食品生產(chǎn)許可審查工作存在的問題及建議

陳文梅

“民以食為天”，要想抓好食品安全監(jiān)管工作，食品生產(chǎn)許可審查是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)許可審查中存在的突出問題并提出可行的對(duì)策，對(duì)促進(jìn)食品生產(chǎn)企業(yè)提高管理水平、監(jiān)管部門有效提高監(jiān)管能力十分重要。本文結(jié)合筆者在食品生產(chǎn)審查過程中遇到的問題展開分析并提出相關(guān)工作建議。

一、食品生產(chǎn)許可審查工作現(xiàn)狀

1.食品生產(chǎn)許可審查相關(guān)法律法規(guī)日益完善。2009年，被稱為“史上最嚴(yán)”的《中華人民共和國食品安全法》頒布后，我國又相繼出臺(tái)了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》和《食品生產(chǎn)許可審查通則》，對(duì)食品生產(chǎn)許可在申請(qǐng)、受理、現(xiàn)場(chǎng)核查、發(fā)證、換證、延續(xù)等方面都做了系統(tǒng)的規(guī)定，形成了較為系統(tǒng)、規(guī)范的辦事指南，為生產(chǎn)企業(yè)、許可部門、監(jiān)督管理部門明確了具體工作事項(xiàng)，進(jìn)一步明確了從事食品生產(chǎn)，必須取得食品生產(chǎn)許可的重要性、必要性，以及未經(jīng)許可非法從事食品生產(chǎn)所帶來的法律后果。

2019年以來，根據(jù)機(jī)構(gòu)體制改革和進(jìn)一步助推企業(yè)發(fā)展，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》進(jìn)行了修訂，新版《食品生產(chǎn)許可管理辦法》最大的亮點(diǎn)有兩個(gè)：一是管理更與時(shí)俱進(jìn)了，比如明確要求發(fā)放食品生產(chǎn)許可電子證書，且與紙質(zhì)證書擁有同等的法律效力;二是管理更高效了，對(duì)生產(chǎn)場(chǎng)所的現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)限、監(jiān)管部門受理申請(qǐng)到做出許可決定的時(shí)限等都大幅縮短。

2.食品生產(chǎn)許可審批工作越來越便利化。為進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革、“證照分離”改革持續(xù)深入推進(jìn)，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)、便企利民、強(qiáng)化監(jiān)管、提高效率，助推食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，市場(chǎng)監(jiān)管總局進(jìn)一步對(duì)食品生產(chǎn)許可工作進(jìn)行了細(xì)化，主要體現(xiàn)在三方面：一是簡(jiǎn)化了許可流程，壓縮了許可時(shí)限。食品生產(chǎn)許可決定的時(shí)限由20個(gè)工作日壓縮至10個(gè)工作日，因特殊原因需要延長(zhǎng)期限的，需經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)5個(gè)工作日。二是實(shí)行了分類許可，明確了許可權(quán)限。根據(jù)許可事項(xiàng)，明確了省、市、縣三級(jí)審批發(fā)證的權(quán)限，更加方便辦事群眾，提高了工作效率。三是強(qiáng)化了信息化建設(shè)，推進(jìn)“全程網(wǎng)辦”。推進(jìn)許可申請(qǐng)、受理、審查、發(fā)證、查詢等全流程網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)了“讓信息多跑路”“讓企業(yè)少跑路”。

3.現(xiàn)場(chǎng)核查要求進(jìn)一步提高，審查環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善。與食品生產(chǎn)許可審查工作相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)核查的人員、內(nèi)容、程序、工作時(shí)限和核查記錄以及核查結(jié)果確認(rèn)等諸多內(nèi)容，明確規(guī)定了食品生產(chǎn)許可審查工作的現(xiàn)場(chǎng)核查步驟、要求、內(nèi)容，明確了審查員、觀察員的職責(zé)。特別是審查結(jié)果的判定，從原來的存在問題項(xiàng)10日內(nèi)“整改完成”方可發(fā)證改為“得分率”的判定方式，即現(xiàn)場(chǎng)核查按照《食品、食品添加劑生產(chǎn)許可現(xiàn)場(chǎng)核查評(píng)分記錄表》的項(xiàng)目得分進(jìn)行判定，核查項(xiàng)目單項(xiàng)無0分項(xiàng)且總分率大于等于85%的，就可通過現(xiàn)場(chǎng)核查，對(duì)核查中存在的問題可以邊生產(chǎn)邊整改，監(jiān)管部門只需要在3個(gè)月內(nèi)對(duì)企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)核查中發(fā)現(xiàn)的問題是否整改進(jìn)行一次監(jiān)督檢查即可。結(jié)果判定方式的改變，減輕了企業(yè)重復(fù)提交申請(qǐng)資料的負(fù)擔(dān)，踐行了讓企業(yè)“少跑路”的減政放權(quán)政策。

