生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的法治化路徑

劉洪巖

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。按照十九大提出的“依法行政”最新要求，在加強(qiáng)生態(tài)文明組織建設(shè)同時(shí)，更要明晰政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體職能，建立和健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，依法公平公正、專業(yè)透明、責(zé)權(quán)分明地實(shí)施環(huán)境監(jiān)管。這既是提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管有效性的必然要求，也是提升政府生態(tài)環(huán)境治理水平、切實(shí)轉(zhuǎn)變職能、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管依法行政的必然要求。

當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)部門職權(quán)分割，監(jiān)管權(quán)分散，受地方利益掣肘、執(zhí)法不力問(wèn)題嚴(yán)重制約著監(jiān)管部門對(duì)環(huán)境違法行為的綜合管控。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實(shí)行的是“統(tǒng)一監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管”相結(jié)合的監(jiān)管模式。按照監(jiān)管對(duì)象的不同，分為環(huán)境污染防治監(jiān)管、資源保護(hù)監(jiān)管和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)部主要負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治監(jiān)管，其他監(jiān)管分屬于國(guó)土資源、城建、交通等20多個(gè)相關(guān)行政主管部門監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的“多龍治水”和“分散化”治理體制，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”、監(jiān)管分工沖突和“執(zhí)法內(nèi)耗”現(xiàn)象，甚至加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞和惡化。

地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實(shí)行“地方政府為主、上級(jí)環(huán)監(jiān)部門為輔”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。各地環(huán)監(jiān)部門的人、財(cái)、物受制于地方政府，上下級(jí)環(huán)監(jiān)部門只有松散的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。由此導(dǎo)致上級(jí)政令難通、地方環(huán)監(jiān)執(zhí)法嚴(yán)重弱化，極大地影響了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的社會(huì)權(quán)威性和公信力。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍素質(zhì)水平參差、執(zhí)法裝備不足、執(zhí)法手段落后、信息化水平有限，執(zhí)法能力總體水平不高。部分監(jiān)管部門執(zhí)法隊(duì)伍缺乏經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)治理目標(biāo)“以罰代管”，靠征收排污費(fèi)維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?fù)p毀了執(zhí)法隊(duì)伍的公眾形象和執(zhí)法的公正性，無(wú)法真正獨(dú)立地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法。盡管中組部曾授予上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)部門人事任免方面的一定建議權(quán)和協(xié)商權(quán)，但這無(wú)法從根本上避免地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的干擾。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革思路

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革通常圍繞“改進(jìn)和優(yōu)化監(jiān)管目標(biāo)”展開(kāi)。按其監(jiān)管對(duì)象和目標(biāo)設(shè)定的不同，改進(jìn)和優(yōu)化的方式通常分為“效率型改革”和“活力型改革”兩種。

“效率型改革”通常是設(shè)定一個(gè)單一的監(jiān)管目標(biāo)，然后通過(guò)強(qiáng)化目標(biāo)分解的方式自上而下逐級(jí)推進(jìn)?！靶市透母铩睆?qiáng)調(diào)治理權(quán)的集中統(tǒng)一，一切行政資源都要服務(wù)于預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，且很容易在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)治理的期望效果。但其弊端是會(huì)擾亂正常的社會(huì)生產(chǎn)和生活秩序，最終生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率可能會(huì)不進(jìn)反退。有些地方政府不適時(shí)發(fā)動(dòng)的“環(huán)保運(yùn)動(dòng)”即屬于該類型。

“活力型改革”強(qiáng)調(diào)的是自下而上，充分調(diào)動(dòng)國(guó)家、社會(huì)組織和公眾各階層的全員參與，充分發(fā)揮全體人民的智慧和力量，依法穩(wěn)步推進(jìn)治理頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)化建構(gòu)。該種改革模式的益處是能獲得持久的、副作用比較小監(jiān)管效果，但弊端是見(jiàn)效緩慢，需要一個(gè)系統(tǒng)的組織領(lǐng)導(dǎo)和高效率的科學(xué)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

根據(jù)黨的十九大精神，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革既要關(guān)注綠色發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，又要著力解決當(dāng)下突出的環(huán)境問(wèn)題；一方面需要“活力型改革”的頂層設(shè)計(jì)，另一方面也需要“效率型改革”立竿見(jiàn)影的治理效果。這就決定了未來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革必須選擇“活力+效率”的模式。

