基本公共教育服務精細化治理的運行邏輯及價值蘊含*

楊 波 袁俊輝

（四川廣播電視大學，四川 成都 610073）

黨的十八屆五中全會指出：加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。在2017年兩會期間，習近平總書記參加四川代表團審議時也鄭重指出：當前脫貧工作，關鍵要精準發(fā)力，向基層聚焦聚力，有的需要下一番“繡花功夫”?！袄C花功夫”就是要求我們在具體工作中措施要精細，發(fā)力要精準，用“一針一線”的精神方能勾勒出絢麗多彩的花朵。可見精細化治理不僅是當今經濟社會發(fā)展的必然需求，也是將常規(guī)性社會治理引向縱深的邏輯必然，必將有效克服社會治理中“木桶短板”效應，成為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略目標和基本政策導向。育才造士、為國之本，千秋基業(yè)、教育為先。黨的十九大報告強調，建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置?；竟步逃詹粌H是當前人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，也是政府“保民生、兜底線”的最重要任務之一，它不僅關系到個體人能否實現(xiàn)全面自由發(fā)展，也關系到我國“兩個一百年”目標能否實現(xiàn)等重大問題。全面提升我國基本公共教育服務能力，實現(xiàn)較高質量的均等化水平，必須要狠下一番“繡花功夫”，走精細化治理之路。

一、“精細化治理”的內涵

從理論脈絡演進來看，“精細化治理”由“精細化管理”發(fā)展而來。精細化管理發(fā)端于發(fā)達國家的一種管理理念，最早運用于企業(yè)的生產經營與管理之中。其思想源頭來源于20世紀初泰勒的科學管理理論，泰勒試圖通過建立管理控制目標，管理程序化，科學安排人員，組織分工與協(xié)作，明確權責等措施降低管理成本并減少資源投入，不斷提高生產效率［1］。隨后，愛德華茲·戴明提出了著名的“為了質量而管理”的理念，指出質量是產品和服務滿足顧客需要的程度，應該由組織制定的一整套政策、規(guī)則的系統(tǒng)，這是對精細化管理思想的形成的進一步深化。20世紀50年代，日本企業(yè)豐田公司明確提出了“精細化管理”概念，通過制定系統(tǒng)化、具體化的規(guī)則，運用標準化、程序化和數(shù)據(jù)化的手段，保證了企業(yè)生產管理高效、精確和持續(xù)運行［2］。

精細化管理后來逐漸被應用到行政管理領域，強調在管理理念、基本方法、技術工具和實際運行遵循“精、細、準、嚴”的企業(yè)化管理理念，以期降低行政成本，提高行政效率和效益［3］。精細化管理為精細化治理提供了方法性借鑒，但是，與精細化管理單純奉行管理主義的工具理性不同，精細化治理不僅僅強調要通過工具-技術理性來提高行政效率，優(yōu)化流程再造，還要堅持“公民本位”的價值理性，在遵循嚴格的管理主義理性標準的同時，也要充分體現(xiàn)人文關懷，把滿足人民的需求和讓人民滿意作為政府制定公共服務政策的出發(fā)點和落腳點，通過“全民共享共治”的理念，提升更優(yōu)質、更關注細節(jié)和更加人性化的治理效果，實現(xiàn)公平正義、民主價值、公共道德和公共利益的“善治”目標。基于此，精細化治理是指兼顧工具理性和價值理性的前提下，通過專業(yè)化、協(xié)同化、多樣化的治理方式，運用標準化、信息化、責任細化和銜接細化等手段實現(xiàn)基本公共教育服務治理理念、機制、方法和技術的精細化，從而使社會治理能夠根據(jù)不同群體的需要，有針對性的推進，避免粗放管理存在的治理盲點和真空，實現(xiàn)社會治理精準化和細致化［4］。

二、基本公共教育服務精細化治理的運行邏輯

隨著全球化時代的來臨，人類政治生活正在發(fā)生重大變革，其中最引人注目的變化之一就是人類政治過程的重心正在從“統(tǒng)治”走向“治理”，從“善政”走向“善治”，把促進公平正義、增進人民福祉作為社會治理的出發(fā)點和落腳點。精細化治理作為社會治理的一種手段，理應堅持治理理論的硬核，只有明確了理論硬核，才能從理論的內在邏輯演繹入手設計研究目標和選擇實現(xiàn)路徑。

