優(yōu)化營商環(huán)境要拓寬人民監(jiān)督渠道

孫迎春

營商環(huán)境本質(zhì)上指的是政府的管制環(huán)境，它既是一個國家經(jīng)濟(jì)能力的重要表現(xiàn)，也是其在國際競爭中開展溝通協(xié)作的關(guān)鍵保障。在新時代全球化發(fā)展過程中，未來的競爭就是營商環(huán)境的全面競爭。營商環(huán)境的好壞，很大程度上取決于政府審批事項的數(shù)量、審批時間的長短、審批程序的繁簡、審批服務(wù)的優(yōu)劣和實(shí)施監(jiān)管的松緊。自我國2001年開始行政審批制度改革以來，作為厘清政府和市場邊界的“先手棋”，特別是在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”全面推行之后，政府從審批事項的“端菜”到“點(diǎn)菜”，從解決“審批多”問題到解決“審批難”問題等方面進(jìn)行了形式多樣的探索與嘗試，取得了一些實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但是，隨處可見的“彈簧門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”，制度性交易成本的“隱性化”以及資金成本外各種費(fèi)用和成本所產(chǎn)生的有形無形的桎梏和障礙，仍然反映出政府管理和服務(wù)中存在缺位、越位和錯位痼疾，這些不僅嚴(yán)重影響了營商環(huán)境的質(zhì)量提升，也極大束縛了市場創(chuàng)新發(fā)展的活力。如何進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境、盡快提升政府國際競爭力，是擺在新的歷史方位上亟待解決的重大時代課題。

堅持以人民為中心的指導(dǎo)思想

服務(wù)型政府是發(fā)達(dá)國家應(yīng)運(yùn)而生的一種政府管理范式。伴隨著公共行政理論發(fā)展和現(xiàn)代政府改革實(shí)踐，作為行政改革的重點(diǎn)和熱點(diǎn)以及轉(zhuǎn)變政府職能提升治理能力的難點(diǎn)和突破點(diǎn)，行政審批制度現(xiàn)代化改革無論是在深度、廣度還是速度上都發(fā)生了質(zhì)的飛躍，特別是在服務(wù)文化和價值取向方面，都開始重視以人民為中心。

我國自1995年開始服務(wù)型政府建設(shè)，不斷塑造新的行政文化，創(chuàng)新政府管理方式和服務(wù)手段，提升政府工作效率和國際競爭力。十九大報告指出，堅持以人民為中心，既是中國共產(chǎn)黨踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，也是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成。

堅持以人民為中心、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，就是要摒棄傳統(tǒng)的“官本位”思想，重塑人民本位、人民中心、人民滿意的行政服務(wù)理念，在服務(wù)型政府建設(shè)中矢志不渝地堅持“凡是群眾反映強(qiáng)烈的問題都要嚴(yán)肅對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正”，要突出務(wù)實(shí)為民的工作作風(fēng)，及時清理、整合、添補(bǔ)便民利民的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，形成一種以民為本、各方參與、績效問責(zé)為基本特質(zhì)的行政服務(wù)文化。同時，要按照以服務(wù)對象為本的原則適時調(diào)整政府服務(wù)職能，強(qiáng)化公共責(zé)任，有效回應(yīng)人民的利益訴求。通過整體設(shè)計服務(wù)體制，系統(tǒng)優(yōu)化服務(wù)流程，綜合創(chuàng)新服務(wù)手段，用人民明白、放心和滿意的方式，提供更加便捷、高效、貼心的公共服務(wù)，在透明開放公平正義的氛圍中不斷提升人民的獲得感、幸福感。為此，堅持以人民為中心、用人民滿意的方式構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下商業(yè)友好型政府管制環(huán)境，就是進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的治本之道。

