論P(yáng)PP模式在幼兒園項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

時(shí) 佳，許廷武

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》明確提出，到2020年分段逐步普及學(xué)前教育。面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求，如何合理利用社會(huì)資本普及學(xué)前教育，成為我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。PPP(Public-Private-Partnership)模式由英國(guó)政府于1992年首次提出，對(duì)特定的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府賦權(quán)社會(huì)私營(yíng)部門(mén)按照平等協(xié)商原則訂立契約，既緩解了政府公共部門(mén)的財(cái)政壓力，又為社會(huì)提供了更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，明確從2014年開(kāi)始積極推廣PPP模式。隨著PPP模式在教育、文化與養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，其項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始不斷顯現(xiàn)。針對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別普適性研究不斷增多，李麗等人利用生命周期理論[1]，將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為決策階段風(fēng)險(xiǎn)、融資階段風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)等，明確了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類別并為其他研究提供了相應(yīng)的基礎(chǔ)；吳瑾等人從社會(huì)投資方角度[2]，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)做了定義和總結(jié)；何濤等人基于隨機(jī)合作博弈六輪[3]，構(gòu)建了政府與社會(huì)投資方之間的最優(yōu)化合作模型，明確了雙方的最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)和政府之間的合作效率。

對(duì)于學(xué)前教育社會(huì)資本參與運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別而言，已有研究主要側(cè)重于國(guó)外私立幼兒園政策，如袁秀梅[4]；國(guó)內(nèi)幼兒園發(fā)展困境及出路，如朱煜等[5]。而基于PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究較少。本文以北京某幼兒園PPP模式為研究對(duì)象，通過(guò)實(shí)地調(diào)查與訪談，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了鑒定，提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。

1 對(duì)象選擇及主要方法

1.1 對(duì)象選擇

隨著家庭對(duì)幼兒教育普遍重視以及鄉(xiāng)村年輕一代向城性流動(dòng)，加上幼兒教育的非義務(wù)教育性質(zhì)，我國(guó)私立幼兒園供給加大，同時(shí)，受當(dāng)前二胎政策的影響，社會(huì)資本進(jìn)入學(xué)前教育愿望不斷提升。不過(guò)，不同地區(qū)幼兒園舉辦力量參差不齊，許多地方甚至沒(méi)有政府的有效管制，因而沒(méi)有通過(guò)協(xié)議或合同的方式運(yùn)行，多數(shù)幼兒園沒(méi)有PPP模式的概念以及運(yùn)行機(jī)制?；赑PP模式的本意，本文選擇北京地區(qū)某一幼兒園作為觀察與研究對(duì)象。這所幼兒園成立于1998年，深耕教育已有20年歷史，采取集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)，在全國(guó)主要省會(huì)城市開(kāi)有加盟店，影響力較為廣泛，政府高度關(guān)注，特別是在2014年國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)在公共領(lǐng)域引入PPP模式后，該集團(tuán)積極同政府合作，將資本投向幼兒教育。同時(shí)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，也出現(xiàn)過(guò)引起媒體關(guān)注的“虐童事件”，這一事件引起了在PPP模式下，政府如何管控、提升逐利資本的公益性及化解風(fēng)險(xiǎn)的討論。

1.2 主要方法

本文主要采用的是實(shí)地調(diào)查法，以運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)類型、安全風(fēng)險(xiǎn)、教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)為核心要素，設(shè)計(jì)每一類項(xiàng)下所可能包括的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，以及每一類項(xiàng)下風(fēng)險(xiǎn)的高低程度，對(duì)目標(biāo)幼兒園70%的教師及23名家長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)整理分析其中共性問(wèn)題及個(gè)案問(wèn)題。同時(shí)，借助管理部門(mén)力量，對(duì)目標(biāo)幼兒園負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)題剖析，聽(tīng)取意見(jiàn)與建議，了解負(fù)責(zé)人對(duì)當(dāng)前私立幼兒園發(fā)展過(guò)程中存在突出問(wèn)題思考，并就調(diào)查問(wèn)卷所涉及風(fēng)險(xiǎn)可能性及化解問(wèn)題的方式進(jìn)行了解。