在新公共治理時代格局下，公共價值是社會治理理論的硬核，公共價值對于社會治理的重要性問題比以往任何時候都更有意義并處于中心位置［5］?；竟步逃站毣卫肀仨氉裱鲜鲅芯柯窂?，首先要厘清其公共價值，這是理論的硬核，是研究的本源。根據(jù)基本公共教育本質屬性和精細化治理的理論內涵，基本公共教育服務精細化治理應遵循“公民本位”的原則，以促進教育公平、辦人民滿意的教育作為精細化治理的公共價值取向，其目的就是在“共享”的治理框架下向所有適齡學生提供“普惠性、全覆蓋、無差異、質量好”的基本公共教育服務。基于這樣的公共價值定位和目標設計，基本公共教育服務精細化治理應該走“本體-現(xiàn)實-發(fā)展”的邏輯進路，即在精細化治理中堅持面向未來的發(fā)展向度，面向問題的現(xiàn)實向度和面向內在的本體向度，以此來回應基本公共教育服務精細化治理的公共價值定位，不斷提高基本公共教育服務治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

公共價值定位為基本公共教育服務精細化治理的運行邏輯奠定了理論基礎和方法論基礎。結合基本公共教育服務本質要求，其精細化治理的運行邏輯就是要在堅持整體性、規(guī)范性、協(xié)同性、人文性、標準化、信息化、精準細致化等原則下，走政府主導邏輯、社會協(xié)同邏輯和市場調節(jié)邏輯相結合的多元治理之路。政府主導邏輯是指基本公共教育服務是政府兜底的民生工程，提供優(yōu)質均等、精細精準的基本公共教育服務是政府的職責，政府必須起主導作用。政府不必要成為治理的主體，但對公共事務的管理必須統(tǒng)一協(xié)調［6］。所以，政府必須通過創(chuàng)新體制機制、優(yōu)化流程再造和細化主體責任來回應民眾對基本公共教育服務普惠性和多樣性的現(xiàn)實需求。社會協(xié)同邏輯是指要改變以往單一的政府供給模式，鼓勵公民、企業(yè)、社會組織等通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式參與社會管理，構建多元互動的管理過程［7］。通過這種全民共同參與的模式打造更加科學、更加人性、更加精細的基本公共教育服務體系，讓每一個適齡學生都能共享教育改革成果。市場調節(jié)邏輯是指在“政治市場失靈”的情況下，放松政府管制，打破政府壟斷，引入市場競爭，學習借鑒私營企業(yè)的管理理念和方法，把行政效率作為最高價值要求，高效率的執(zhí)行公共政策，以此來改進基本公共教育服務的質量和成果產出。

三、基本公共教育服務精細化治理的價值蘊含

（一）促進教育公平是基本公共教育服務精細化治理的核心價值

公平是判斷社會利益和價值分配合理性的重要尺度，它已經超出了統(tǒng)計意義上對群體差異“量”的檢測，重點關注“質”的合理性判斷，從這個層面上看，公平理應成為基本公共教育服務均等化的最核心價值［8］。同時，從教育特質來看，教育公平更具獨立價值，它是人發(fā)展起點的公平，是社會進步發(fā)展最本源性的公平。教育公平是整體公平和個體公平的有機統(tǒng)一，而精細化作為一種治理手段，把它運用到基本公共教育服務治理之中，不僅有利于實現(xiàn)社會層面上的教育整體公平，更會保證現(xiàn)實層面上的個體教育公平，保證人人能夠共享教育改革發(fā)展成果，都有人生出彩的機會。正如黨的十九大報告指出，完善基本公共服務體系是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，是促進社會公平正義的重要手段。精細化治理之所以能夠保證教育的真正公平，是因為它在關注機會公平的同時更關注差別原則，通過精細化、多樣化、個性化的措施補償弱勢群體。

