突破扶貧政策的執(zhí)行瓶頸

黃希宇

【摘要】當(dāng)前我國的扶貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入了精準(zhǔn)扶貧階段，為此我國出臺了諸多精準(zhǔn)扶貧政策，這些政策在落實(shí)過程中卻存在執(zhí)行的局限，導(dǎo)致扶貧效果大打折扣。因此，我國要想真正取得精準(zhǔn)扶貧效果，必須關(guān)注地方政府政策執(zhí)行問題。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行 精準(zhǔn)扶貧 地方政府 【中圖分類號】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

消除貧困一直是我國政府的重要工作任務(wù)，而且隨著貧困狀況的改變我國也在不斷地完善扶貧政策。2015年，習(xí)近平總書記在貴州考察時(shí)，進(jìn)一步就扶貧開發(fā)工作提出“六個(gè)精準(zhǔn)”的基本要求，指明了我國在“十三五”期間精準(zhǔn)扶貧的方向。但扶貧政策的制定僅僅是扶貧問題解決的前期工作，要想真正解決扶貧問題，更為關(guān)鍵的是政策執(zhí)行。然而，當(dāng)前我國在精準(zhǔn)扶貧工作中，地方政府主導(dǎo)的扶貧工作往往重視生硬的指標(biāo)數(shù)據(jù)，并沒有真正關(guān)注貧困人口的需求，這也成為我國扶貧政策執(zhí)行的瓶頸。因此，我們要想真正取得精準(zhǔn)扶貧效果，必須關(guān)注地方政府政策執(zhí)行問題。

地方政府精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行局限性

扶貧部門的局限性。首先，扶貧部門的資金數(shù)量有限。扶貧資金來自政府的財(cái)政預(yù)算，款項(xiàng)名目固定且數(shù)量有限。對于地方政府來說，其扶貧資金來源主要是中央財(cái)政撥款，剩余的部分需要政府自給自足，但由于貧困地區(qū)政府本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，加之貧困人口規(guī)模較大，所以最終扶貧資金只能用于解決貧困人口的基本生活保障。其次，扶貧資金在下?lián)苓^程中存在腐敗和損耗問題。我國金字塔型的管理結(jié)構(gòu)使扶貧資金下?lián)芤?jīng)過層層審批，這不僅造成扶貧資金下放效率低，而且還會在下?lián)苓^程中產(chǎn)生腐敗和損耗問題，一些扶貧資金被挪用緩解本級政府的財(cái)政壓力，還有部分被腐敗官員占為己有，造成扶貧資金損耗流失。

執(zhí)行人員的局限性。首先，扶貧工作者在本職工作與扶貧工作之間難以平衡。扶貧工作任務(wù)繁重且事務(wù)復(fù)雜，這對執(zhí)行人員本身來說就存在巨大壓力。扶貧工作者往往需要進(jìn)駐扶貧地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，切實(shí)了解貧困對象的生存狀況以及存在問題等，但目前很多下鄉(xiāng)駐村的扶貧干部都有其本職工作，所以他們在扶貧工作與本職工作之間容易顧此失彼，難以平衡，一些扶貧工作者力不從心而敷衍扶貧工作，這也降低了精準(zhǔn)扶貧效果。其次，扶貧項(xiàng)目難爭取。扶貧工作需要大量的資源投入，為此扶貧人員需要為貧困群體爭取財(cái)政扶貧資金、扶貧優(yōu)惠貸款、社會扶貧資金等，然而由于資源有限、競爭激烈，增加了扶貧人員爭取扶貧項(xiàng)目的難度，并出現(xiàn)了個(gè)別扶貧人員不擇手段爭取扶貧資源的現(xiàn)象。

貧困人口思想保守，缺乏自治觀念。當(dāng)前貧困人口的需求大多還停留在生存與安全的層次上，因此以外部的眼光來看，大部分貧困人口思想較為保守，缺乏發(fā)展的觀念，如在農(nóng)村扶貧過程中，一些扶貧干部引進(jìn)經(jīng)濟(jì)作物種植項(xiàng)目，但大多數(shù)村民因缺乏經(jīng)驗(yàn)而對項(xiàng)目的盈利狀況表示質(zhì)疑。多數(shù)貧困人口往往更愿意接受直接的經(jīng)濟(jì)資助，存在“等、靠、要”的思想，脫貧致富的主動性不足。另外，貧困人口也缺乏自治觀念，一些貧困地區(qū)的道路、水電、溝渠、房屋等屬于外部資助建設(shè)，而當(dāng)?shù)刎毨丝趯@些間接獲得的公共性質(zhì)的資源并無自主維護(hù)和管理的動力，造成公共扶貧資源的損耗。

政策落地環(huán)境不容樂觀。一是貧困地區(qū)的自然環(huán)境限制了扶貧政策的落實(shí)執(zhí)行。一般來說，貧困地區(qū)都存在自然環(huán)境惡劣、物質(zhì)資源缺乏的問題。如一些貧困地區(qū)土地貧瘠、氣候惡劣，生態(tài)環(huán)境缺乏可塑性，導(dǎo)致扶貧工作無處著手。再如，一些地區(qū)的基礎(chǔ)環(huán)境差，大大降低了扶貧工作效率，為了改善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施環(huán)境，扶貧機(jī)構(gòu)只能在道路交通、危房維修等項(xiàng)目上投入大量財(cái)力、物力。二是過大的壓力削弱了政策執(zhí)行效果。進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧是我國全面建成小康社會的重要任務(wù)，扶貧工作是政府和社會關(guān)注的焦點(diǎn)，這使扶貧部門承擔(dān)了較大壓力。盡管嚴(yán)厲的監(jiān)督能夠促使各級政府重視扶貧工作，積極貫徹落實(shí)扶貧政策，但與此同時(shí)也讓地方扶貧機(jī)構(gòu)迫于驗(yàn)收壓力而疲于應(yīng)付，導(dǎo)致其將扶貧工作看做是應(yīng)付上級的形式化任務(wù)，而沒有將解決貧困人口的真實(shí)需求放在工作首位。