堅持以人民滿意為問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)70年代末，西方新公共管理運(yùn)動開始利用績效管理作為推動政府效率提升和公共服務(wù)治理改善的工具，“民間導(dǎo)向、公民本位、公眾中心”逐漸成為公共管理的基本價值定位，而公眾廣泛參與公共管理各個層面的活動也成為評估政府管理水平和服務(wù)質(zhì)量的主導(dǎo)力量。中國的政府績效管理經(jīng)歷了從目標(biāo)導(dǎo)向、效能導(dǎo)向到人民導(dǎo)向的發(fā)展過程，進(jìn)入新時代后，建立并推行以人民為中心的政府績效管理模式已經(jīng)勢在必行。以人民為中心政府績效管理的基本特征是要加強(qiáng)人民問責(zé)型政府績效管理的制度建設(shè)和組織體系建設(shè)，強(qiáng)化人民的評估主體地位，拓寬人民的參與渠道和監(jiān)督方式，構(gòu)建人民滿意的績效評估體系，從而進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，提升公共服務(wù)水平，提高政府治理有效性，增強(qiáng)政府公信力。

人民問責(zé)機(jī)制就是要堅持“讓人民評判，讓人民滿意”的核心價值觀。營商環(huán)境涉及政府、企業(yè)、社會組織、行業(yè)協(xié)會、公民、外國機(jī)構(gòu)及個人等多元主體，涵蓋工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)、人力資源與社保、統(tǒng)計等多項功能，流經(jīng)申請、登記、審批、監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，在政策上需要跨越各級政府和部門的職責(zé)權(quán)限，在運(yùn)行上需要平臺、技術(shù)等硬環(huán)境以及制度、文化等軟環(huán)境的共同支撐，是一個多元博弈、綜合系統(tǒng)的大框架，需要各要素之間上下結(jié)合、內(nèi)外互補(bǔ)、左右聯(lián)動，缺一不可。而在強(qiáng)政府的環(huán)境中，更需要堅持以人民為中心的核心原則，整體設(shè)計維度多元的考評機(jī)制，突出企業(yè)/人民的評估主體地位，讓人民參與、讓人民發(fā)聲、讓人民滿意。指標(biāo)設(shè)計上應(yīng)該將社會評價指標(biāo)的權(quán)重加大到50%以上，讓參評代表廣泛覆蓋到社會各階層，要求代表數(shù)量大且保證政府外代表占多數(shù)。企業(yè)/人民可以采取年度社會評價、即時評價、網(wǎng)上和電話評價以及電視問政等多樣化形式參與政府績效評估，政府應(yīng)根據(jù)評議結(jié)果在經(jīng)費(fèi)和人事上對被評議對象進(jìn)行獎懲激勵?？傊?，第三方滿意度評議、民眾萬人評議政府、政府效能評議等形式，都是人民評判政府績效的有益嘗試。讓人民有機(jī)會用腳投票，既可以讓政府在服務(wù)對象的滿意度評判中了解自身工作的成績和不足，也可以梳理出反映強(qiáng)烈、迫切希望解決的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境提供持續(xù)動力。

人民問責(zé)機(jī)制還要從人民的視角監(jiān)督政府監(jiān)管的公平正義。政府應(yīng)該加強(qiáng)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在定標(biāo)、豎標(biāo)、評標(biāo)、對標(biāo)和推標(biāo)過程中，通過有效確權(quán)、清權(quán)、曬權(quán)和治權(quán)，真正依法實(shí)現(xiàn)減權(quán)、優(yōu)權(quán)、授權(quán)和讓權(quán)，讓企業(yè)在平等公正的“監(jiān)管叢林”中看得明白、用得放心。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，政府必須在審查、消減、完善舊規(guī)或引進(jìn)新規(guī)之前，衡量新舉措是否能為企業(yè)節(jié)省至少高出成本一倍或二倍的資金價值，否則不予批準(zhǔn)或予以嚴(yán)格問責(zé)。另外，政府在考評審批部門的行政績效的同時，還應(yīng)該重視衡量政府監(jiān)管減少和審批流程簡化后為企業(yè)減負(fù)的實(shí)際效果，在可持續(xù)的績效問責(zé)中真正做到情為民所系、利為民所謀、權(quán)為民所用。