2 幼兒園PPP模式運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)要素分析

2.1 安全風(fēng)險(xiǎn)

人身安全風(fēng)險(xiǎn)。由于幼兒正處于探索世界和獲取知識(shí)的高峰期，但由于其經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)有限，因此常會(huì)做一些超出其能力范圍的事情如登高、玩火等等。此外，由于幼兒自身對(duì)情緒控制能力不足，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致一些孩子之間的矛盾被放大，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的后果。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幼兒園教師對(duì)孩子常見(jiàn)的不好印象包括“不聽(tīng)話”“不守規(guī)矩”等。幼兒人身安全事故中，摔傷、打傷發(fā)生頻率相對(duì)較高，均占發(fā)生總量的30%以上。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)。食品衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)在該幼兒園運(yùn)營(yíng)過(guò)程中時(shí)常存在，由于家長(zhǎng)強(qiáng)烈關(guān)注及其他幼兒園食品安全引發(fā)的群體事件，該幼兒園較為重視食品安全問(wèn)題，仍然出現(xiàn)了小范圍的腹瀉現(xiàn)象，但沒(méi)有大的食品質(zhì)量安全問(wèn)題。主要是缺乏信息化的全程監(jiān)控，以及員工培訓(xùn)不經(jīng)常，致使采購(gòu)了不新鮮食材，或由于其衛(wèi)生常識(shí)缺乏，在食物的保存及加工過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格把關(guān)。

環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)行過(guò)程中，為了吸引更多的生源，刻意追求園區(qū)的亮麗，經(jīng)常翻新與過(guò)渡裝飾，有些加盟幼兒園人為追求園內(nèi)“色彩艷麗”，這些裝修材料甲醛過(guò)多而又通風(fēng)不足。由于幼兒園是孩子日常生活及學(xué)習(xí)的地方，受部分家長(zhǎng)工作時(shí)間限制，個(gè)別幼兒在園時(shí)間較長(zhǎng)。加上孩子自身抵抗力較弱，對(duì)學(xué)生的呼吸道時(shí)而造成影響。同時(shí)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兒童玩具柜、睡床等設(shè)施柜體過(guò)高，兒童毛巾架、杯架等設(shè)施間隙過(guò)小，各類柜體，箱體存在尖角等安全隱患。

2.2 教育風(fēng)險(xiǎn)

教師資源風(fēng)險(xiǎn)。幼兒教師隊(duì)伍的數(shù)量及結(jié)構(gòu)問(wèn)題也是困擾都市幼兒教育的問(wèn)題。燕學(xué)敏等人通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)[6]，在學(xué)校課程設(shè)置、學(xué)生數(shù)量及教師培訓(xùn)時(shí)間增長(zhǎng)的情況下，北京市教師編制已經(jīng)完全不能滿足學(xué)校的實(shí)際需求。根據(jù)《北京市2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示[7]，截至2017年年底，北京市幼兒園入園幼兒17.7萬(wàn)人，在園幼兒44.6萬(wàn)人。其中民辦幼兒園664所，在園幼兒16萬(wàn)人。而根據(jù)魏星等人的預(yù)測(cè)研究[8]，未來(lái)十年內(nèi)，北京市在園幼兒數(shù)最高將達(dá)到96.44萬(wàn)人，巨大的入園人數(shù)與相對(duì)較少的專任教師數(shù)量之間形成矛盾。這一問(wèn)題在目標(biāo)幼兒園調(diào)查中仍然存在，在招錄新人的同時(shí)，有經(jīng)驗(yàn)的教師流動(dòng)頻繁。同時(shí)，該幼兒園教師能力和素質(zhì)得不到及時(shí)更新，所出現(xiàn)的“虐童事件”也隱含在家長(zhǎng)訪談中，威脅幼兒身心健康。