近代西方思想家諾爾斯提出了“作為公平的正義理論”，并被用作評價社會制度的一項道德標準，體現(xiàn)為社會制度的首要價值，成為后來學者研究公平的邏輯起點。諾爾斯的“公平正義”理論包括兩個原則：第一個原則是普遍意義上的平等自由原則。第二個原則是差別原則。正義優(yōu)先于效率，機會公平優(yōu)先于差別原則。諾爾斯正義原則的關鍵，是從一般正義觀的“合乎每一個人的利益”到兩個正義原則最后陳述的“合乎最少受惠者的最大利益”，并總是以最少受惠者的地位來看待和衡量任何一種不平等，一種盡力想通過某種補償或者再分配使一個社會的所有成員處于一種平等的地位的愿望［9］。基本公共教育精細化治理正好詮釋了諾爾斯公平正義理論，倡導治理重心下沉，更加面向公眾的需求，尊重人的主體角色和地位、關注弱勢群體的利益分配與保障［10］。基本公共教育精細化治理通過制度設計和政策安排，不僅保證每個人都有平等受教育的機會和權利，同時還要通過單獨的補償措施使“社會最少受惠者”也即弱勢群體能夠獲得更多的教育資源和服務，使教育資源需求與供給達到相對公平狀態(tài)，在保證教育面上公平的同時更加關注個體受教育的成效，從而實現(xiàn)教育的真正公平。例如，從全國范圍看，在社會整體層面上已經實現(xiàn)了教育機會和權利的公平，但區(qū)域發(fā)展水平差距相差還比較大，現(xiàn)在衡量教育是否公平不能只看社會整體層面，更要關注貧困地區(qū)、邊遠山區(qū)等弱勢群體能否實現(xiàn)了教育機會的公平，這才是實現(xiàn)教育公平的關鍵點和難點所在。而精細化治理通過政策精細和措施精細，通過差別原則和補償機制，在把握重點區(qū)域和重點環(huán)節(jié)基礎上，把基本公共教育服務做實做細，從而實現(xiàn)教育的真正公平。

（二）基本公共教育服務精細化治理可以保障人的自由全面發(fā)展

教育的本質是教育人和培養(yǎng)人，其最終目標是為了實現(xiàn)人性解放和人的全面自由發(fā)展。這里的“人的解放”是指人向自身、也就是向社會的即合乎人性的人的復歸，是人的自我異化的積極的揚棄。“人的自由全面發(fā)展”強調人的身心、能力、潛力、體力、智力都能得到充分發(fā)揮，人的多方面需求不斷得到滿足。在此前提和基礎之上，我們每個人能夠擺脫環(huán)境和他人的支配而具有意志與行為自由，人達到一種自在和自覺、自愿、自主發(fā)展狀態(tài)，人的自由個性充分發(fā)揮，確保個人價值的全面實現(xiàn)和自由個性的充分發(fā)展。基本公共教育服務精細化治理一方面可以保證教育制度和政策設計不僅滿足“群體人”全面自由發(fā)展的共同需要，讓適齡學生在基礎教育階段都擁有公平的前提性基礎，為日后每個學生個性化發(fā)展提供前提保證［11］，另一方面可以在堅持個體人面臨家庭環(huán)境、社會地位、地域差異帶來的外部條件不同，以及身體差異、思維差別、能力差異等內部自身差異時，通過精細化治理方式來滿足“個體人”的個性自由發(fā)展，而不是“機械式”的平衡發(fā)展，不是忽視個性的“一刀切”“齊步走”。換言之，基本公共教育服務精細化治理以動態(tài)的時空觀和表里層次分析方法為遵循，在“宏觀均等”的前提下，根據(jù)治理對象的不同，采取多樣化的治理手段來實現(xiàn)“微觀均等”，以此保證教育公平的核心價值不走樣，這樣就可以使每個人都能把個人的能力發(fā)揮到最大限度，實現(xiàn)個人理想、抱負和人生價值，每個個體都能達到自我實現(xiàn)的境界。

（三）精細化治理可以實現(xiàn)基本公共教育服務體系均等充分發(fā)展

十九大報告強調，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當前，學前教育、義務教育和高中階段等基礎教育公共服務體系發(fā)展還不平衡和不充分。以均衡發(fā)展和充分發(fā)展為理念的基本公共教育服務均等化不僅是當今政府解決民生問題的重要舉措，更關系到“兩個一百年”奮斗目標和中華民族大復興中國夢能否實現(xiàn)的重大問題。在我國現(xiàn)行的體制之下，要實現(xiàn)均等化目標，除了探討教育活動本身規(guī)律之外，還要特別關注教育活動之外的影響因素，必須把基本公共教育服務納入政府治理的范疇。因此，基本公共教育服務均等化被確定為一項國家戰(zhàn)略加以實施和推進。《國家教育中長期規(guī)劃綱要（2010-2020）》《國民經濟十三五規(guī)劃綱要》《國家十三五基本公共服務均等化規(guī)劃》和《黨的十九大報告》都有指出，要把促進公平作為國家教育政策的歸宿，要求合理配置教育資源，向農村、邊遠貧困和民族地區(qū)傾斜，縮小教育差距，以促進基礎教育均等化的實現(xiàn)。然而，當前我國基本公共教育服務還面臨總體性供給不足，結構性矛盾突出和體制性制約等阻礙因素，要構建有效供給、方便可及、群眾滿意的基本公共教育均等化體系，只有通過精細化治理，把國家綱領性政策措施進行精細化分解和落實，通過形成合力來實現(xiàn)教育均衡充分發(fā)展和教育現(xiàn)代化，讓人民共享教育改革成果。

