紀委監(jiān)察委內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建適當?shù)摹凹o法銜接”機制

文/林泰

林泰 重慶工商大學(xué)法學(xué)院暨重慶廉政研究中心教授

目前，國家監(jiān)察體制改革正堅定、有序地進行。隨著試點工作的推開以及各級監(jiān)察委員會的組建，將產(chǎn)生“紀法銜接”的問題。應(yīng)立足實際，以“紀法分開”“紀法銜接”為原則，構(gòu)建合署辦公內(nèi)部“紀法銜接”程序機制，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），三地試點意味著國家監(jiān)察體制改革正式啟動。習(xí)近平同志在十九大報告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！本o接著《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》面向社會征求意見。國家監(jiān)察體制改革堅定、有序進行。按照目前的《方案》，黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制，強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。時任中紀委負責(zé)同志曾指出：“確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散，推動人員融合和工作流程磨合。監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機關(guān)有機銜接、相互制衡，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一。”由于即將全面推開的各級監(jiān)察委員會被定位于國家機關(guān)，依據(jù)正在醞釀的國家監(jiān)察法行事，屬于法律執(zhí)行機構(gòu)，而黨的紀律檢查委員會則屬于黨內(nèi)機構(gòu)，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等相關(guān)黨的規(guī)范性文件行事，屬于黨規(guī)黨紀執(zhí)行機構(gòu)，因而合署辦公后必然要面對紀律檢查委員會執(zhí)紀與監(jiān)察委員會執(zhí)法之間的“紀法銜接”問題。構(gòu)建合署辦公內(nèi)部的“紀法銜接”程序機制可考慮以下三點：

一是合署辦公內(nèi)部實行執(zhí)紀與執(zhí)法的適當事務(wù)分工。即將執(zhí)紀人員和執(zhí)法人員（監(jiān)察人員）分屬不同部門，進行部門事務(wù)分工，因為執(zhí)紀和執(zhí)法（監(jiān)察）兩者的處置主體、處置依據(jù)、處置程序、處置結(jié)果以及職業(yè)技能要求都是不一樣的，因而需要予以分類對待；同時應(yīng)進一步將一般監(jiān)察和刑事監(jiān)察即職務(wù)犯罪調(diào)查進行部門職能分工，因為這兩者的處置依據(jù)、處置程序、處置結(jié)果以及職業(yè)技能要求也還是不一樣的。實行這樣的分工后，執(zhí)紀部門始終以黨的紀律檢查委員會的名義行事，而執(zhí)法部門（監(jiān)察部門）則始終以監(jiān)察委員會的名義行事。筆者認為，實行這樣的適當分工，首先符合執(zhí)紀與執(zhí)法的不同性質(zhì)要求，確保執(zhí)紀與執(zhí)法的各自正當性與合法性，其次有利于紀檢監(jiān)察工作規(guī)范有序開展，有利于紀檢監(jiān)察事業(yè)的規(guī)范長遠發(fā)展，最后還有利于紀檢監(jiān)察隊伍的專業(yè)化建設(shè)，提升執(zhí)紀與執(zhí)法的效能。當然，“分工不分家”，合署辦公內(nèi)部實行適當分工不應(yīng)該影響部門之間的崗位交流與人員流動，更不影響統(tǒng)一管理與領(lǐng)導(dǎo)。

