山西建投集團(tuán)：建筑施工企業(yè)PPP模式運(yùn)營(yíng)實(shí)踐的思考

文/孫 波

東南外環(huán)龍湖立交橋

PPP模式是國(guó)家推廣的政府和社會(huì)資本合作模式，擁有一套規(guī)定性的操作體系和流程。對(duì)政府而言，PPP模式能夠解決其在項(xiàng)目資金和管理效率等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的瓶頸問題。對(duì)建筑企業(yè)而言，PPP模式能夠打破行業(yè)壟斷，進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。所以，PPP模式給建筑企業(yè)拓展新的市場(chǎng)空間提供了極佳的政策工具。

2012年以來，山西建投集團(tuán)主動(dòng)出擊，先后與省內(nèi)11個(gè)地級(jí)市及部分縣、區(qū)的政府接洽，簽訂了以投資建設(shè)、項(xiàng)目合作為主要內(nèi)容的戰(zhàn)略合作協(xié)議。到目前為止，全集團(tuán)共中標(biāo)PPP項(xiàng)目37個(gè)，總投資額179.47億元，已簽訂PPP協(xié)議的項(xiàng)目17個(gè)，金額106.5億元，合同簽訂率為59.34%，完成投資額40億元，占合同金額的37.56%。

在參與承接PPP項(xiàng)目的初期，面對(duì)央企強(qiáng)大的投融資實(shí)力形成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，面對(duì)與政府及其部門、金融機(jī)構(gòu)等不同角色對(duì)接談判的不適應(yīng)，面對(duì)企業(yè)自身由施工方（乙方）向投資商運(yùn)維服務(wù)商（甲方）轉(zhuǎn)變時(shí)能力認(rèn)知的不足，我們?cè)?jīng)擔(dān)憂過、彷徨過。但實(shí)踐使我們深切地認(rèn)識(shí)到，實(shí)施PPP模式，開展與政府和金融機(jī)構(gòu)的合作，既是我們順應(yīng)建筑市場(chǎng)大勢(shì)的必然選擇，也是我們提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑。從業(yè)務(wù)收入方面看，企業(yè)原來的單一工程結(jié)算收入得到延展，向前增加了投資收益，向后增加了運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)收入等，利潤(rùn)空間向產(chǎn)業(yè)鏈的前后端轉(zhuǎn)移。因此，積極主動(dòng)地參與到PPP特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中去，是改變企業(yè)自身發(fā)展方式、拓寬經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、提升盈利能力的必然選擇。

PPP模式運(yùn)營(yíng)的問題與思考

PPP模式的推行給建筑施工企業(yè)帶來了體制和機(jī)制上的深刻變革，加快了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，提升了山西建投集團(tuán)在地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地位和影響力。然而，在具體推行的過程中，由于傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣勢(shì)力的影響，也產(chǎn)生了不少問題，有些問題還十分突出，直接影響著這一模式的健康發(fā)展。

（一）政企關(guān)系錯(cuò)位導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，效率低下

受傳統(tǒng)甲乙方關(guān)系慣性思維的影響，在項(xiàng)目啟動(dòng)階段，企業(yè)在申辦手續(xù)、融投資方面表現(xiàn)得十分被動(dòng)和屈從，既缺乏投資運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)驗(yàn)，又缺少建設(shè)服務(wù)商的精細(xì)。這就使得在要素組織中，對(duì)出現(xiàn)的各種問題無法主動(dòng)、有效地解決。而政府出于各方面原因，更傾向于以自己角度為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為企業(yè)既然能站出來承接此項(xiàng)目，可以全包、全墊、全面服務(wù)，導(dǎo)致不能提供應(yīng)有的服務(wù)，這就使項(xiàng)目運(yùn)行效率大打折扣，進(jìn)展一再拖延，進(jìn)而導(dǎo)致了政企關(guān)系的僵化。

（二）融資和投資難度大，給項(xiàng)目公司設(shè)立和項(xiàng)目啟動(dòng)造成了很大障礙

主要原因有：一是由于建設(shè)項(xiàng)目期限過長(zhǎng)，銀行資金嚴(yán)查期限錯(cuò)配而收縮長(zhǎng)期貸款，養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等基金的風(fēng)險(xiǎn)政策滯后，PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)較高，超出了金融機(jī)構(gòu)目前傳統(tǒng)風(fēng)評(píng)管控能力；二是PPP項(xiàng)目全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也在日漸降低，社會(huì)資本方基于出表難以出具強(qiáng)有力的增信，政府受《預(yù)算法》規(guī)定也無法出具增信，依靠項(xiàng)目公司自身信用的融資難以開展；三是加之政府換屆風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方是否能夠在全生命周期內(nèi)有意愿和有能力參與項(xiàng)目公司運(yùn)作等原因，使得項(xiàng)目公司融資成為PPP模式最大的瓶頸。有的社會(huì)資本方甚至于連項(xiàng)目資本金都依靠借貸獲得，自有資金積累嚴(yán)重不足。