二、食品生產(chǎn)許可審查工作中的問題

1.審查細(xì)則未能與法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)保持同步發(fā)展。雖然我國食品生產(chǎn)許可審查工作的法律法規(guī)不斷在進(jìn)行修訂與完善，但是在這個(gè)過程中，許多食品種類的細(xì)則并沒有做到與時(shí)俱進(jìn)，未能與法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)保持同步發(fā)展。比如，目前只修訂了《飲料生產(chǎn)許可審查細(xì)則》（2017版）《嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)許可審查細(xì)則》（2013版），但大部分細(xì)則仍然使用2006年版的審查細(xì)則，而細(xì)則中的許可事項(xiàng)與相關(guān)法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)明確事項(xiàng)相沖突、不配套，這就給食品生產(chǎn)許可審查工作帶來了許多問題，導(dǎo)致生產(chǎn)企業(yè)和審查人員不知是要依照法律法規(guī)進(jìn)行，還是要依據(jù)目前實(shí)行的食品種類細(xì)則來進(jìn)行，給生產(chǎn)企業(yè)和審查人員帶來從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

以含油型半固態(tài)調(diào)味料為例，按照《調(diào)味料產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查細(xì)則》（2006版）的要求，必備的出廠檢驗(yàn)設(shè)備要有天平、分析天平、干燥箱、索氏抽提裝置，出廠檢驗(yàn)要求檢測(cè)感觀、凈含量、水分、酸價(jià)、食用鹽、脂肪、細(xì)度、菌落總數(shù)、大腸菌群等指標(biāo)。但在《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 復(fù)合調(diào)味料》（GB 31644-2018）中，水分、酸價(jià)、食用鹽、脂肪、細(xì)度、菌落總數(shù)、大腸菌群等指標(biāo)未作規(guī)定，因此也就無法判定，喪失了檢測(cè)的必要性。如此種種問題的出現(xiàn)，不利于國家食品質(zhì)量的提升和保證食品安全生產(chǎn)審查工作的順利進(jìn)行，對(duì)企業(yè)的健康發(fā)展也會(huì)造成阻礙。

2.核查人員專業(yè)化水平不高。食品生產(chǎn)許可審查工作中比較重要的一環(huán)就是現(xiàn)場(chǎng)核查，核查人員核查能力的水平在一定程度上決定了企業(yè)的食品安全管理水平，現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)只有派專業(yè)的技術(shù)人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核查，才能找準(zhǔn)食品生產(chǎn)企業(yè)存在的重點(diǎn)問題，提出有效的整改事項(xiàng)。但是目前，按照《食品生產(chǎn)許可管量辦法》的規(guī)定，現(xiàn)場(chǎng)核查工作由食品安全監(jiān)管人員進(jìn)行，由于受機(jī)構(gòu)體制改革影響，基層監(jiān)管人員較少，且流動(dòng)較大，兼職多項(xiàng)監(jiān)督管理任務(wù)，導(dǎo)致專業(yè)核查隊(duì)伍不固定、專業(yè)技術(shù)人員稀缺，這些問題成為了現(xiàn)場(chǎng)核查工作的障礙。因此，現(xiàn)場(chǎng)核查環(huán)節(jié)仍然有較大的提升空間，需要挑選專職從事食品生產(chǎn)許可的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，這樣才能更加精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)食品安全生產(chǎn)審查工作當(dāng)中的問題，促進(jìn)食品安全生產(chǎn)審查工作的科學(xué)合理進(jìn)行。