“活力+效率”模式既可充分發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的組織優(yōu)勢(shì)，又可發(fā)揮市場(chǎng)化治理政策工具的高效優(yōu)勢(shì)。這種模式能夠從人與自然和諧共生的“生命共同體構(gòu)建”價(jià)值維度出發(fā)，按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的自然規(guī)律統(tǒng)籌監(jiān)管職責(zé)分配和事權(quán)劃分，規(guī)劃和設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大部制；以“人類命運(yùn)共同體”構(gòu)建為價(jià)值指引，兼顧生態(tài)保護(hù)與污染防治，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)與國(guó)際環(huán)境治理。故此，我們應(yīng)以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革目標(biāo)為指引，用法律制度的規(guī)范指引強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的有效性和正當(dāng)性，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系的科學(xué)性和規(guī)范性，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方式和監(jiān)管手段創(chuàng)新性和實(shí)效性，提高我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的法治化和市場(chǎng)化水平，更好踐行“依法行政”的環(huán)境行政法治理念，推動(dòng)“法治政府”構(gòu)建。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革方向

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法治化改革須秉持“機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限明晰、行政程序依規(guī)合法、監(jiān)管執(zhí)法追責(zé)有序”的基本原則。要在現(xiàn)代環(huán)境治理法治體系框架下，將一系列制度措施用科學(xué)立法加以夯實(shí)，用正當(dāng)執(zhí)法加以推進(jìn)，用公平司法加以保障，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系的不斷完善、環(huán)境執(zhí)法效能的持續(xù)提高、環(huán)境行政違法司法追責(zé)不斷改善，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)奠定法治基礎(chǔ)。

2017年至2019年是我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革目標(biāo)推進(jìn)的攻堅(jiān)階段。具體而言，要根據(jù)黨和國(guó)家法治政府建設(shè)和依法行政的社會(huì)治理目標(biāo)要求，逐步構(gòu)建和完善以監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能法定為主體，監(jiān)管規(guī)則公正透明、監(jiān)管程序正當(dāng)獨(dú)立、社會(huì)監(jiān)管多元并舉的“一體三位”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法律保障體系。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能法定的法治化，就是著力解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位不明和職責(zé)范圍不清的問(wèn)題，通過(guò)職能法定提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律權(quán)威。以2015年頒布的新《環(huán)保法》為基礎(chǔ)，逐步完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的組織立法，適時(shí)推出《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管組織條例》，依法合規(guī)地確立各監(jiān)管主體的職責(zé)權(quán)限，明確中央和地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管事權(quán)和監(jiān)管職能。

監(jiān)管規(guī)則公正透明的法治化，突出解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)管無(wú)法可依的積弊。近年來(lái)，我國(guó)不斷修訂污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的各類單行立法，并以中央名義發(fā)布一系列政策建議，及時(shí)推進(jìn)環(huán)境立法的立、改、廢工作，以適應(yīng)監(jiān)管機(jī)關(guān)有法可依和依法行政的法治化要求。

監(jiān)管程序正當(dāng)獨(dú)立的法治化，重點(diǎn)解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位不獨(dú)立，監(jiān)管執(zhí)法能力差，人、財(cái)、物等諸多方面過(guò)度受制于地方政府，問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，信息公開(kāi)程度不夠，環(huán)境目標(biāo)責(zé)任與考核制度不健全等問(wèn)題。為此，我國(guó)近年來(lái)不斷完善資源管理的“黨政同責(zé)”，以及“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”等相關(guān)立法，以適應(yīng)監(jiān)管正當(dāng)獨(dú)立的法治化需要。

社會(huì)監(jiān)管多元并舉的法治化，重在保障新《環(huán)保法》規(guī)定企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民個(gè)人生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)監(jiān)管參與權(quán)、信息獲取權(quán)和建議權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為此，有些國(guó)家（如俄羅斯等國(guó)）頒布了專門的《公民參與程序法》，為社會(huì)參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供專門的司法保障。我國(guó)目前類似的立法仍屬空白，雖然部分單行環(huán)境立法規(guī)定了公民參與權(quán)內(nèi)容，但由于缺乏相關(guān)程序性立法保障，社會(huì)參與權(quán)往往得不到落實(shí)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所生態(tài)法研究室主任、研究員）endprint