教育教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。在教學(xué)內(nèi)容上，盡管規(guī)定的幼兒教育的目標(biāo)與內(nèi)容，北京市也采取了相應(yīng)的檢查措施，一旦發(fā)現(xiàn)仍有幼兒園存在小學(xué)化傾向，將對(duì)園長(zhǎng)進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，存在該類問(wèn)題的幼兒園也將被降級(jí)降類。但受部分家長(zhǎng)教育觀念影響，該幼兒園仍迎合著家長(zhǎng)訴求。存在英語(yǔ)、拼音課，教小朋友進(jìn)行20以上的加減乘除運(yùn)算等做法。在教學(xué)為方法與手段上，由于幼兒園內(nèi)招生數(shù)量過(guò)多，班級(jí)規(guī)模存在超員現(xiàn)象，園內(nèi)無(wú)法根據(jù)不同的年齡段推行不同的教育方式，影響幼兒期心理需求與活動(dòng)方式，自主活動(dòng)缺乏，啟蒙階段教育目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2.3 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目通常涉及周期長(zhǎng)，而在幼兒園運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，受市場(chǎng)因素影響，家長(zhǎng)消費(fèi)能力、社會(huì)總體環(huán)境、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策及收入分配等變化，會(huì)造成幼兒園市場(chǎng)需求發(fā)生變化，進(jìn)而影響幼兒園整體運(yùn)營(yíng)。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，民辦幼兒園市場(chǎng)迅速升溫，一些全國(guó)性的民辦幼兒園品牌在各地設(shè)立。據(jù)北京《2017年統(tǒng)計(jì)年鑒》[7]，2016年北京共有民辦幼兒園635所，占北京市全部幼兒園的比例為40.4%，較2009年的409所在數(shù)量和占比方面都有明顯上升。幼兒園市場(chǎng)井噴現(xiàn)象引起了更多的社會(huì)關(guān)注和社會(huì)資本投資，同時(shí)也帶來(lái)了更大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。該幼兒園作為全國(guó)性的私立幼兒園，受不同地區(qū)的政策、需求以及消費(fèi)水平限制，內(nèi)部存在不均衡、經(jīng)營(yíng)狀況良莠不齊情況，近兩年出現(xiàn)16家加盟店瀕臨倒閉，影響入園幼兒的學(xué)習(xí)及居住環(huán)境的變化等不穩(wěn)定因素。

社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面，前者是指由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及政策法律發(fā)生變動(dòng)，市場(chǎng)消費(fèi)環(huán)境及整體能力減弱，收入結(jié)構(gòu)變化造成的幼兒園市場(chǎng)需求變化；后者是指在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)信息及資源共享的情況下，由于幼兒園事件的發(fā)生以及網(wǎng)絡(luò)中輿論的傳播所造成的幼兒園市場(chǎng)需求降低的情況。該園2017年出現(xiàn)了“虐童事件”，造成負(fù)面輿論在網(wǎng)絡(luò)上迅速傳播，導(dǎo)致園內(nèi)正常教育教學(xué)活動(dòng)受到家長(zhǎng)質(zhì)疑、媒體追逐的嚴(yán)重影響，市場(chǎng)需求在本年度陡然降低，后經(jīng)過(guò)警方澄清是個(gè)別家長(zhǎng)因個(gè)人問(wèn)題的惡意炒作所為后，才漸漸走出輿論漩渦，但由此所造成的生活壓力依然存在。

2.4 金融風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下的幼兒園參與主體由政府相關(guān)部門(mén)和社會(huì)資本方構(gòu)成，由于金融環(huán)境發(fā)生變化，如市場(chǎng)利率上升、通貨膨脹等因素，將導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)增加，最終無(wú)法按合同長(zhǎng)期運(yùn)行。具體來(lái)說(shuō)，金融風(fēng)險(xiǎn)主要有：

