公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的意大利模式解讀與啟示

史夢(mèng)頔 董恒年

(北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院，北京 100191)

文化遺產(chǎn)是一個(gè)民族悠久歷史的文化積淀，是一個(gè)國(guó)家燦爛文化的結(jié)晶。目前，意大利在《世界遺產(chǎn)名錄》中收錄的世界遺產(chǎn)總數(shù)為53項(xiàng)，是當(dāng)今世界遺產(chǎn)數(shù)量最多的國(guó)家，同時(shí)也是文化遺產(chǎn)保護(hù)建設(shè)走在世界前列的國(guó)家。意大利這個(gè)被譽(yù)為歐洲天堂和花園的國(guó)度，不僅擁有極其豐富的歷史文化遺產(chǎn)，還有著一套特有的文化遺產(chǎn)保護(hù)模式，其高度社會(huì)化的公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)，是意大利文化保護(hù)的核心，這對(duì)于我國(guó)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)具有重要指導(dǎo)意義。

一、公眾參與意大利文化遺產(chǎn)保護(hù)模式解讀

(一)中央政府權(quán)力下放

意大利文化遺產(chǎn)保護(hù)管理模式存在顯著的分散式特征。自1975年中央政府批準(zhǔn)建立大區(qū)后，意大利實(shí)行自中央至大區(qū)及省、市四級(jí)國(guó)家管理體制。[1]歷史上，意大利曾經(jīng)歷數(shù)次長(zhǎng)期分裂，致使不同地區(qū)保留不同特色文化。中央將文化遺產(chǎn)管理權(quán)下放至各地方政府，由地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)或私人掌管文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用等工作。雖在全國(guó)各地文化遺產(chǎn)管理權(quán)屬較為分散，但意大利文化遺產(chǎn)保護(hù)理念從中央到地方保持一致。意大利政府于1975年設(shè)立了負(fù)責(zé)全國(guó)文保工作的最高機(jī)構(gòu)——文化遺產(chǎn)部，有最高文化遺產(chǎn)管理權(quán)力，對(duì)意大利文化遺產(chǎn)保護(hù)理念與管理進(jìn)行規(guī)范。

(二)特設(shè)“文物監(jiān)督人”

文物監(jiān)督人是意大利文化遺產(chǎn)保護(hù)管理模式獨(dú)特之處。其最早被提及是在1907年的Tutela Act文化遺產(chǎn)保護(hù)法中，首次在意大利全國(guó)內(nèi)設(shè)立了47個(gè)文物監(jiān)督人[2]，作為中央與地方政府溝通的橋梁，協(xié)助地方政府進(jìn)行文保工作。自1975年文化遺產(chǎn)部成立后，文物監(jiān)督人由其領(lǐng)導(dǎo)，目前文化遺產(chǎn)部中有超過(guò)2萬(wàn)名的文物監(jiān)督人。[3]文物監(jiān)督人須具備扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，且需通過(guò)文化遺產(chǎn)部設(shè)置的嚴(yán)格的選拔考試，考試內(nèi)容涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)及考古歷史和建筑等多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。通過(guò)考核而進(jìn)入文化遺產(chǎn)部就職的文物監(jiān)督人，通常是該領(lǐng)域頗具權(quán)威的公眾、專家及學(xué)者，他們多是來(lái)自著名大學(xué)的教授、知名建筑師或考古學(xué)家等。例如來(lái)自羅馬大學(xué)建筑學(xué)院的Piero教授，他在文物建筑保護(hù)方面頗有建樹(shù)，曾主持修訂了維羅納古城保護(hù)規(guī)劃及文物古跡的修復(fù)。[4]另外，文物監(jiān)督人的龐大隊(duì)伍中還有專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體，如羅馬、龐貝等古城，由文物監(jiān)督人與專業(yè)研究機(jī)構(gòu)共同協(xié)作。

意大利中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)文物監(jiān)督人，并為其核發(fā)薪資。他們被派到全國(guó)各地，執(zhí)行政府政策，并掌握該地文化遺產(chǎn)開(kāi)發(fā)保護(hù)的審核權(quán)、執(zhí)法權(quán)及對(duì)文保破壞等行為的直接處罰權(quán)。[5]他們每年須向國(guó)家提交一份所在地區(qū)需要修繕的文保名單，為政府開(kāi)展文保工作提供依據(jù)。同時(shí)，文物監(jiān)督人需對(duì)所在地區(qū)進(jìn)行監(jiān)督管理，有權(quán)責(zé)令停止該地不適當(dāng)?shù)奈幕z產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為，并有權(quán)對(duì)破壞行為直接進(jìn)行處罰，不必層層審批。

(三)“遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人”制度

具備有效的法律保障是文化遺產(chǎn)保護(hù)的基礎(chǔ)，擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的專用資金是文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的強(qiáng)力支撐。早在1948年，意大利就在其憲法第九條中明確國(guó)家將對(duì)文化和自然遺產(chǎn)進(jìn)行全方位保護(hù)[6]，此后，陸續(xù)出臺(tái)了系列相關(guān)法律。1994年起，為了保障充足文保資金，意大利開(kāi)始實(shí)施遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人制度[7]，即政府在保有文化遺產(chǎn)的所有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、保護(hù)權(quán)及重要人事任免、票價(jià)制定等權(quán)力的基礎(chǔ)上，將使用與管理權(quán)下放給遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人，即有能力的公眾、社團(tuán)組織或企業(yè)，但最長(zhǎng)年限為99年。遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人可將古建筑的部分場(chǎng)所用作文化旅游而獲利，但政府同時(shí)要求他們，在不得改變?cè)ㄖ庥^條件下承擔(dān)相應(yīng)的古建日常維護(hù)管理。總之，遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人制度的實(shí)施，使得文化遺產(chǎn)有了固定維護(hù)人，并具備了穩(wěn)定的資金支持，更重要的是使公眾對(duì)文化遺產(chǎn)萌生了主人翁意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)了公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的積極性，更好地保護(hù)并合理地利用了文化遺產(chǎn)。

二、意大利公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)我國(guó)的啟示

意大利若要保護(hù)如此數(shù)量龐大的文化遺產(chǎn)，僅依靠政府微薄力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以意大利政府廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各層公眾積極參與文化遺產(chǎn)保護(hù)，使其成為民族自覺(jué)意識(shí)，社會(huì)風(fēng)尚。廣泛而有效的公眾參與，是意大利文化遺產(chǎn)保護(hù)模式的核心，各地方政府依權(quán)與文物監(jiān)督人及遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人、民間社團(tuán)共同管理并合理利用這些古跡，使其在得到科學(xué)合理保護(hù)的前提下，在社會(huì)中發(fā)揮價(jià)值。

(一)創(chuàng)建我國(guó)“文化遺產(chǎn)監(jiān)督人”隊(duì)伍

目前，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。我國(guó)除去國(guó)家文物局外，涉及文化遺產(chǎn)管理的中央部委還有：建設(shè)部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、民政部、國(guó)土資源部及環(huán)保總局等[8]，同時(shí)，各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的文保工作。這種分割交叉式多方管理的體制必然導(dǎo)致管理主體多元化，管理權(quán)屬混雜不清。一些政府部門在經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使下，無(wú)法正確地權(quán)衡文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，使文化遺產(chǎn)受到不可逆的建設(shè)性破壞。因此，只有從根源上改革我國(guó)文化遺產(chǎn)管理體制，才能有效改善我國(guó)當(dāng)前文化遺產(chǎn)保護(hù)不周等情況。

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行各地區(qū)分級(jí)屬地化遺產(chǎn)管理模式，與意大利國(guó)家分散式遺產(chǎn)管理模式有一定相通之處，不同的是，意大利國(guó)家有其獨(dú)特的文物監(jiān)督人制度，這樣行之有效的文物監(jiān)督人制度，是值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的?？捎晌覈?guó)國(guó)務(wù)院建立中央文化遺產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)全國(guó)文物管理，并建立考試制度，審核組建我國(guó)文化遺產(chǎn)監(jiān)督人隊(duì)伍。我國(guó)從事文化遺產(chǎn)及考古歷史、建筑等的專家學(xué)者或科研機(jī)構(gòu)及民間組織，可以大力發(fā)揮自己專業(yè)所長(zhǎng)，由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，下派到全國(guó)各地指導(dǎo)并共同管理當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)，將專業(yè)理念付諸于實(shí)踐，對(duì)地方政府文保工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)管理，并對(duì)該地發(fā)生破壞文化遺產(chǎn)等不當(dāng)行為進(jìn)行處罰，使我國(guó)文化遺產(chǎn)得到更好地保護(hù)與合理利用。

(二)制定有效制約機(jī)制并推行“遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人”制度

意大利頒布全面的文化遺產(chǎn)相關(guān)法律，以確保文化遺產(chǎn)保護(hù)有法可依，同時(shí)實(shí)行遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人制度，有效增加了文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。但遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人制度對(duì)國(guó)家的文化遺產(chǎn)立法有嚴(yán)格要求，而就我國(guó)目前文化遺產(chǎn)保護(hù)利用現(xiàn)狀來(lái)看，若要推行遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人制度，必須以具備有效制約機(jī)制為前提。

首先，目前我國(guó)遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人的隊(duì)伍構(gòu)成基本上是獲得該遺產(chǎn)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的旅游企業(yè)，這些遺產(chǎn)地旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者同國(guó)家及政府部門是三個(gè)不同的利益主體[9]，所追求的目標(biāo)很難始終保持一致。與國(guó)家及政府最大的不同是，旅游企業(yè)很難將國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益放在第一位，通常會(huì)盲目追求企業(yè)個(gè)人利益最大化，不顧文化遺產(chǎn)內(nèi)在價(jià)值，肆意開(kāi)發(fā)利用，最終導(dǎo)致文化遺產(chǎn)不可逆破壞。其次，我國(guó)文化遺產(chǎn)管理體制存在權(quán)屬混雜等問(wèn)題，同時(shí)相關(guān)法律制度還不健全，公眾的文保意識(shí)較弱，若想達(dá)到實(shí)施遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人制度的要求，除改善管理體制及法律外，須建立有效遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人制約機(jī)制：地方政府設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保對(duì)監(jiān)督遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；同時(shí)，不得忽視公眾與社團(tuán)組織的強(qiáng)大力量，鼓勵(lì)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)，對(duì)當(dāng)?shù)剡z產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人的不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，政府可對(duì)公眾或團(tuán)體，就舉報(bào)情況頒發(fā)榮譽(yù)稱號(hào)或發(fā)放資金鼓勵(lì)。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，我國(guó)政府應(yīng)積極學(xué)習(xí)國(guó)外文化遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，借鑒意大利文化遺產(chǎn)保護(hù)管理模式，完善我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)體制，創(chuàng)建我國(guó)文化遺產(chǎn)監(jiān)督人隊(duì)伍，在有效制約機(jī)制下推行遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)人制度，鼓勵(lì)發(fā)展我國(guó)文保民間社團(tuán)，引導(dǎo)公眾廣泛參與文化遺產(chǎn)保護(hù)與監(jiān)督工作，使文化遺產(chǎn)保護(hù)思想深入人心。

[1][2]朱曉明.意大利中央政府層面文化遺產(chǎn)保護(hù)的體制分析[J].世界建筑，2009，(6)：114-117.

[3]張國(guó)超.意大利公眾如何參與文化遺產(chǎn)保護(hù)[N].中國(guó)文物報(bào)，2013-04-19(006).

[4][7]李靜雨，張國(guó)超.意大利文物行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國(guó)文物科學(xué)研究，2017，(1)：93-96.

[5]張國(guó)超.意大利公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國(guó)文物科學(xué)研究，2013，(1)：43-46.

[6]程曉君.屬于全人類的“意大利模式”——意大利文化遺產(chǎn)保護(hù)初探[J].魅力中國(guó)，2008，(26)：65-66.

[8][9]陸建松.中國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的政策思考[J].東南文化，2010，(4)：22-29.