面尚未徹底改變。因此，引導(dǎo)社會資本參與大型體育場館的建設(shè)和運(yùn)營管理就顯得愈加重要。當(dāng)前，我國部分大型體育場館建設(shè)采用PPP、BOT、財政補(bǔ)貼加自籌和海外華人捐款等模式，這在一定程度上促進(jìn)了場館融資模式的多元化，有效緩解了政府財政負(fù)擔(dān)和投入不足難題。在社會資本注入大型體育場館建設(shè)和運(yùn)營時，為保障投資者的合理收益，需充分發(fā)揮價格機(jī)制的關(guān)鍵作用，合理確定價格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營年限等；另外，體育場館的建設(shè)還應(yīng)特別注重場館附加價值的開發(fā)，如北京工人體育場周邊餐飲娛樂設(shè)施齊全，而“鳥巢”周邊商業(yè)開發(fā)則相對滯后，同樣是PPP項目，工人體育場更加重視場館附加價值的開發(fā)，從而最大限度地減少了政府和投資者直接承擔(dān)的成本，同時也有效地保障了投資者的收益。建立合理的投資回報機(jī)制是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，政府在給予大型體育場館一定補(bǔ)貼的同時，更多地讓利給社會資本，激發(fā)社會資本參與的熱情。

3.3 實施定向調(diào)控，提高政府宏觀財政補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性

2015年7月10日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開的座談會上明確提出：“更加精準(zhǔn)有效地實施定向調(diào)控和相機(jī)調(diào)控”。定向調(diào)控的目的在于破除長期實施的“一刀切”財政政策模式，著眼于政策實施的現(xiàn)實效果，提高政府宏觀調(diào)控的實際效益。實施定向調(diào)控，提高政策的精準(zhǔn)性，明確財政補(bǔ)貼政策目標(biāo)，擴(kuò)大財政補(bǔ)貼覆蓋面，在東部、中部、西部地區(qū)為區(qū)域進(jìn)行中央財政補(bǔ)貼差異化補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分地區(qū)并實施差異化補(bǔ)貼策略，有重點(diǎn)地選擇區(qū)域性事關(guān)民眾健身的大型體育場館進(jìn)行補(bǔ)貼供給，盡量降低市級、縣級政府的補(bǔ)貼額度，以減輕地方政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

3.4 加強(qiáng)政府對體育場館財政補(bǔ)貼的效益監(jiān)管，優(yōu)化體育場館資源配置

體育場館補(bǔ)貼作為支撐體育產(chǎn)業(yè)和群眾體育事業(yè)發(fā)展的重要手段，對實現(xiàn)全民健身戰(zhàn)略起著舉足輕重的作用。當(dāng)前，我國大型體育場館兼有公益性和商業(yè)性的特點(diǎn)。為此，首先政府應(yīng)提供類型多樣、設(shè)施齊全、功能繁多的場館以滿足大眾健身的需求。對于體育場館所有者和經(jīng)營者而言，場館財政補(bǔ)貼不僅是其票價收入以外的重要收入來源，也是保障場館可持續(xù)運(yùn)營的重要抓手；對于政府而言，合理的體育場館補(bǔ)貼機(jī)制不僅可以使場館補(bǔ)貼額度維持在政府可承受范圍之內(nèi)，也是增強(qiáng)城市場館競爭力的有效保障。其次，在財政支出的機(jī)制上，不僅設(shè)立體育場館設(shè)施建設(shè)專項投資基金，還要積極探索從政府財政補(bǔ)貼向政府購買服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)我國大型體育場館公益屬性與市場內(nèi)涵的有機(jī)結(jié)合，按照市場化進(jìn)行運(yùn)營和管理，充分挖掘相關(guān)資源，開展形式多樣的經(jīng)營和服務(wù)，堅持以體為本，公益為先，保障體育場館的有效供應(yīng)和促進(jìn)場館服務(wù)水平的提升，最終實現(xiàn)大型體育場館資源在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)化配置。

3.5 發(fā)揮市場在資源配置中的作用，引導(dǎo)大型體育場館的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營發(fā)展

由于我國的體育管理模式、體育發(fā)展條件和人均體育場地占有量等方面和美國存在一定的差異，導(dǎo)致兩國政府在體育場館財政補(bǔ)貼的效果和模式方面存有差異。美國體育場館的建設(shè)和運(yùn)營管理實施的是產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作方式，其產(chǎn)業(yè)歸屬明確，產(chǎn)業(yè)定位清晰，由此引致各級政府對大型體育場館的財政補(bǔ)貼具有鮮明的產(chǎn)業(yè)特性。我國政府在“以人為本”的執(zhí)政理念引導(dǎo)下，對大型體育場館財政補(bǔ)貼，其公益性特征更為凸出，產(chǎn)業(yè)屬性特征偏弱。從長遠(yuǎn)來看，在當(dāng)今大型體育場館日益產(chǎn)業(yè)化的時代，我國大型體育場館若要在國內(nèi)、國際市場上具有較強(qiáng)的競爭力，就應(yīng)充分發(fā)揮市場導(dǎo)向的積極作用，審時度勢，構(gòu)建良好的場館市場結(jié)構(gòu)、采用靈活的場館運(yùn)營策略、優(yōu)化場館資源配置以發(fā)揮其對全民健身的支撐作用。