市場(chǎng)融資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于幼兒園PPP模式運(yùn)行來(lái)說(shuō)，政府主要提供政策與市場(chǎng)監(jiān)督，其實(shí)體投資主要依賴社會(huì)資本，政府基本不提供資金支持，也缺乏有效的融資政策。由于該幼兒項(xiàng)目屬于集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)，新的項(xiàng)目不斷產(chǎn)生，舊的項(xiàng)目也會(huì)退出市場(chǎng)，需要大量的流動(dòng)資金。同時(shí)，該幼兒教育集團(tuán)多為場(chǎng)地租賃，可抵押的實(shí)體場(chǎng)地較少，在缺乏有效融資制度下，銀行系統(tǒng)對(duì)私營(yíng)幼兒園存在風(fēng)險(xiǎn)不確定判斷。不穩(wěn)定的融資體系導(dǎo)致社會(huì)資本方的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本增加，幼兒園管理及設(shè)施維護(hù)水平降低，影響相對(duì)穩(wěn)定的入園率及資本收入。特別是在大的事件之后，面對(duì)合伙人撤資要求，該幼兒教育集團(tuán)面臨著生存考驗(yàn)，目前處于停滯不前狀態(tài)。

經(jīng)營(yíng)成本風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)家長(zhǎng)對(duì)幼兒園辦園質(zhì)量更高要求，該幼兒園在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中需要更嚴(yán)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、更多的師資隊(duì)伍、更好的教學(xué)環(huán)境以及更優(yōu)的校園安全，在材料價(jià)格上升、員工工資上漲、租賃價(jià)格攀升以及政策干預(yù)的影響下，該幼兒園的辦園成本逐年上升，渴望得到政府更大的政策支持與資本投入，克服單一社會(huì)資本投入的不足之處。

3 幼兒園PPP模式運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

作為引入社會(huì)資本，加快幼兒教育準(zhǔn)公共領(lǐng)域發(fā)展步伐的PPP模式，不同于傳統(tǒng)的個(gè)別、分散、偶然性私營(yíng)服務(wù)，針對(duì)上述調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，需要以厘清PPP模式本意為前提，選擇合適的模式，進(jìn)一步完善規(guī)章制度體系，加大政府監(jiān)督管理力度，確保這一模式有效運(yùn)行，服務(wù)于推進(jìn)教育現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。

3.1 選擇合適模式

盡管PPP模式已被廣泛應(yīng)用于學(xué)校、公共交通、住房、醫(yī)院等領(lǐng)域，但基于不同公共領(lǐng)域自身差別，PPP模式存在差異。其前提是明了PPP模式基本內(nèi)涵，即它是政府與私人或社會(huì)資本簽訂較長(zhǎng)期的協(xié)議文本，由政府授權(quán)私營(yíng)組織替代傳統(tǒng)上政府的部分職能，為社會(huì)提供專業(yè)的公供服務(wù)，從而充分發(fā)揮私人資本資金與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，不僅緩解政府的資金壓力，而且通過(guò)專業(yè)服務(wù)提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)產(chǎn)品，政府則站在監(jiān)督與管理者的地位，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制定與督查功能。這樣，政府與私人各取所長(zhǎng)，互利共贏。正是不同公共領(lǐng)域的差別，政府在選擇PPP模式時(shí)出現(xiàn)了BOT、TOT、BOO等不同模式類型[9]。從當(dāng)前的政策走向來(lái)看，政府多是選擇履行制訂準(zhǔn)入制度與過(guò)程監(jiān)管職能，因而對(duì)于幼兒教育的外部資本進(jìn)入方式，可以采用在政府政策調(diào)控下私人投入建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)模式。等到政府資本較為富余，把學(xué)前教育內(nèi)入義務(wù)教育范疇階段，再加入相應(yīng)的移交環(huán)節(jié)，克服純私人資本的先天逐利本性。