堅持以全面開放為行動準(zhǔn)則

服務(wù)型政府在經(jīng)歷新公共管理和整體政府兩輪現(xiàn)代化過程之后，開放已不再是政府的一種選擇，而是身處世界變化中的一種必需，這就需要政府運(yùn)用手中的權(quán)力及時、有效地回應(yīng)人民關(guān)切。應(yīng)該說，開放政府正在成為新一輪現(xiàn)代化改革的發(fā)展目標(biāo)和施力方向，而開放的范圍、速度和力度直接關(guān)乎營商環(huán)境的國際競爭力水平。endprint

首先，要開放格局。開放格局意味著開闊胸懷，打開思路。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家、第二經(jīng)濟(jì)大國、最大貨物貿(mào)易國、第二大對外直接投資國、最大外匯儲備國、最大旅游市場，在世界的和平發(fā)展中占據(jù)著十分重要的地位。中國的營商環(huán)境應(yīng)該符合世界大國的地位，能夠滿足中國和世界雙向互動的需求，能夠發(fā)揮中國智慧和中國方案在世界經(jīng)濟(jì)中的引領(lǐng)作用，推動全球競爭走向雙贏、多贏和共贏。為此，中國政府應(yīng)該用全球的視野俯瞰世界地緣政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢，用全球治理的思路構(gòu)建互利共贏、包容互惠的新規(guī)則，用發(fā)展的眼光瞄準(zhǔn)世界前沿制定貿(mào)易投資自由化便利化的新政策，用創(chuàng)新的方式建立政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)軟聯(lián)通的新機(jī)制，從而更好地實(shí)現(xiàn)高水平、多層次、跨地區(qū)、跨國家的政策對接、規(guī)則融通和標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，為優(yōu)質(zhì)高效的營商環(huán)境提供穩(wěn)定堅實(shí)的保障機(jī)制，奠定自由發(fā)揮的馳騁空間。其次，要開放界限。開放界限意味著突破壁壘，實(shí)現(xiàn)政府管理服務(wù)的新形式、新形態(tài)，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境提供運(yùn)力保證。一是對上，政府可以開放管理體制，不同程度地打開政府“盒子”，在政府的最高層成立政商委員會，從宏觀政策的頂層設(shè)計開始就納入營商環(huán)境所牽涉的方方面面，例如澳大利亞政府理事會成立的國家監(jiān)管制度最高商業(yè)咨詢論壇。作為國家頂級政商伙伴關(guān)系，該論壇由聯(lián)邦政府總理掛帥，所有州政府總理、地區(qū)首席部長、地方政府聯(lián)合會和商會主席以及各工商協(xié)會、行業(yè)協(xié)會和小商業(yè)委員會首席執(zhí)行官共同組成，對全國的行政監(jiān)管決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施，保證所制定的政策更加科學(xué)、公平、有效。二是對內(nèi)，政府可以開放運(yùn)行機(jī)制，不同程度打開政府部門之間的壁壘，在政府的中觀層面建立各種跨部門運(yùn)行機(jī)構(gòu)，保證貿(mào)易投資政策的高效運(yùn)行。例如美國出口控制政策下建立的跨部門出口協(xié)調(diào)執(zhí)行中心以及情報聯(lián)絡(luò)處，就是一個整合了10多個聯(lián)邦部委資源的跨部門協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，可以有效地打通進(jìn)出口政策所涉及各領(lǐng)域服務(wù)功能，既便于政府進(jìn)行集中控制和提升行政監(jiān)管能力，也便于企業(yè)平等接受單一窗口服務(wù)，大幅度提升了貿(mào)易通關(guān)的效率和效力。三是對下，政府可以開放權(quán)力，不同程度打開政府授權(quán)界限，通過向地方和行業(yè)協(xié)會縱向授權(quán)、橫向讓權(quán)或適度放權(quán)，不斷推促地方完善全產(chǎn)業(yè)鏈、全領(lǐng)域或全過程的監(jiān)管服務(wù)，提升地方營商環(huán)境的總體水平和質(zhì)量。例如加拿大的環(huán)評政策和行業(yè)自我監(jiān)管政策。四是對外，政府可以開放服務(wù)模式，全面打開政府運(yùn)作系統(tǒng)，整體創(chuàng)建更加自由便利的營商環(huán)境。按照選擇、放權(quán)、多樣性、公平和問責(zé)的原則，政府通過授權(quán)或激勵將權(quán)力讓渡給企業(yè)，讓企業(yè)按照自身的需要做決定、選服務(wù)，政府只需要保證自由公平的競爭環(huán)境，保證提供正確選擇所必需的信息，保證服務(wù)對企業(yè)負(fù)責(zé)，保證少花錢、多服務(wù)、服好務(wù)。例如英國的開放公共服務(wù)改革。