2017年出臺(tái)的相關(guān)文件，對(duì)規(guī)范PPP等事項(xiàng)和規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資作出了詳細(xì)而嚴(yán)格的限制。原本銀行希望政府為項(xiàng)目公司貸款擔(dān)保的方式也變得不可行，使本來的融資窘境雪上加霜。目前，有一些中標(biāo)的PPP項(xiàng)目，在融資無門的情勢(shì)下，礙于對(duì)政府的承諾，墊資進(jìn)入建設(shè)期，承受巨大的壓力執(zhí)行協(xié)議，結(jié)果可想而知。

（三）重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致低水平運(yùn)作，影響信譽(yù)，削弱競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)是傳統(tǒng)建筑企業(yè)的短板，對(duì)于與建筑業(yè)不相關(guān)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，更是陌生領(lǐng)域。由于無法實(shí)施運(yùn)營(yíng)，企業(yè)只好通過與專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司協(xié)同合作解決，可以在招標(biāo)階段組成聯(lián)合體，置入股權(quán)，也可以聘用運(yùn)營(yíng)公司，委托經(jīng)營(yíng)。但由于企業(yè)本身缺少相關(guān)專業(yè)知識(shí)，股權(quán)合作或委托經(jīng)營(yíng)合作難免由于理念意見分歧產(chǎn)生矛盾，使運(yùn)營(yíng)效果降低，運(yùn)作水平下降，既削弱了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也導(dǎo)致了企業(yè)品牌形象受影響。

山西大劇院

（四）PPP模式下企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高企不下，加大了企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本方中標(biāo)PPP項(xiàng)目后，大多注資成立項(xiàng)目公司，企業(yè)在股權(quán)設(shè)置時(shí)，采取控股成立，按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求，該項(xiàng)目公司要與社會(huì)資本公司并表，項(xiàng)目公司80%的債務(wù)并到了集團(tuán)報(bào)表，加大了資產(chǎn)負(fù)債率。若采取吸納財(cái)務(wù)投資人（基金、保險(xiǎn)、租賃、投資公司等）或吸引聯(lián)合體入股，可以改變社會(huì)資本方控股地位，但也會(huì)產(chǎn)生收益減少、決策權(quán)失控之風(fēng)險(xiǎn)。此外，項(xiàng)目公司在營(yíng)業(yè)過程中，債權(quán)、資產(chǎn)和債務(wù)變化中也會(huì)提高資產(chǎn)負(fù)債率。國(guó)務(wù)院國(guó)資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（征求意見稿）中，要求做好集團(tuán)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離，指導(dǎo)擬開展PPP業(yè)務(wù)的子企業(yè)明確各自上限：即資產(chǎn)負(fù)債率高于90%，近兩年連續(xù)虧損或資金實(shí)力薄弱的子企業(yè)原則上不得單獨(dú)投資PPP業(yè)務(wù)。對(duì)于山西建設(shè)投資集團(tuán)，如果限定資產(chǎn)負(fù)債率按90%，則多數(shù)子企業(yè)無緣獨(dú)立開展PPP業(yè)務(wù)。

（五）從業(yè)人才隊(duì)伍綜合能力和素質(zhì)難以適應(yīng)PPP模式的需要

目前PPP項(xiàng)目高速增長(zhǎng)，類別繁多，實(shí)踐中新方法、新思想、新知識(shí)的探索應(yīng)用，急需要涌現(xiàn)一批綜合理論水平高、實(shí)踐能力強(qiáng)，具備創(chuàng)新思維的高端人才。而現(xiàn)實(shí)情況是，預(yù)結(jié)算和財(cái)務(wù)背景人員缺乏工程技術(shù)和法律法規(guī)知識(shí)；而工程背景的人員又不熟悉財(cái)務(wù)金融和造價(jià)知識(shí)。短期內(nèi)要培養(yǎng)造就符合PPP模式的人才有很大難度，這也是制約項(xiàng)目良性健康運(yùn)行的關(guān)鍵因素之一。