3.食品生產(chǎn)企業(yè)的食品安全管理水平不高。按照《食品生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定，企業(yè)法人、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、個(gè)體工商、農(nóng)民專業(yè)合作組織等，以營(yíng)業(yè)執(zhí)照載明的主體均可以作為申請(qǐng)人，對(duì)注冊(cè)資本無門檻。但在實(shí)際核查過程中發(fā)現(xiàn)，個(gè)體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合社類的經(jīng)營(yíng)主體企業(yè)負(fù)責(zé)人一般文化程度較低，學(xué)習(xí)能力也不強(qiáng)，對(duì)大部分食品安全法律法規(guī)知識(shí)學(xué)不懂、弄不通，雖然操作能力強(qiáng)，但對(duì)一些專業(yè)性的操作規(guī)程不能用專業(yè)術(shù)語描述，所以很多企業(yè)主體便依托中介機(jī)構(gòu)來幫助完成食品生產(chǎn)許可審查資料的準(zhǔn)備驗(yàn)收工作。這就導(dǎo)致他們對(duì)自己應(yīng)該承擔(dān)的主體責(zé)任不知曉，履行主體責(zé)任的能力較弱，開展生產(chǎn)記錄的能力差。

三、推進(jìn)食品生產(chǎn)許可審查工作的建議

1.及時(shí)修訂完善食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則，確保與法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的一致性。推進(jìn)食品生產(chǎn)許可審查工作，應(yīng)該隨著法律法規(guī)、審查通則的修訂，及時(shí)修訂相關(guān)食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則，確保食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則與系統(tǒng)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、通則相配套。同時(shí)，對(duì)于地方特色食品，各地可參照相近的審查細(xì)則和特色食品的特殊性制定特色食品的生產(chǎn)許審查細(xì)則，按程序報(bào)批執(zhí)行，修訂審查細(xì)則，要充分考慮與相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的一致性，確保在運(yùn)用過程中不相互矛盾，確保運(yùn)用成果的協(xié)調(diào)一致。

總的來說，食品安全生產(chǎn)審查細(xì)則的科學(xué)化和合理化更新有利于提升配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并促進(jìn)相關(guān)技術(shù)文件的出臺(tái)，有利于提升食品生產(chǎn)許可審查工作的效率和質(zhì)量，促進(jìn)食品生產(chǎn)許可審查工作的良性發(fā)展。

2.加強(qiáng)審查人員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提升審查人員素質(zhì)。食品生產(chǎn)許可審查工作離不開專業(yè)技術(shù)人員，因此應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)審查人員專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提升審查人員素質(zhì)，促進(jìn)審查工作的順利開展。一是要注重業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)。食品生產(chǎn)許可審查部門每年應(yīng)根據(jù)審查隊(duì)伍人員的變動(dòng)情況，適時(shí)組織業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，要抽調(diào)專業(yè)能力強(qiáng)、審查經(jīng)驗(yàn)豐富、資深審查專家進(jìn)行授課，確保培訓(xùn)成果。二是要組織開展現(xiàn)場(chǎng)核查培訓(xùn)。要組織審查人員到食品生產(chǎn)企業(yè)開展現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)，確保業(yè)務(wù)知識(shí)能學(xué)會(huì)用。除此之外，還需加強(qiáng)審查隊(duì)伍的職業(yè)道德規(guī)范培訓(xùn)，確保審查工作公平、公正、公開，在日常的審查員培訓(xùn)中也應(yīng)融入職業(yè)道德教育和產(chǎn)業(yè)政策方面的教育，提升審查人員的素質(zhì)，保證審查工作的科學(xué)性和公正性。此外，還要建立健全審查員的監(jiān)督制度，對(duì)審查員的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，確保審查工作眼光一致、標(biāo)準(zhǔn)一致，不出現(xiàn)吃、拿、卡、要等違紀(jì)違規(guī)行為，有效促進(jìn)食品生產(chǎn)許可審查工作的順利進(jìn)行。