第三，要開放制度。開放制度意味著政府要逐步打開法律、法規(guī)、程序、政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等界限，為優(yōu)化營商環(huán)境建立完善的制度框架。政府應(yīng)該不斷對標(biāo)國際上先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，特別是全球營商環(huán)境評估指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)自由度指標(biāo)、國際腐敗評估指標(biāo)、國力綜合指標(biāo)、全球發(fā)展指標(biāo)、政府透明度指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)習(xí)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗和做法的同時，不斷查找自我營商環(huán)境在制度方面存在的差距和缺陷，及時加以梳理、完善和添補(bǔ)。同時，在做好事中事后監(jiān)管的情況下，審慎適度地逐漸開放法律、金融、投資、服務(wù)等領(lǐng)域，及時公布營商所涉法律、規(guī)定、程序、一般適用性行政規(guī)范以及辦結(jié)時速，選擇性實(shí)驗WTO協(xié)定規(guī)定的全面“三預(yù)”制度，利用負(fù)面清單及其“棘輪效應(yīng)”盡可能擴(kuò)大開放覆蓋面，提高透明度和可預(yù)見性，讓企業(yè)有法可依、有章可循、守法有據(jù)，減少不必要的制度性成本和投資風(fēng)險。另外，隨著我國企業(yè)的國際化運(yùn)營，金融滿足企業(yè)“走出去”和國內(nèi)居民全球資金配置需求已是大勢所趨。

第四，要開放平臺。開放平臺意味著創(chuàng)新行政監(jiān)管與服務(wù)的新方式、新渠道、新載體，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境保駕護(hù)航。一要開放數(shù)據(jù)平臺，政府要沖破原有的信息孤島，利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，在空中建立起營商環(huán)境所涉政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的多層次、多方式互聯(lián)互通平臺，讓數(shù)據(jù)在安全的環(huán)境中自由流動于不同部門、不同地區(qū)甚至不同國家，真正突破時空界限，打造全天候自由便利的商業(yè)環(huán)境。二要開放業(yè)務(wù)平臺，政府要打通業(yè)務(wù)壁壘，打造線上線下、虛實(shí)一體的政務(wù)服務(wù)新平臺，逐步實(shí)現(xiàn)審批信息互聯(lián)互通、實(shí)時共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和網(wǎng)上審批，讓企業(yè)多走網(wǎng)路，少走馬路。三要開放操作平臺，政府要跨越操作流程的各環(huán)節(jié)障礙，公開服務(wù)流程，不斷簡化辦事步驟、環(huán)節(jié)和手續(xù)，明確標(biāo)準(zhǔn)和時限，讓企業(yè)辦事更方便、創(chuàng)業(yè)更順暢。四要開放金融平臺，政府要打破行業(yè)邊界，借鑒歐盟“金融消費(fèi)糾紛解決網(wǎng)絡(luò)”的組織架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，搭建統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)平臺，為企業(yè)走出去提供一攬子金融服務(wù)。

（作者為國家行政學(xué)院譯審，國際行政院校聯(lián)合會科學(xué)委員暨第六工作組組長）endprint