地方政府負(fù)債及風(fēng)險(xiǎn)控制探究

牛清潤(rùn), 李永珍

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安　271000)

21世紀(jì)，美國(guó)次貸危機(jī)、全球金融危機(jī)和歐債危機(jī)接連發(fā)生，各國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)衰退的威脅，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。2009年末的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)端于希臘，后來(lái)轉(zhuǎn)變?yōu)檎麄€(gè)歐元區(qū)的債務(wù)危機(jī)。2011年末，歐債危機(jī)向法國(guó)、英國(guó)等核心國(guó)家蔓延，逐漸演變成影響全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的一場(chǎng)“債務(wù)風(fēng)暴”。究其原因，除了國(guó)際金融危機(jī)等外部因素影響外，主要原因在于這些國(guó)家的政府資產(chǎn)負(fù)債管理存在嚴(yán)重問(wèn)題，包括以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，巨額社會(huì)福利支出等隱性支出未在資產(chǎn)負(fù)債表中確認(rèn)，不能反映政府真實(shí)的債務(wù)狀況；政府財(cái)務(wù)信息透明度不高；部門(mén)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體制不健全等。

從近20年世界各國(guó)的情況看，債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)繁榮期還是衰退期，債務(wù)都呈現(xiàn)快速發(fā)展的狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)理應(yīng)實(shí)施更加寬松的貨幣政策，但實(shí)際上各國(guó)的債務(wù)都處于一個(gè)快速擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候全球的舉債規(guī)模反而在加大，使已經(jīng)寬松的貨幣政策“火上澆油”，最終導(dǎo)致金融秩序更加失衡。普遍存在的債務(wù)快速增長(zhǎng)問(wèn)題，使得債務(wù)治理成為一個(gè)全球性的問(wèn)題。中國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，如果債務(wù)治理出現(xiàn)漏洞，勢(shì)必對(duì)我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程造成不利影響，同時(shí)影響全球的穩(wěn)定，這也是我國(guó)的債務(wù)快速增長(zhǎng)受到國(guó)內(nèi)外高度關(guān)注的原因。

一、地方政府負(fù)債及控制的現(xiàn)狀

我國(guó)地方債務(wù)的總規(guī)模從2007年的約13.9萬(wàn)億元增加到2013年的42.8萬(wàn)億元，6年增長(zhǎng)了3倍多，2010年后增長(zhǎng)速度明顯加快。為了有效地防范債務(wù)危機(jī)，加強(qiáng)地方債務(wù)管理，國(guó)家頒布和修訂了一系列法律法規(guī)，包括修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)[2014]43 號(hào))》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定(國(guó)發(fā)[2014]45 號(hào))》，從而在地方政府債務(wù)管理方面形成了一整套制度體系，建立起了地方政府規(guī)范舉債的機(jī)制，并且對(duì)違法違規(guī)變相舉債行為實(shí)施監(jiān)管政策全覆蓋。其主要的措施包括：

首先，實(shí)行限額管理和預(yù)算管理，設(shè)立“天花板”。地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，對(duì)其債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理。把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，將政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，納入一般預(yù)算基金預(yù)算管理。如果之前的舉債數(shù)額不是非常大，沒(méi)有導(dǎo)致很大的風(fēng)險(xiǎn)的可能，則在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)限額應(yīng)予以提高；而如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)到了一定的程度的情況，則要基于限額，限制更多的舉債。

第二，鎖定并置換存量政府債務(wù)。置換債務(wù)就是把在預(yù)算法實(shí)施之前清理甄別確定的不規(guī)范不合法的存量政府債務(wù)，置換成規(guī)范的地方政府債券。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已置換存量政府債務(wù)9.6萬(wàn)億，到2017年年底絕大部分可以置換成法律規(guī)范的地方政府債券。預(yù)算法出臺(tái)后，首要任務(wù)是把債務(wù)人置換成省級(jí)人民政府，變成真正的政府債。預(yù)算法修訂前只是禁止地方政府發(fā)行政府債券，通過(guò)企事業(yè)單位舉債在法律上沒(méi)有明確禁止，對(duì)地方政府沒(méi)有法律約束。但是新預(yù)算法實(shí)施以后，對(duì)地方政府的行為有了明確的約束，規(guī)定只能發(fā)地方政府債券，其他任何方式都是違法違規(guī)，都要受到法律的制裁，政府不能任意以普通的民事主體去舉債。