二是在事務(wù)分工基礎(chǔ)上構(gòu)建平滑的事務(wù)銜接程序。實行適當?shù)氖聞?wù)分工后，邏輯上執(zhí)紀部門只負責(zé)“監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)”、執(zhí)法（監(jiān)察）部門只負責(zé)依法監(jiān)察，對于非黨員公務(wù)人員，只存在依法監(jiān)察問題而不存在依規(guī)執(zhí)紀問題（特指中國共產(chǎn)黨的依規(guī)執(zhí)紀）。但是黨員干部的違紀行為與違法行為往往會發(fā)生重疊，從而會引發(fā)執(zhí)紀與執(zhí)法的“競合”問題。黨中央堅持全面從嚴治黨，提出“把紀律和規(guī)矩挺在前面”，因而“黨規(guī)黨紀必然要嚴于國家法律”。黨員干部違紀不一定違法，但違法一定意味著違紀，因為《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第三條即明文規(guī)定，黨組織和黨員必須模范遵守國家法律法規(guī)。這樣就造成了違紀行為與違法行為（包括一般性的違法和嚴重違法即犯罪）的部分重疊。對于這部分重疊的行為，既需要予以黨紀處理，也需要予以國法處置，在已經(jīng)實行執(zhí)紀與執(zhí)法事務(wù)分工的情況下，必然需要做好執(zhí)紀與執(zhí)法的平滑銜接，也就是需要構(gòu)建一套平滑的事務(wù)銜接程序。

2017年11月7日，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》首次公布，面向社會征求意見。草案明確了中華人民共和國監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機關(guān)，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。

三是“紀法銜接”模式從當前“先后銜接”模式過渡到“并行銜接”模式。所謂“先后銜接”是指執(zhí)紀完成（或基本完成）后再移送法律處理，或者法律處理完成（或基本完成）后再移送紀律處理。目前的黨員干部職務(wù)犯罪處理上就是按照“先后銜接”模式，即紀委立案審查完成后再移送檢察機關(guān)反貪污賄賂部門依法進行刑事偵查。這樣做的好處是確保了紀委審查的完整性與徹底性，但消極之處是容易造成“重復(fù)勞動”以及引發(fā)對紀委“雙規(guī)”程序的爭議。因為目前紀委對黨員干部貪污受賄等問題的審查是按照《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》的“雙規(guī)”條款來進行的。所謂“并行銜接”模式是指執(zhí)紀部門在對黨員干部進行紀律審查過程中一旦發(fā)現(xiàn)其涉嫌貪污受賄等違法犯罪的，立即報經(jīng)審批而啟動相應(yīng)的執(zhí)法（監(jiān)察）部門同時介入案件查辦，紀律審查和監(jiān)察執(zhí)法同時并行辦理。這就意味著同一個案件（或?qū)ο螅┯蓤?zhí)紀和執(zhí)法（監(jiān)察）“兩班人馬”并行進行辦理，但在程序上分別按照各自要求進行，執(zhí)紀按照執(zhí)紀的程序，執(zhí)法（監(jiān)察）按照監(jiān)察的程序。例如，職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)當具有一定的程序規(guī)定（包括期限與措施等）?！安⑿秀暯印蹦Ｊ降暮锰幨墙鉀Q了“重復(fù)勞動”問題以及排除了對“雙規(guī)”等程序的質(zhì)疑，但潛在的問題是兩套程序在同一個案件上并行進行，可能在某種程度上會造成執(zhí)紀與執(zhí)法之間的緊張。例如，職務(wù)犯罪調(diào)查有著法定的期限限制，為了如期完成調(diào)查任務(wù)，監(jiān)察執(zhí)法就可能在一定程度上“擠掉”紀律審查的時間與空間。當然，這只是細節(jié)性技術(shù)性問題，通過內(nèi)部統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)可以得到解決。

總之，在現(xiàn)行改革試點“一套人馬，兩塊牌子，合署辦公”的大前提下，要立足實際，合署辦公的紀委監(jiān)察委內(nèi)部探討紀委與監(jiān)察委的深度有機融合，推動監(jiān)督、調(diào)查、處置與執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理等權(quán)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，處理好依規(guī)治黨和依法治國的關(guān)系，就需要以“紀法分開”“紀法銜接”為原則，對紀委執(zhí)紀權(quán)能和監(jiān)察委執(zhí)法權(quán)權(quán)能的關(guān)系進行新的明確，對內(nèi)部機構(gòu)進行新的調(diào)整和設(shè)計，實現(xiàn)內(nèi)部分工的專業(yè)化和明確化，以保障構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的、集中統(tǒng)一的、權(quán)威高效的反腐敗工作機構(gòu)。