3.加強(qiáng)企業(yè)培訓(xùn)，規(guī)范申請(qǐng)流程。在食品生產(chǎn)許可審查工作中，不僅需要審查機(jī)關(guān)和發(fā)證機(jī)關(guān)的合理配合和有效協(xié)調(diào)，也需要企業(yè)準(zhǔn)備好自身的申請(qǐng)材料，嚴(yán)格按照發(fā)證機(jī)關(guān)所規(guī)定的申請(qǐng)流程進(jìn)行申請(qǐng)。在食品生產(chǎn)許可審查工作中，需要企業(yè)落實(shí)自己的主體責(zé)任，切實(shí)從根源上解決我國的食品安全相關(guān)問題。如果企業(yè)不懂申請(qǐng)食品生產(chǎn)許可證的基本流程，也會(huì)對(duì)食品生產(chǎn)許可審查工作造成極大的困難，這就要求企業(yè)加強(qiáng)自身培訓(xùn)，學(xué)懂弄通食品生產(chǎn)許可審查工作中所需要的材料和流程。而身為食品生產(chǎn)許可審查人員，也有義務(wù)積極暢通咨詢渠道為企業(yè)進(jìn)行解答，從而節(jié)省雙方時(shí)間，提升食品生產(chǎn)許可審查工作的效率。

4.進(jìn)一步落實(shí)“放管服”改革，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。通過多年的審查工作發(fā)現(xiàn)，部分審查要素企業(yè)落實(shí)不了，且落實(shí)的價(jià)值不大。如要求生產(chǎn)桶裝飲用水的企業(yè)在出廠時(shí)要檢大腸桿菌，但在近幾年的監(jiān)督抽檢中發(fā)現(xiàn)多是銅綠假單胞菌指標(biāo)不合格，出廠必檢的幾個(gè)項(xiàng)目對(duì)銅綠假單胞菌項(xiàng)沒有任何參考意義。再比如，在實(shí)施日常監(jiān)管過程中，設(shè)備檢查、環(huán)境清洗消毒等都需要有相應(yīng)記錄，這對(duì)于企業(yè)而言也是增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也與獲證審查時(shí)的要求不相對(duì)應(yīng)。因此，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化審查標(biāo)準(zhǔn)和日常監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)，減少不必要的審查項(xiàng)目和檢查項(xiàng)目，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

5.明確需要提供試制產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告的情形。根據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第二十一條規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管部門開展食品生產(chǎn)許現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)材料進(jìn)行核查，并明確對(duì)首次申請(qǐng)?jiān)S可或者增加食品類別的變更許可的，根據(jù)食品生產(chǎn)許可工藝流程等要求，核查試制食品的檢驗(yàn)報(bào)告，試制食品檢驗(yàn)可以由生產(chǎn)者自行檢驗(yàn)，或者委托有資質(zhì)的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)。食品生產(chǎn)許可核查人員要認(rèn)真對(duì)照審查細(xì)則和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)要求，仔細(xì)核查試制檢驗(yàn)報(bào)告的檢驗(yàn)項(xiàng)目是否全覆蓋，檢驗(yàn)類別是否與申請(qǐng)類別相適應(yīng)。筆者認(rèn)為，除了法律規(guī)定的必須提供試制檢驗(yàn)報(bào)告情況外，以下兩種情形應(yīng)審查檢驗(yàn)報(bào)告，有助于防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)。一是如果新增的品種明細(xì)與原有的品種在工藝、設(shè)備及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上有顯著不同時(shí)，應(yīng)該核查其產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告;二是食品生產(chǎn)許可到期延緩換證時(shí)應(yīng)該提供一份全檢項(xiàng)目的檢驗(yàn)報(bào)告。

總之，食品生產(chǎn)許可審查工作對(duì)于食品安全生產(chǎn)有著重要的意義。只有經(jīng)過食品生產(chǎn)許可審查，并獲得食品生產(chǎn)許可證的食品，才能合法生產(chǎn)和銷售，因此推行食品生產(chǎn)許可審查工作的有效運(yùn)行，有利于規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，杜絕假冒偽劣食品的生產(chǎn)和銷售，提升我國食品的質(zhì)量和安全水平，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。