如何提升精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效果

加大對貧困地區(qū)的資源投入。首先，要對精準(zhǔn)扶貧加大公共財(cái)政的投入力度。因工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)邊緣化趨勢，但農(nóng)業(yè)是一個(gè)國家的根基，政府必須在財(cái)政上支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大對“三農(nóng)”的公共資金投入，確保貧困地區(qū)能夠獲得充分的公共財(cái)政支持。另外，在精準(zhǔn)扶貧方面要落實(shí)衛(wèi)生、教育、文化等方面的資金預(yù)算，這有利于增強(qiáng)農(nóng)村的綜合發(fā)展實(shí)力，進(jìn)而起到增加農(nóng)民收入的作用。其次，我國要豐富扶貧資源獲取渠道，搭建平臺吸引社會資源進(jìn)入扶貧領(lǐng)域。由于人口基數(shù)大，我國扶貧人口規(guī)模也較大，單靠政府資源投入對于扶貧工作來說是杯水車薪，也會給政府財(cái)政帶來較大壓力。為此，政府需要出臺政策引導(dǎo)社會資源進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，如政府可通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)參與扶貧工作，建立企業(yè)與扶貧村之間的對接關(guān)系。這一模式更能減輕地方政府爭取扶貧項(xiàng)目的壓力，實(shí)現(xiàn)多方共贏。另外，政府可以開放扶貧項(xiàng)目引入，將扶貧項(xiàng)目交由非政府組織負(fù)責(zé)運(yùn)營，借助非政府組織的專業(yè)性提升扶貧項(xiàng)目的成功率，政府在其中要做好監(jiān)督和驗(yàn)收工作，這也能提升精準(zhǔn)扶貧實(shí)效。

對貧困人口進(jìn)行培訓(xùn)，培養(yǎng)其脫貧致富的主觀能動性。首先，要對貧困人口進(jìn)行技術(shù)方面的培訓(xùn)，如對農(nóng)民貧困人口進(jìn)行先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，特別是對貧困人口中的致富能手進(jìn)行重點(diǎn)培育和鼓勵，將其樹立為脫貧致富典型進(jìn)行宣傳，進(jìn)而發(fā)揮宣傳帶頭作用，影響引領(lǐng)其他貧困人群參與到主動致富行動中來。其次，還要培育貧困人口合作共享資源的自治理念，破除他們“等、靠、要”的陳舊思想，鼓勵其自力更生。在維護(hù)貧困地區(qū)公共資源上，必須動員當(dāng)?shù)卮迕窠M織，為此有學(xué)者提出在農(nóng)村開展“鄉(xiāng)賢反哺”，即復(fù)興鄉(xiāng)賢文化，促使鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，使之影響村民理念，帶動其參與鄉(xiāng)村自治，共同維護(hù)鄉(xiāng)村公共資源，減少扶貧資源的損耗。

發(fā)掘貧困地區(qū)的資源潛能。在農(nóng)村貧困地區(qū)，集體土地產(chǎn)權(quán)是重要的致富資源，也是協(xié)調(diào)村戶之間、村戶與村集體間、村戶與政府之間利益關(guān)系的關(guān)鍵所在。因此，在扶貧政策落實(shí)中要重視農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，使農(nóng)民獲得利用土地脫貧致富的根本動力。具體來說，扶貧工作人員要根據(jù)貧困地區(qū)的土地、氣候條件以及貧困人群的生產(chǎn)能力等做出決策，可通過集體土地流轉(zhuǎn)制度探索規(guī)模經(jīng)營，這一方面可以吸引部分外出務(wù)工人員回流，另一方面也能增加村民的收益，使之享受到扶貧開發(fā)紅利。

加強(qiáng)各要素間互動協(xié)作，提升扶貧政策執(zhí)行效率。首先，精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行主體間要進(jìn)行協(xié)調(diào)優(yōu)化。一是要強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級地方政府的扶貧政策落實(shí)情況，提高其在扶貧工作中的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。二是地方政府要意識到扶貧工作大都具有長期性且任務(wù)繁重，應(yīng)配備專門人員負(fù)責(zé)，減輕扶貧工作人員的本職工作量，使之將更多精力投入到扶貧工作中。在扶貧成果驗(yàn)收上要質(zhì)量與數(shù)量并重，防止過于追求指標(biāo)而給基層扶貧人員過大壓力，導(dǎo)致其弄虛作假、扶貧流于形式，消磨其扶貧熱情。其次，要強(qiáng)化扶貧政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間的互動，在扶貧政策執(zhí)行中要貫徹群眾路線。只有政策執(zhí)行者與目標(biāo)人群進(jìn)行深入互動，才能準(zhǔn)確對貧困人口進(jìn)行識別，了解致貧原因，這是扶貧政策制定、扶貧資源精準(zhǔn)投放的前提，能夠快速提升扶貧政策落實(shí)的有效性。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①莫光輝：《精準(zhǔn)扶貧：中國扶貧開發(fā)模式的內(nèi)生變革與治理突破》，《中國特色社會主義研究》，2016年第2期。

②張笑蕓、唐燕：《創(chuàng)新扶貧方式，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧》，《資源開發(fā)與市場》，2014年第9期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲endprint