完善我國立法聽證制度的法律思考

鄭 欣

(北京師范大學(xué)，北京 100875)

一、立法聽證制度概述

依法治國是我國法治理念的基礎(chǔ)，其中“法”應(yīng)當(dāng)是正義的法、合理的法、科學(xué)的法，因此對法的制定必須是嚴(yán)謹(jǐn)且民主的。立法聽證制度的制定在一定程度上緩解了公眾無法參與立法的矛盾，在國外，立法聽證很早就已經(jīng)形成，但在我國，直到《立法法》的頒布，才第一次確立了立法聽證制度。

(一)立法聽證制度的概念

在西方發(fā)達國家，立法聽證概念起源很久，目前也已經(jīng)形成了比較完善的立法聽證制度體系，且在實踐中的效果也很不錯。我國立法聽證仍停留在初級的理論階段，仍有很長的道路要走。我國立法學(xué)者對于立法聽證制度也存在爭議，對立法聽證的概念也有不同的解釋。

西南政法大學(xué)的儲向旭教授認為：立法聽證的提出，增加了我國人民直接參與政府立法的機會。[1]立法聽證，即在立法過程中就針對某個立項內(nèi)容是否需要制定為法律或者在法律制定過程中就某項條款內(nèi)容，聽取人們?nèi)罕姷囊庖?，并結(jié)合部分有效意見作出科學(xué)的立法制度。但也有立法學(xué)家將立法聽證確定為，立法主體在進行立法活動中，通過開展聽證會、搜集書面或口頭意見的方式，增加法律相對人參與法律制定的機會。

政府機關(guān)對立法聽證也有不同的解釋，有的認為“立法聽證制度是立法部門在立法過程中，在立法的某些方向上，邀請相關(guān)的利害關(guān)系人，如專家、學(xué)者等發(fā)表見解，協(xié)助立法機關(guān)在法律制定過程中確認法律依據(jù)”。[2]

雖然對于立法聽證的概念到目前為止還沒有統(tǒng)一，但對于立法聽證，涉及到幾點必不可少的因素：(1)立法聽證體現(xiàn)了立法過程中的民主性；(2)立法聽證在立法過程中占據(jù)重要地位；(3)立法聽證的方式主要有聽證會、書面搜集意見等；(4)立法聽證的內(nèi)容必須與要制定的法律息息相關(guān)，參與立法聽證的主體也必須與立法問題有利害關(guān)系；(5)立法聽證的目的是為了使立法過程更加民主，立法結(jié)果更具有科學(xué)性。

(二)特點與功能

1.特點

第一，公開性。立法聽證最顯著的特點就是面對社會公開征詢意見，這也是對立法過程中公平的保證。

第二，法定刑。立法聽證的舉行和開展都必須有法律作為強制力保障。

第三，程序性。參與立法聽證必須依照法律規(guī)定的程序進行，否則立法聽證的決策有可能會被認為是無效的。

2.功能

由于立法聽證的特殊性，立法聽證又有其特殊的功能性。[3]

第一，立法聽證制度最顯著的一個功能就是給公眾參與立法活動提供法律依據(jù)。有了法律依據(jù)，公民的權(quán)利才有實現(xiàn)的可能性，從這層面上講，立法聽證制度的設(shè)立，實質(zhì)意義上推動了中國民主立法的進步。

第二，從側(cè)面上保證了立法的程序性。有了立法聽證制度，公民享有監(jiān)督權(quán)，立法者的立法程序活動中更體現(xiàn)出民主和合法，進一步保證了立法的公平。

第三，公眾參與立法在一定程度上屬于參與對資源的分配，立法聽證程序?qū)嶋H上給予公民表達意愿的機會，通過公眾的參與，對資源進行相對平均分配。

二、我國立法聽證制度的現(xiàn)狀

立法聽證制度在整個立法過程中有重要的影響力，因此，無論是中央立法還是地方立法，都在實踐中進步。目前，采取立法聽證最主要的形式是聽證會，也是最有效、最直接的聽證方式。一些地方立法機關(guān)甚至已經(jīng)制定了相對應(yīng)的立法性文件用于規(guī)范立法制度，但因為中央立法機關(guān)目前還未出具比較統(tǒng)一的法律規(guī)范，因此立法聽證在各地方的實踐過程中也遇到很多的問題。

(一)無法確定是否屬于需要聽證內(nèi)容

通過研究各地方的立法聽證規(guī)范，發(fā)現(xiàn)對于哪些事項屬于聽證的范圍各規(guī)范規(guī)定相差較大，很多時候是由立法機關(guān)自行確認聽證的內(nèi)容。雖然聽證的內(nèi)容在一定程度上要求必須與公共利益息息相關(guān)，且必須屬于社會目前的熱點和難點問題，以及在人們?nèi)罕娭杏胁煌庖姷氖马?，但?yīng)當(dāng)如何進行細分，其中熱點和難點的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)怎樣劃分，不同意見的范圍是多大，在實踐過程中很難把握，因此會導(dǎo)致開展立法聽證具有很強的裁量性。另外，會存在一些立法部門由于官僚主義比較嚴(yán)重，感覺立法從來就是立法者的工作，如果要公眾參與，會降低法律的威信，因此，在立法時不愿意開展立法聽證，又因為立法本來就具有很強的官方性，如果不是政府機關(guān)對外公布，公眾很有可能就不知道有立法的事項，因此就不能有效地參與，無法對立法活動進行監(jiān)督，這樣就縮小了立法聽證的范圍。

除此之外，由于每年立法活動比較多，立法過程比較繁瑣，不是一朝一夕就能確定的，有的立法活動甚至?xí)缍葍蓚€自然年，因此如果每一項法律法規(guī)的制定都需要立法聽證的話，立法活動會變得更加緩慢，也會造成不必要的資源浪費。針對這種情況，國外立法機關(guān)將聽證制度進行分類，有的屬于必須立法聽證的內(nèi)容，有的屬于非必須的立法聽證內(nèi)容，對于必須立法聽證的內(nèi)容，在內(nèi)容和開展程序上有嚴(yán)格的規(guī)定，非必須的立法聽證針對的是所有的立法項目。我國立法機關(guān)由于對立法聽證制度剛剛確定，因此到目前為止還未做出有效地區(qū)分，因為目前地方上的立法由于立法事項范圍比較窄，因此立法聽證還未能完全在我國立法中完全地適用。

(二)立法聽證主體人員的確定不夠明確

由于中央立法機關(guān)未能明確制定立法聽證代表應(yīng)當(dāng)如何進行確定，因此在各地實踐中，抽取立法聽證代表沒有統(tǒng)一的規(guī)定，更沒有選舉的細則，在《山東省濟南市立法聽證規(guī)定及解釋》中，只明確了立法聽證代表的選舉應(yīng)當(dāng)公開、合理、平等，但具體應(yīng)當(dāng)如何操作，并沒有規(guī)定。因此，各地選取聽證代表的細則和選舉流程也很隨意，甚至沒有選拔，只是在一公眾人群中隨機抽取名單，很多候選人根本沒有立法聽證的意識，因此也就不能提出有效的見解。也有很多地方在立法聽證時，由于涉及到當(dāng)?shù)卣睦妫虼嗽谶x舉聽證代表時，有傾向性地選擇了政府工作人員。這就出現(xiàn)前幾年立法聽證時的怪現(xiàn)象，即代表連基本的語言表達都不過關(guān)，根本無法表達人民群眾真正的意愿；有代表僅附和立法機關(guān)的意見，無論立法機關(guān)提出何種建議，都選擇一致通過，這也就失去了立法聽證開展的實際意義，立法聽證的目的名存實亡。