第三，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。國(guó)務(wù)院辦公廳《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(國(guó)辦函〔2016〕88號(hào))對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出了系統(tǒng)性的處置安排，明確地方政府對(duì)于無(wú)效的擔(dān)保合同不承擔(dān)償債責(zé)任。隨后財(cái)政部印發(fā)了《分類(lèi)處置指南》，明確了政府和金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的機(jī)制，政府提供擔(dān)保是無(wú)效擔(dān)保，對(duì)于無(wú)效的擔(dān)保合同，地方政府不承擔(dān)償債責(zé)任，出現(xiàn)問(wèn)題只承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。地方政府給金融機(jī)構(gòu)出具的擔(dān)保承諾函，如果雙方都有締約過(guò)失，締約過(guò)失責(zé)任就要承擔(dān)一定的賠償責(zé)任，且賠償責(zé)任不能超出債務(wù)人實(shí)際不能清償部分的二分之一。

第四，改進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法，打造中國(guó)版的市政公益?zhèn)⒋媪康膶?zhuān)項(xiàng)債對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目從而鎖定風(fēng)險(xiǎn)。一般債和專(zhuān)項(xiàng)債的核心區(qū)別就是一般債是用稅收來(lái)償還的，要受赤字的限制。而專(zhuān)項(xiàng)債是發(fā)債和項(xiàng)目融資自求平衡的一種發(fā)債機(jī)制，前提是必須要對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目，鎖定風(fēng)險(xiǎn)，否則限額不可能放開(kāi)。因?yàn)楹芏嗟貐^(qū)一般債、專(zhuān)項(xiàng)債都已經(jīng)接近天花板，有的地區(qū)債務(wù)率甚至高達(dá)90%，極大限制了以后的發(fā)債空間，所以要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)債改革，設(shè)法舉債。

最后，建立日常監(jiān)督機(jī)制。建立專(zhuān)員辦就地監(jiān)管制度和查處問(wèn)責(zé)機(jī)制，要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問(wèn)責(zé)一起。此外，設(shè)定負(fù)面清單，嚴(yán)禁借PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等名義變相舉債，強(qiáng)化融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)管控，規(guī)范銀行業(yè)的融資模式。

二、地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題及成因分析

盡管中央已出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)范地方政府負(fù)債的管理，在實(shí)際的落實(shí)中仍存在違法違規(guī)舉債的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象所反映的問(wèn)題及成因如下。

(一)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問(wèn)題

1.在法定限額之外存在違法違規(guī)舉債行為

經(jīng)調(diào)查，在法定限額之外，很多地方仍然存在違法違規(guī)舉債。一些基層財(cái)政部門(mén)本身就是融資平臺(tái)公司，有的副職兼任平臺(tái)公司老總，一手抓債務(wù)規(guī)范，一手違法違規(guī)舉債，形成一個(gè)雙面角色。因此，只有先通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債舉債，鎖定風(fēng)險(xiǎn)，盡快把融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為發(fā)債中心，在發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債鎖定風(fēng)險(xiǎn)的前提下舉債搞建設(shè)，才能增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

2.融資平臺(tái)公司仍繼續(xù)舉債

地方政府融資平臺(tái)債務(wù)是指由融資平臺(tái)舉借，地方政府承擔(dān)償還、擔(dān)保或一定救助責(zé)任的債務(wù)。目前我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)因比例過(guò)大已成為中央政府的最大債務(wù)隱患。地方政府財(cái)政報(bào)告的審計(jì)結(jié)果顯示，中央政府實(shí)際償付的和負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的地方政府債務(wù)比例分別為4.83%-14.64%和9.95%-19.13%。所以，成立融資平臺(tái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的情況并不樂(lè)觀，中央政府償付地方政府負(fù)債比例較大。我國(guó)政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)存在極為嚴(yán)峻的現(xiàn)狀，即面對(duì)債務(wù)集中到期可能引致的現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度較高，包含政府擔(dān)保和救助責(zé)任在內(nèi)的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口正在擴(kuò)大。

當(dāng)前國(guó)家明確表示，堅(jiān)決制止融資平臺(tái)公司替政府舉債。PPP搞本金回購(gòu)、保底收益承諾，政府投資基金搞回購(gòu)明股實(shí)債，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名義違規(guī)擴(kuò)大范圍把建設(shè)工程做成購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以及沒(méi)有預(yù)算就去購(gòu)買(mǎi)，這些都是違法違規(guī)的舉債。雖然國(guó)家已出臺(tái)明確規(guī)定，但地方政府在具體執(zhí)行時(shí)仍存在“變通行為”，因此，需要建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制以確保政策的實(shí)行。