基本公共教育服務均等化主要包括機會均等、過程均等、結構均等和結果均等。目前，我國基本公共教育服務還處在起點機會均等階段，即通過教學設施和資源的均衡配置并形成了統(tǒng)一標準來滿足所有適齡學生都有機會平等的入學機會，但這只是保證了基本公共教育服務的外在和諧。而教育的和諧發(fā)展更應該是教育服務客體身心的內在和諧以及二者的統(tǒng)一。試想，在統(tǒng)一標準的硬件均等前提下，發(fā)達地區(qū)和西部民族地區(qū)的孩子都有公平的學習機會，如果不考慮兩個區(qū)域學生的本身素質和個體需求，不關注學生過程中均等化，結果可能會南轅北轍。因此，精細化治理是在基于硬件均等化的前提下，針對學生的具體情況來配置教育資源和提供教育服務，實現(xiàn)教育服務模式的多元化和治理的多維度。具體來講，基本公共教育服務精細化治理在基于人本、人文和個性化教育的價值追求上，重點關注基本公共教育服務的過程均等［12］，以此保證每個個體和每一個社會階層的人都能從各自的教育成長和整體的教育經驗中得到相匹配的教育成效，達到結果均等，實現(xiàn)教育的和諧發(fā)展。

從不同層級的基礎教育和同一層級基礎教育來看，目前結構性矛盾仍然突出，基本公共教育服務體系的各子系統(tǒng)發(fā)展不均衡，區(qū)域之間、民族之間和個體之間差距較大，這些阻礙了統(tǒng)一完善的基本公共教育體系構建。首先，從不同層級教育公共服務來看，義務教育均衡化滿意程度較高，學前教育和高中教育公共服務滿意率較低。以學前教育為例，“十三五”規(guī)劃中明確指出要在規(guī)劃末期實現(xiàn)學前教育適齡兒童毛入園率達到85%的水平，但通過實際調查發(fā)現(xiàn)，雖然東部地區(qū)城市兒童入園率高達90.3%，而川、滇、貴等西部貧困地區(qū)農村兒童入園率尚不足20%，甚或85%以上的城市公眾希望把高中教育列入義務教育，加強高中教育質量建設。基本公共教育精細化治理的目標不是齊頭并進，而是補齊短板，主要針對當前不同層級的基礎教育政策制定和執(zhí)行進一步細化，通過“微觀均等”促使基本公共教育服務“宏觀均等”的實現(xiàn)［13］。

其次，從同一層級的基礎教育來看，區(qū)域不均等和同質化現(xiàn)象嚴重。以四川義務教育均衡發(fā)展為例，根據(jù)2015縣域義務教育均衡化發(fā)展監(jiān)測報告顯示，四川民族地區(qū)51個縣中僅有19個縣實現(xiàn)了均衡，均衡率為37.3%，遠低于四川省51.77%的總體水平，要實現(xiàn)2020總體均衡的目標任務還很艱巨。通過四川情況可以管窺全國，基本公共教育服務的重點和難點在民族地區(qū)、邊遠地區(qū)等貧困地區(qū)。此外，在義務教育均衡發(fā)展的治理實踐中，中央和地方治理主體時常發(fā)生角色錯位和沖突。精細化治理倡導在遵循國家統(tǒng)一的大政方針原則下，嚴格按照“標準校”與“合格?！钡任募瘢诰唧w操作中充分調動地方和社會組織的積極性，因地因時制宜，根據(jù)不同的區(qū)域、民族、個體出臺更加精細化措施［14］，以期達到最優(yōu)效果。

四、結語

精細化治理與基本公共教育服務均等化目標實現(xiàn)具有較高的契合度，是實現(xiàn)基本公共教育服務均等化目標的本質要求和關鍵依托。下一步，基本公共教育服務精細化治理要在戰(zhàn)略理性、價值理性和工具理性相結合原則下，做到基本公共教育服務政策制定的精細化、政策執(zhí)行的精細化和質量評價的精細化，不斷提高基本公共教育服務均等化質量和水平。

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