參與PPP模式運(yùn)營(yíng)的對(duì)策與思路

（一）找準(zhǔn)政府和社會(huì)資本方的角色定位

首先，應(yīng)明確作為社會(huì)資本方的建筑施工企業(yè)，在整個(gè)PPP項(xiàng)目全生命周期中是投資運(yùn)營(yíng)服務(wù)商，而非單純地處于履約服從地位的施工承包商。必須以公共服務(wù)為終極目標(biāo)，以運(yùn)營(yíng)服務(wù)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目投資商身份，與政府共同做好項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)。

其次，應(yīng)明確作為社會(huì)資本方的建筑施工企業(yè)，在項(xiàng)目建設(shè)期處于建設(shè)方，即業(yè)主甲方地位，甲方角色不僅僅體現(xiàn)其權(quán)利，更重要的是其責(zé)任，責(zé)任大于權(quán)利，責(zé)任重于泰山，尤其是當(dāng)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)或其他職能部門在決策或執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)偏差或失誤時(shí)，必須發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)協(xié)調(diào)，提供政策依據(jù)和成功案例，通過協(xié)商與溝通，達(dá)到意見統(tǒng)一。

第三，應(yīng)明確作為社會(huì)資本方的建筑施工企業(yè)，其終極目標(biāo)是給公眾提供一個(gè)高效運(yùn)行的公共服務(wù)產(chǎn)品，而非一個(gè)建筑物。不但要做好建設(shè)環(huán)節(jié)的工作，更要做好項(xiàng)目全生命周期的設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交的統(tǒng)籌管理工作。

共享共建是PPP發(fā)展模式的一種趨勢(shì)，要建立協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，融入項(xiàng)目大協(xié)同業(yè)態(tài)，聚焦聯(lián)合體或合作伙伴的集體能力，組成聯(lián)合艦隊(duì)共同做好項(xiàng)目。

第四，政府在PPP模式運(yùn)作中是監(jiān)督者、管理者、服務(wù)者，其功能發(fā)揮主要依靠其實(shí)施機(jī)構(gòu)，但在項(xiàng)目合作中，政府應(yīng)滿腔熱忱期待企業(yè)、服務(wù)企業(yè)、鼓勵(lì)企業(yè)，要把PPP項(xiàng)目當(dāng)成是共同的事業(yè)，共贏的產(chǎn)品。同時(shí)要當(dāng)好監(jiān)督者、管理者和實(shí)施者。

（二）多渠道、多舉措、多策略解決融資難的問題

融資難有多種表現(xiàn)形式，對(duì)于我們這樣的地方建筑企業(yè)來說，有資不融，一定是成本問題；有資難融，也有項(xiàng)目公司本身信用度的問題，如周期長(zhǎng)、信用錯(cuò)配、盈利水平低及股東信任度問題等；更有無資可融情形，表現(xiàn)了融資渠道收窄的困難。對(duì)此，我們必須以積極的態(tài)度和作為來面對(duì)：一是打造項(xiàng)目公司信用，獲得金融機(jī)構(gòu)條件認(rèn)可。盡可能選擇投資回報(bào)率高、政府換屆風(fēng)險(xiǎn)小、項(xiàng)目合作期限短、運(yùn)營(yíng)期收費(fèi)保障度強(qiáng)、財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算經(jīng)人大審批通過、且集團(tuán)對(duì)項(xiàng)目公司具有實(shí)際控制力的項(xiàng)目；二是企業(yè)若條件成熟，可以以社會(huì)資本方名義發(fā)行公司債、企業(yè)債，短期融資券等，再以低成本借向項(xiàng)目公司；三是擴(kuò)大銀行授信額度，社會(huì)資本方以高信用爭(zhēng)取高授信額度，轉(zhuǎn)融項(xiàng)目公司；四是爭(zhēng)取基金扶持，降低風(fēng)險(xiǎn)，積極爭(zhēng)取中央和地方財(cái)政融資支持基金扶持，如太行產(chǎn)業(yè)基金、PPP專項(xiàng)基金等；五是引入財(cái)務(wù)投資人組成聯(lián)合體投標(biāo)解決資金問題；六是在早期即邀請(qǐng)融資方參與項(xiàng)目考察談判、方案修改，吸納融資方意見，合理確定合作模式、設(shè)計(jì)融資方案和交易結(jié)構(gòu)。

（三）企業(yè)應(yīng)強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)能力，打造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高收益水平，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控