(三)立法聽證中的權(quán)利和義務(wù)不夠明確

立法聽證的開展涉及到很多行業(yè)，也包括不同的工作人員，其不是簡簡單單的舉手表決。立法聽證的主體有聽證大會的主持人，其掌控整個聽證會的進行和流程；聽證大會報告人，主要敘述聽證大會主要的內(nèi)容和總結(jié)主要的觀點；聽證大會意見陳述人，針對立法內(nèi)容提出反應(yīng)廣大人民群眾利益的觀點，這樣的劃分為了能夠較為清晰地確定不同主體在立法聽證過程中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。但在我國立法聽證中，由于缺少對主持人、報告人和陳述人的規(guī)定，因此權(quán)利義務(wù)的規(guī)定相對也少。主持人一般是立法機關(guān)選出的代表，主動把握整個立法的進程，由于主持人的特殊性，主持人一般要保持中立，不能發(fā)表與其主持無關(guān)的觀點，也不能向其他人員有暗示，以確保整個立法聽證的公正。我國立法聽證過程中的主持人因為沒有明確范圍，因此有時聽證主持人專業(yè)性不夠強，缺少掌控全場的能力，造成立法聽證的僵局，導(dǎo)致立法聽證不能有效進行。國外發(fā)達國家對于立法聽證主持人有著嚴(yán)格的限定，也有相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，我國在這方面應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善。另外，由于利益的關(guān)系，報告人的內(nèi)容存在一定的虛假性；對于陳述人，由于不具有立法聽證的意識，到場發(fā)表言論顯得力不從心，內(nèi)容也不具有真實性。

(四)立法聽證程序比較簡單

由于立法聽證制度相對比較簡單，很多地方都處于初級階段，所以無論是程序還是實體都顯得比較混亂，中央對于立法聽證制度的規(guī)定沒有明確的要求，因此在實際操作中缺少對立法的監(jiān)督。另外，由于對聽證主體如何進行確定沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，實踐中的聽證制度沒有取得意料中的結(jié)果。

立法聽證應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的程序，并且應(yīng)當(dāng)鼓勵各抒己見，以及對不同意見進行辯論。可以說，立法聽證制度最具核心的就是辯論，如果沒有辯論，就不能形成完全代表廣大人民群眾利益的觀點。在聽證制度較為發(fā)達的國家，對于聽證制度的辯論有嚴(yán)格程序，包括辯論的主體、原則及方式等。但我國立法聽證制度中沒有涉及到辯論，采用最多的形式就是舉手表決或投票表決，即只管聽證內(nèi)容是否通過，對未通過的原因不做談?wù)摚虼司蜎]有辯論，只是發(fā)現(xiàn)問題，但并沒有解決問題。目前，立法聽證中不同組織利益的陳述人僅僅表述自己的建議而不對其他建議作出評論，這在我國立法聽證制度上屬于一個默認的規(guī)則，最終就成了走過場。

(五)對立法聽證的結(jié)果不做處理

在某些立法過程中，聽證制度還是起到了一定的約束作用，提出了很多具有建設(shè)性的觀點，但地方立法機關(guān)對于聽證的結(jié)果不重視，認為公眾給出的建議就只是“參考”，不對聽證結(jié)果在立法中做考量。有時立法聽證沒有及時作出聽證記錄，在聽證會后也不能及時形成聽證報告，因此立法聽證會查證無據(jù)；對聽證報告不能及時公開，立法聽證中達成的意見是否被最終采納也無從得知。

三、立法聽證制度的完善

(一)區(qū)分必須性立法聽證及非必須性立法聽證的類型

立法是社會主義法治的第一步，只有民主、科學(xué)的立法才能促進我國法治進程，因此，立法聽證制度的設(shè)立勢在必行。在其他國家，必須性的立法聽證必須有政府機關(guān)專門主持，進行與審判類似的活動，包括宣布聽證內(nèi)容、對聽證進行辯論、形成聽證意見等，非必須的聽證主要是指通過搜集書面意見完成。雖然立法聽證十分必要，但由于聽證在程序上比較繁瑣，花費的資源相對比較多，因此要區(qū)分必須性立法聽證，以保證立法聽證的高效性。我國由于立法效率不高，立法聽證制度規(guī)范比較少，因此，區(qū)分必須性立法聽證和非必須性立法聽證就顯得尤為重要。

筆者查詢國外立法聽證制度相關(guān)材料，結(jié)合國內(nèi)地方立法聽證制度的規(guī)定，在我國基本國情基礎(chǔ)上，提出以下必須性立法聽證事項：(1)對于需要新設(shè)立的行政許可項目；(2)對于禁止或限制公民從事相關(guān)活動的；(3)對自然人行政處罰在1萬元以上，法人或其他組織處罰在10萬以上的；(4)立法過程中對于立項內(nèi)容有較大爭議的；(5)涉及公民法人等其他集體性資金流向的；(6)關(guān)于教育、社會保障的；(7)涉及到公共利益，多數(shù)人要求舉行立法聽證的；(8)其他事項。