3.2 完善規(guī)章制度

根據(jù)PPP模式的本意，完善學(xué)前教育領(lǐng)域私人資本準(zhǔn)入與運(yùn)行規(guī)章制度，形成為長(zhǎng)期的服務(wù)協(xié)議，嚴(yán)格按照PPP模式規(guī)則運(yùn)行，協(xié)調(diào)好政府與私人之間的關(guān)系，使社會(huì)資本進(jìn)入幼兒教育之初以及運(yùn)行過(guò)程中有著良好的心理預(yù)期，增強(qiáng)規(guī)則透明度，充分釋放社會(huì)資本活力。如前述問(wèn)題所示，私立幼兒園辦學(xué)過(guò)程中對(duì)政府的政策有著較強(qiáng)的依賴性，當(dāng)政策變化或人事變動(dòng)時(shí)，私人資本可能要付出較大的機(jī)會(huì)成本，擔(dān)心一屆政府一個(gè)政策，不能切實(shí)履行先前的協(xié)議，甚至背棄協(xié)議，另外加碼。除了完善幼兒園的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)外，更要在協(xié)議執(zhí)行過(guò)程中，根據(jù)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，如食品安全、金融風(fēng)險(xiǎn)、健康衛(wèi)生以及教學(xué)質(zhì)量等方面，形成幼兒園運(yùn)行過(guò)程的質(zhì)量監(jiān)控體系，使幼兒自入園開(kāi)始，家長(zhǎng)、辦園者以及主管部門(mén)都有著穩(wěn)定的心理預(yù)期。特別是對(duì)于突發(fā)事件危機(jī)處理，尤其需要完善各個(gè)層面的工作方案，當(dāng)出現(xiàn)不同環(huán)節(jié)的重大事件時(shí)，能夠及時(shí)使家長(zhǎng)、主管部門(mén)及社會(huì)廣泛知情，及時(shí)化解社會(huì)矛盾。

3.3 加強(qiáng)政府監(jiān)管

PPP模式的有效運(yùn)行，政府一方監(jiān)管職能不能缺位，不能只重審批、重協(xié)議、重結(jié)果，而輕過(guò)程、輕約束與輕監(jiān)控。前述出現(xiàn)的許多問(wèn)題既同制度缺失有關(guān)，更同政府監(jiān)控缺位有關(guān)。一是制訂發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)國(guó)家到2020年學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，地方政府切實(shí)履行政府公共領(lǐng)域管理職能，提供公平且有質(zhì)量的教育機(jī)會(huì)，明確公立與私立幼兒園功能與定位，分區(qū)規(guī)劃，分步實(shí)施，防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。二是要根據(jù)協(xié)議，定期加強(qiáng)巡查工作，時(shí)刻關(guān)注家長(zhǎng)與社會(huì)最為關(guān)心的重大問(wèn)題，如幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)，要借助信息化手段，從源頭開(kāi)始，通過(guò)對(duì)兒童玩具柜、娛樂(lè)設(shè)施等規(guī)格以及食品、物品、材料等采購(gòu)渠道嚴(yán)格監(jiān)控。三是提供政策扶持，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入幼兒教育領(lǐng)域，當(dāng)出現(xiàn)市場(chǎng)需求和金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，主動(dòng)作為，提供相應(yīng)的金融支持，幫助幼兒園渡過(guò)難關(guān)，提供穩(wěn)定的準(zhǔn)公共服務(wù)，服務(wù)于未來(lái)幼兒教育普及化需求。四是加大懲戒力度，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、幼兒家長(zhǎng)以及多種媒體手段與途徑，發(fā)揮全方位的監(jiān)督作用，對(duì)于失信者納入黑名單，使其失去同政府合作的機(jī)會(huì)。

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