針對(duì)運(yùn)營(yíng)期運(yùn)營(yíng)能力短板，企業(yè)應(yīng)提前招聘專業(yè)人才，且進(jìn)行崗前培訓(xùn)，確因行業(yè)業(yè)務(wù)陌生，無法在短期內(nèi)培訓(xùn)上崗經(jīng)營(yíng)，也可以外包戰(zhàn)略經(jīng)營(yíng)管理公司，讓專業(yè)人做專業(yè)事。在運(yùn)營(yíng)期和建設(shè)期，時(shí)刻維護(hù)企業(yè)利益，打造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高收益水平。

要?jiǎng)澏ū酒髽I(yè)財(cái)務(wù)承受能力邊界，限定累計(jì)PPP項(xiàng)目總投資額不超過集團(tuán)總資產(chǎn)的40%；擬開展PPP業(yè)務(wù)的子企業(yè)明確各自上限，資產(chǎn)負(fù)債率高于95%，近二年連續(xù)虧損或資金實(shí)力薄弱的子企業(yè)原則上不得單獨(dú)投資PPP業(yè)務(wù)。

要建立健全集團(tuán)PPP業(yè)務(wù)預(yù)算約束機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)防控、標(biāo)前標(biāo)后評(píng)審、事后評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等全過程管控體系，細(xì)化投資管理辦法和項(xiàng)目公司管理辦法，明確集團(tuán)分管領(lǐng)導(dǎo)和投資管理部門職責(zé)。要構(gòu)建部門牽頭，投資預(yù)算委員會(huì)論證，董事會(huì)決策的機(jī)制，實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度，防止盲目決策，遏制短期行為。

要強(qiáng)化集團(tuán)管控，制定集團(tuán)與子企業(yè)在PPP項(xiàng)目上的決策權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范履行“三重一大”程序，單個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃總投資額超過2億元或擬開展項(xiàng)目總投資超過子企業(yè)資產(chǎn)總額5%的，均由集團(tuán)批準(zhǔn)。同時(shí)，劃出財(cái)務(wù)指標(biāo)底線，不得承接低于底線的項(xiàng)目，在論證中要加強(qiáng)對(duì)合作地方政府履約能力的事前評(píng)估。

（四）嚴(yán)控資產(chǎn)負(fù)債率攀升，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)必須規(guī)范PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算，根據(jù)股權(quán)出資比例，其他出資方的投資性質(zhì)、與其他投資方的關(guān)聯(lián)關(guān)系（合營(yíng)、劣后級(jí)出資、擔(dān)保等）對(duì)項(xiàng)目融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的參與程度、風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)分擔(dān)機(jī)制、合作協(xié)議或章程約定等，綜合判斷是否對(duì)項(xiàng)目具有控制權(quán)。企業(yè)作為項(xiàng)目第一大實(shí)體股東的，除有確鑿證據(jù)表明不控制的項(xiàng)目外，原則上均應(yīng)納入合并范圍。對(duì)不控制的項(xiàng)目，要建立臺(tái)賬，參照表內(nèi)項(xiàng)目嚴(yán)格管理，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要規(guī)范核算項(xiàng)目收益，謹(jǐn)慎計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。

通過吸納基金管理公司和金融機(jī)構(gòu)，共同組建產(chǎn)業(yè)基金，再由產(chǎn)業(yè)基金與企業(yè)和政府共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，企業(yè)可以不占控股或相對(duì)控股地位。對(duì)于吸納以控股股東身份出資的金融機(jī)構(gòu)，與政府共同組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司不并表；項(xiàng)目公司成立后，社會(huì)資本也可引入基金公司，稀釋企業(yè)控股權(quán)。

（五）打造優(yōu)秀人才隊(duì)伍，促進(jìn)PPP業(yè)務(wù)良性發(fā)展

企業(yè)要制定PPP人才成長(zhǎng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合員工的職業(yè)生涯規(guī)劃、職業(yè)化培訓(xùn)教育計(jì)劃及工作實(shí)踐磨煉，加快專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，要定期對(duì)人才現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)有潛力的人才資源，量身定制PPP人才成長(zhǎng)培訓(xùn)計(jì)劃并抓好實(shí)施。要重視人才選聘職業(yè)化素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定，通過進(jìn)修培訓(xùn)與自學(xué)考試等方式，提高專業(yè)理論水平；通過包業(yè)務(wù)、包單位，項(xiàng)目實(shí)操實(shí)練，提升專業(yè)能力素質(zhì)?？傊?，要把德、勤、能、績(jī)、學(xué)、廉綜合教育培養(yǎng)結(jié)合起來，讓人才服務(wù)業(yè)務(wù)，讓業(yè)務(wù)造就人才。