在以上規(guī)定的基礎(chǔ)上，必須基于立法機關(guān)一定的裁量權(quán)，讓立法機關(guān)自主決定是否適用立法聽證制度。由于立法聽證制度的適用消耗的資源比較多，因此一定要保證立法聽證制度的公平公正。

(二)縮小立法聽證的范圍

立法過程中由于涉及到行政機密、執(zhí)行效率等各種因素，因此，立法聽證應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)限制。發(fā)達國家對一些立法事項作了聽證排除，如美國對軍事和外交事項、信貸及一些政策的執(zhí)行程序和規(guī)范等；法國明確規(guī)定針對一些情形合一免除聽證[4]，如雖涉及到公共利益，但不立即處理將會影響到更大利益的，如果舉行立法聽證將不能遵守對裁決具有重大關(guān)系期限的，等等。雖然各國對于免除聽證的內(nèi)容不一致，但大概有以下幾類：(1)涉及到軍事機密或者外交事項的；(2)如果不立刻處理將會影響更大利益的；(3)針對國家內(nèi)部管理以及程序上的立法；(4)對于法律法規(guī)解釋需要更專業(yè)群體去操作的；(5)其他認為違背公共利益的事項。

(三)對陳述人代表的選舉

陳述人是聽證主體中最重要的代表，因此陳述人的選取應(yīng)當(dāng)具有公共利益的代表性，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面考量：(1)作為陳述人，首先應(yīng)當(dāng)有完整表達的能力，具有一定的立法聽證意識，明白立法聽證的作用，在相同意見的聽證申請人中選取較高素質(zhì)人員作為聽證陳述人；(2)選取的代表必須與立法事項具有利害關(guān)系，聽證代表在提交申請前，需要附隨上自身的材料，包括但不限于工作地點、生活背景等，針對提交的材料，分析他們于立法事項的利害關(guān)系程度。(3)選取陳述人時，應(yīng)當(dāng)盡量包含各個年齡段的人員，因為不同年齡段的人對于立法事項的觀點可能不一致，要注意觀點的平衡性。

(四)明確立法聽證主體的權(quán)利和義務(wù)

對于立法聽證主體中的相關(guān)人，根據(jù)不同的工作性質(zhì)確立不同的權(quán)利義務(wù)，這是保障立法聽證有序進行的基礎(chǔ)。作為聽證主體，應(yīng)當(dāng)具有以下權(quán)利：(1)有參加聽證的權(quán)利；(2)有知悉立法事項相關(guān)材料的權(quán)利；(3)知悉聽證會舉行時間、地點等其他事項的權(quán)利；(4)有發(fā)表言論的權(quán)利、申請回避的權(quán)利；(5)查閱聽證比例，復(fù)印聽證報告的權(quán)利。

作為聽證主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下義務(wù)：(1)按時出席，不得無故缺席或離席；(2)遵守紀(jì)律，不得妨礙聽證秩序，不得妨礙其他陳述人參加聽證；(3)保密義務(wù)，即在聽證中知悉的各項秘密，包括國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私等，不得對外散布。

(五)細化立法聽證程序

建立立法聽證會的程序，可以參照國家審判的程序，首先應(yīng)當(dāng)發(fā)布立法聽證的通知，告知聽證的內(nèi)容和參加時間、地點等；其次應(yīng)當(dāng)在聽證會上核對參加聽證的人員身份，宣布聽證紀(jì)律，并詢問回避事項；對聽證內(nèi)容進行辯論，形成辯論意見，由主持人最終發(fā)表意見，進行總結(jié)。

四、結(jié)語

隨著我國社會的發(fā)展，立法聽證制度的建立已經(jīng)迫在眉睫，構(gòu)建民主的、科學(xué)的立法聽證制度，是促進我國法治進程的有效途徑。因此，應(yīng)當(dāng)在立法過程中，采用多種有效措施，確保公眾能夠參與到立法過程中，使立法更具公平。

[1]許華，王鄴.立法聽證制度初探[J].人大研究，2002，(4)：19.

[2]周偉.完善立法聽證制度研究[J].現(xiàn)代法學(xué).1999，(6)：133-134.

[3]王大綱.完善我國立法聽證制度的思考[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2007.

[4]吳蓉蓉.立法聽證制度的研究[D].上海：華東政法學(xué)院，2006.