3.地方財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重

國(guó)家審計(jì)署2013年發(fā)布的第32號(hào)文《全國(guó)政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，2013年6月底，我國(guó)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬(wàn)億元，可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元，較2012年底分別增長(zhǎng)13.08%、7.23%和15.12%。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如此嚴(yán)重，必須限制舉債。

4.社會(huì)保障支出造成資金缺口

隨著人口老齡化速度的加快，養(yǎng)老金支出迅速增加，對(duì)財(cái)政收支造成巨大壓力，使政府隱性債務(wù)可能在短期內(nèi)顯性化。而養(yǎng)老金缺口取決于我國(guó)的國(guó)情及政策實(shí)施。社科院研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的隱性債務(wù)規(guī)模為66.2萬(wàn)億元，其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模為49.3萬(wàn)億元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債規(guī)模為5.88萬(wàn)億元，所需各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼11萬(wàn)億元。預(yù)計(jì)到2050年，近一半的政府財(cái)政收入都將用于補(bǔ)貼居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，屆時(shí)社會(huì)的養(yǎng)老壓力甚至要超過(guò)目前債務(wù)問(wèn)題纏身的歐洲各國(guó)。

(二)地方政府債務(wù)管理問(wèn)題的成因

1.發(fā)展理念存在問(wèn)題

有些地方政府存在過(guò)度負(fù)債搞建設(shè)、謀政績(jī)的情況，主要是發(fā)展理念的問(wèn)題。地方政府為化解公共風(fēng)險(xiǎn)，滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，往往會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)算外支出。通過(guò)不斷增加負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì)會(huì)承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)，由于地方政府財(cái)力有限，而且銀行不能全面掌握地方政府投融資平臺(tái)的狀況，會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力有所降低。再加上一些投融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)不健全，管理水平、經(jīng)營(yíng)水平有限，會(huì)導(dǎo)致這個(gè)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，效果適得其反。

2.融資平臺(tái)公司規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控能力

地方政府缺乏經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是融資平臺(tái)公司最大的問(wèn)題。金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)給政府融資的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，過(guò)度的把資源投向融資平臺(tái)公司。2016年全年有超過(guò)80%的新增貸款都流向了融資平臺(tái)類(lèi)的國(guó)有企業(yè)，這對(duì)民營(yíng)企業(yè)以及中小企業(yè)產(chǎn)生了很大的擠出效應(yīng)。因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)在我國(guó)是國(guó)有的，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提高投資效益等目的，金融機(jī)構(gòu)愿意把貸款給地方政府，所以只有通過(guò)政府強(qiáng)有力的約束，才能倒逼金融機(jī)構(gòu)把寶貴的信貸資源造福實(shí)體經(jīng)濟(jì)。有的調(diào)研報(bào)告中明確提到民營(yíng)企業(yè)短期過(guò)橋融資年化利率將達(dá)到90%，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)不愿意把錢(qián)融給他們，長(zhǎng)此以往，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力將嚴(yán)重倒退。

3.監(jiān)管機(jī)制不完善

目前我國(guó)監(jiān)管機(jī)制存在的主要問(wèn)題是監(jiān)管部門(mén)之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，沒(méi)有形成穿透式的監(jiān)管，特別是跟地方政府債務(wù)管理的政策不銜接，有的監(jiān)管措施對(duì)銀行舉債還是一個(gè)放縱的態(tài)勢(shì)，如何規(guī)范這些監(jiān)管部門(mén)是值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。地方債債權(quán)人主要是金融機(jī)構(gòu)，償債來(lái)源很多依靠土地收入，也就是說(shuō)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)在的金融政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策都是緊密聯(lián)系的，每一個(gè)政策的收緊可能都會(huì)產(chǎn)生很大影響。

4.政府信用擔(dān)保導(dǎo)致融資平臺(tái)公司過(guò)度舉債

融資平臺(tái)以隱性政府信用為擔(dān)保可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而主動(dòng)為其融資，最終導(dǎo)致此類(lèi)債務(wù)規(guī)模過(guò)大，甚至超過(guò)自身所能承載的債務(wù)額度。而且地方政府融資投入的公益性項(xiàng)目，其基礎(chǔ)設(shè)施自身不能產(chǎn)生現(xiàn)金流入，所以債務(wù)規(guī)模越滾越大，造成很多地方政府隱性負(fù)債已經(jīng)接近上限。究其原因，主要是國(guó)家禁止融資平臺(tái)替政府舉債和銀行收縮對(duì)融資平臺(tái)信貸投放的規(guī)模，促使融資平臺(tái)轉(zhuǎn)向監(jiān)管相對(duì)寬松的其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)；二是繞道進(jìn)入融資平臺(tái)，通過(guò)信托貸款、融資租賃、BT等方式變相融資，包括各大銀行通過(guò)影子銀行來(lái)為融資平臺(tái)進(jìn)行融資，但這些非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資金多數(shù)仍來(lái)自銀行，因此各銀行實(shí)際的債務(wù)數(shù)據(jù)可能遠(yuǎn)高于其公布的貸款余額。

三、地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理控制建議

1.嚴(yán)控違法違規(guī)舉債問(wèn)題

所謂開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)，嚴(yán)控新發(fā)生違法違規(guī)舉債問(wèn)題，主要就是用專(zhuān)項(xiàng)債券，與地方的融資需求結(jié)合起來(lái)，將來(lái)本地的融資全部轉(zhuǎn)到地方財(cái)政部門(mén)。開(kāi)好前門(mén)的同時(shí)堅(jiān)決把后門(mén)堵上，地方政府一律采取發(fā)行政府債券的形式規(guī)范舉債，除此之外，不得以任何方式舉借政府債務(wù)，堅(jiān)決制止融資平臺(tái)公司替政府舉債，堅(jiān)決制止PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)異化為變相舉債。

2.穩(wěn)妥有序化解隱性債務(wù)

首先要將違法違規(guī)的項(xiàng)目整改為合法合規(guī)的項(xiàng)目，再花費(fèi)更長(zhǎng)時(shí)間將隱性債務(wù)全部消化完畢，進(jìn)一步研究方法，把握?qǐng)?zhí)行的力度和節(jié)奏，避免出現(xiàn)處置風(fēng)險(xiǎn)。其次是加快推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，把非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)逐步替換掉，公益性資產(chǎn)不允許注入融資平臺(tái)公司，真正成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化主體，督促金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)審慎經(jīng)營(yíng)。我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)是國(guó)有的，必須堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，必須保障融資平臺(tái)的合理需求，現(xiàn)階段不允許盲目的壓貸停貸，不能出現(xiàn)資金鏈的風(fēng)險(xiǎn)。最后是堅(jiān)決查處違法違規(guī)的擔(dān)保融資行為，明確兩方面問(wèn)責(zé)，舉債的要問(wèn)責(zé)，授信的也要問(wèn)責(zé)，特別是加大對(duì)銀行授信人員的問(wèn)責(zé)。

3.提高債券發(fā)行能力

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的項(xiàng)目信息披露比較完整充分，比如加拿大發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債，一個(gè)項(xiàng)目信息披露至少在五百頁(yè)，而在我國(guó)發(fā)行企業(yè)債券，一個(gè)項(xiàng)目披露文件內(nèi)容約為兩百頁(yè)，地方政府幾篇紙就發(fā)行上百億的債券。所以要贏得市場(chǎng)的尊重，第一要提高專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)債能力，僅靠省級(jí)財(cái)政部門(mén)是不夠的，還需要市縣財(cái)政和相關(guān)部門(mén)共同承擔(dān)責(zé)任，比如土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)、政府收費(fèi)公路。第二是轉(zhuǎn)型平臺(tái)公司為發(fā)債中心，也可以依靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

4.完善會(huì)計(jì)基礎(chǔ)由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變

收付實(shí)現(xiàn)制只考慮到現(xiàn)金的收支，而忽略收入的權(quán)利和支出的義務(wù)的歸屬期對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債的影響，這使得它對(duì)國(guó)家隱性負(fù)債的披露不夠完整。而在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府會(huì)計(jì)在報(bào)告期末必須確認(rèn)過(guò)去交易或事項(xiàng)中的負(fù)債，包括直接顯性負(fù)債和直接隱性負(fù)債。同時(shí)，或有負(fù)債也要在財(cái)務(wù)報(bào)告附注中披露。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府會(huì)計(jì)能夠全面反映直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債和或有負(fù)債，彌補(bǔ)收付實(shí)現(xiàn)制缺乏完整性的不足。

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